Головуючий суддя у першій інстанції: Щербаков В.В.
06 лютого 2025 рокуЛьвівСправа № 460/9639/24 пров. № А/857/31610/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
головуючого судді: Бруновської Н.В.
суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.
розглянувши у письмовому провадженні в м.Львові апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2024 року у справі № 460/9639/24 за адміністративним позовом Комунального закладу «Мирогощанський психоневрологічний інтернат» Рівненської обласної ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Кооперативне підприємство "ВОЛОДИМИРЕЦЬКИЙ КОМБІНАТ ГРОМАДСЬКОГО ХАРЧУВАННЯ" про визнання протиправним та скасування висновку, -
26.08.2024р. позивач, Комунальний заклад «Мирогощанський психоневрологічний інтернат» Рівненської обласної ради звернувся з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби» в Рівненській області у якому просив суд:
-визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-02-29-009864-a.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 01.11.2024р. позов задоволено.
Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.
Апелянт просить суд, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01.11.2024р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.
23.07.2024р. наказом начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області №52 “Про початок моніторингу закупівель» проведено моніторинг процедури закупівлі без використання електронної системи за предметом закупівлі - ДК 021:2015:55320000-9 - послуги з організації харчування (ДК 021:2015:55321000-6 послуги з готування їжі) “Послуги з готування їжі (Послуги з організації харчування підопічних)»; очікувана вартість - 6 601 140, 00 грн.
Підставою для здійснення моніторингу стали:
1) інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 Закону №922-VIII та виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюднені в електронній системі закупівель
Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, повноти відображення інформації про закупівлю, оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, наявність підстав щодо застосування закупівлі без використання електронної системи та обґрунтування здійснення закупівлі, дотримання принципів здійснення публічних закупівель, відповідності умов договору основним вимогам до укладання договорів відповідно до норм законодавства.
Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2024 рік за номером ID: UA-P-2024-02-29-012214-a; звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель UA-2024-02-29-009864-a, протокол розкриття тендерних пропозицій, обґрунтування підстави для здійснення закупівлі згідно пп.5 п. 13 Особливостей затверджене наказом №50 від 29.02.2024р., розпорядження директора закладу від 29.02.2024 №1, лист Рівненської обласної ради від 16.12.2022 №14-2365/01, договір оренди нерухомого майна, що належить до комунальної власності №1 від 30.01.2023р. з актом приймання-передачі в оренду нерухомого майна, рішення про державну реєстрацію потужностей №15-02-17/15-01-10/257-23 від 11.05.2023р., договір про надання послуг №6 від 29.02.2024р. з додатком до нього який укладений з КП “Володимирецький комбінат громадського харчування», додаткову угоду №1 від 24.06.2024р., пояснення Замовника отримані через електронну систему закупівель 26.07.2024р. та 06.08.2024р.
29.02.2024р. Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області за результатами моніторингу закупівлі склав Висновок № UА 2024-02-29-009864-a про результати моніторингу процедури закупівлі.
Із змісту вказаного висновку видно, що контролюючий орган встановив наступні порушення, а саме: “За результатом аналізу питання наявності підстав щодо застосування закупівлі без використання електронної системи та обґрунтування здійснення закупівлі, дотримання принципів здійснення публічних закупівель встановлено порушення підпинку5 пункту 13, пункту 5, абзацу третього пункту 17 Особливостей, п. 3 Особливостей та статті 5 Закону. За результатами аналізу питань: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, повноти відображення інформації про закупівлю, оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, відповідності умов договору основним вимогам до укладання договорів - порушень не встановлено».
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України “Про публічні закупівлі» Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області зобов'язав позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором відповідно до законодавства та здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. (.ас. 13)
Комунальний заклад «Мирогощанський психоневрологічний інтернат» не погоджуючись із даним Висновком № UА 2024-02-29-009864-a, вважаючи його необґрунтованим, протиправним звернувся з даним позовом до суду.
ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Нормативно-правовим актом, який визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, є Закон України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993р. №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
За правилами ст.5 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Постановою Кабінету Міністрів України “Про утворення Державної аудиторської служби України» від 28.10.2015р. №868 (далі - Постанова №868), утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Постановою Кабінету Міністрів України “Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» від 06.04.2016р. №266 (далі - Постанова №266), утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби за переліком згідно з додатком 1: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби, Південний офіс Держаудитслужби, Західний офіс Держаудитслужби, Східний офіс Держаудитслужби.
Наказом Держаудитслужби від 02.06.2016р. №23 затверджено Положення про Північний офіс Держаудитслужби (далі - Положення).
Відповідно до п.1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс), затвердженого наказом Держаудитслужби №23 від 02.06.2016, він підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі - управління).
п.1 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, який затверджено наказом Західного офісу Держаудитслужби від 22.02.2022р. №116 (далі - Положення №116), Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області є структурним підрозділом Західного офісу Держаудитслужби.
Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.
На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.
Отже, Західний офіс Держаудитслужби має можливість здійснення процедур моніторингу на території інших адміністративно-територіальних одиниць, на підставі доручення Голови Держаудитслужби та його заступників.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади врегульовані Законом України від 25.12.2015 № 922-VIII “Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII).
Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
ч. 1 ст. 5 Закону України “Про публічні закупівлі» визначено, що закупівлі здійснюються за такими принципами:
1) добросовісна конкуренція серед учасників;
2) максимальна економія, ефективність та пропорційність;
3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель;
4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них;
5) об'єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі;
6) запобігання корупційним діям і зловживанням.
п.-п. 3-7 та 3-8 Розділу X “Прикінцеві та перехідні положення» Закону України “Про публічні закупівлі» встановлено, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.
Установити, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні в разі здійснення замовником закупівлі без використання електронної системи закупівель, за умови що вартість закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень, замовник оприлюднює в електронній системі закупівель звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель, не пізніше ніж через 10 робочих днів з дня укладення такого договору.
На виконання вищевказаних вимог Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022р. №1178 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (далі - Особливості).
Особливостями встановлюється порядок та умови здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі» із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування.
Із змісту п.3, п.5, п.9 Особливостей, Замовники, що зобов'язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону України “Про публічні закупівлі», проводять закупівлі відповідно до Закону з урахуванням цих особливостей.
Забороняється укладення договорів про закупівлю, що передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення відкритих торгів/використання електронного каталогу, крім випадків, передбачених цими особливостями (абз.3 п.17 Особливостей).
Забороняється придбання замовниками товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями, та укладення договорів про закупівлю, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями (крім випадків, передбачених п.9 і п.13 цих особливостей).
Публічні закупівлі товарів, робіт і послуг для задоволення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 2 березня 2022 року № 185 “Деякі питання здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для задоволення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану» (Офіційний вісник України, 2022 р.,№25,ст.1267) здійснюються замовниками без застосування процедур закупівель/спрощених закупівель, визначених Законом та цими особливостями.
Під час здійснення публічних закупівель, передбачених цим пунктом, без використання електронної системи закупівель замовники повинні відповідно до Закону дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, зокрема максимальної економії, ефективності, запобігання корупційним діям і зловживанням, та за результатами їх здійснення за умови, що вартість закупівлі становить або перевищує 50 тис. гривень, оприлюднювати в електронній системі закупівель звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель, відповідно до пункту 3-8 розділу X “Прикінцеві та перехідні положення» Закону, а також обґрунтування підстави для здійснення замовником закупівлі відповідно до цього пункту. Обґрунтування у вигляді розпорядчого рішення замовника або іншого документа готується уповноваженою особою або іншою службовою (посадовою) особою замовника та погоджується (затверджується) керівником замовника або іншою особою, визначеною керівником замовника.
Колегія суддів звертає увагу апелянта, що на виконання зазначених вимог Комунальний заклад «Мирогощанський психоневрологічний інтернат» в обґрунтування підстав для здійснення закупівлі в електронній системі закупівель вказав: “З метою дотримання принципу ефективності закупівлі, якнайшвидшого забезпечення потреби “Послуги з організації харчування підопічних» в умовах воєнного стану замовник прийняв рішення щодо здійснення закупівлі без застосування процедури відкритих торгів відповідно до п.п.5 п.13 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022р. №1178 (далі - Особливостей): придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн. гривень, може здійснюватися шляхом укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару у разі, коли роботи, товари чи послуги можуть бути виконані, поставлені чи надані виключно певним суб'єктом господарювання в одному з таких випадків: відсутність конкуренції з технічних причин, яка повинна бути документально підтверджена замовником;
Замовник в Обґрунтуванні та в наданому під час моніторингу поясненні вказав, що не може з технічних причин укласти договір про надання послуг з готування їжі для харчування підопічних з іншим суб'єктом господарювання у зв'язку з передачею частини приміщень геріатричного пансіонату за результатами електронного аукціону в оренду КП “Володимирецький комбінат громадського харчування» строком на 5 років.».
Надаючи оцінку зазначеному Обґрунтуванню, колегія суддів звертає увагу на таке.
Предметом оскарження є Висновок № UА 2024-02-29-009864-a Управління Західного офісу Держаудитслужби у Рівненській області, яким за результатами проведеного моніторингу встановлено, що замовник прийняв рішення та здійснив закупівлю “Послуги з організації харчування» без застосування процедури відкритих торгів, чим порушено пп. 5 п.13, п.5 абз.3 п.17 Особливостей, п. 3 Особливостей та ст.5 Закону.
При цьому, колегія суддів звертає увагу суб'єкта владних повноважень, що останній у своєму висновку самостійно зазначив, що під час проведення моніторингу не встановлено порушення з приводу питань: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, повноти відображення інформації про закупівлю, оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, відповідності умов договору основним вимогам до укладання.
Разом з тим, з покликання на Особливості та Закон України «Про публічні закупівлі» позивач заперечує необхідність проведення відкритих торгів.
В п.п.5 п.13 Особливостей, видно, що придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн. гривень, може здійснюватися шляхом укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару у разі, коли: роботи, товари чи послуги можуть бути виконані, поставлені чи надані виключно певним суб'єктом господарювання в одному з таких випадків:
-предмет закупівлі полягає у створенні або придбанні витвору мистецтва або художнього виконання;
-укладення договору про закупівлю з переможцем архітектурного або мистецького конкурсу;
-відсутність конкуренції з технічних причин, яка повинна бути документально підтверджена замовником;
-необхідність захисту прав інтелектуальної власності;
-укладення договору про закупівлю з постачальником останньої надії або з постачальником універсальної послуги на постачання електричної енергії або природного газу.
Таким чином, вказаною нормою передбачено право придбання замовником товарів і послуг шляхом укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару за певних умов.
При цьому, п.п.5 п.13 Особливостей визначено вичерпний перелік коли може здійснюватися закупівля товару без застосування відкритих торгів, а саме відсутність конкуренції з технічних причин, яка повинна бути документально підтверджена замовником.
У даному випадку застосування даної норми є можливим лише за умови доведення замовником, що в силу технічних причин замовлені послуги можуть бути надані лише однією організацією.
Колегія суддів наголошує, що підставою обґрунтування причини укладення договору без використання електронної системи закупівлі є відсутність конкуренції з технічних причин - по причині того, що будівля столової-кухні за адресою: 35623, Рівненська область, Дубенський район, с. Мирогоща друга, вулиця Чеська, будинок 11 А, в якій знаходиться харчоблок та їдальня інтернату за результатами електронного аукціону від 23.01.2023р. № LLE001-UA-20230113-62461 передані в оренду КП “Володимирецький комбінат громадського харчування» (код ЄДРПОУ 01764610) строком на 5 років (договір оренди нерухомого майна, що належить до комунальної власності № 1 від 30.01.2023р.)
Також Комунальний заклад «Мирогощанський психоневрологічний інтернат» у своїх поясненнях вказує, що для надання послуги з організації харчування підопічних Дубенським районним управлінням Головного управління Держпродспоживслужби в Рівненській області проведено державну реєстрацію потужності харчоблоку по адресі: 35623, Рівненська область, Дубенський район, с. Мирогоща друга, вулиця Чеська, 11А за КП “Володимирецький комбінат громадського харчування» та присвоєно реєстраційний номер: r-UA-17-05-596 від 11.05.2023р. Тому, Замовник не міг з технічних причин, укласти договір про надання послуг з готування їжі для харчування підопічних з іншим суб'єктом господарювання крім КП “Володимирецький комбінат громадського харчування».
Як у відзиві на позовну заяву так і в апеляційній скарзі апелянт покликається на те, що розділом 5 договору про надання послуг №6 від 29.02.2024р. який укладений за результатами проведеної закупівлі з КП “Володимирецький комбінат громадського харчування», визначено, зокрема, що “в разі неможливості фактичного приготування страв (відключення електричної енергії, несприятливих природних умов та інше) послуги повинні надаватися шляхом доставки готових страв в термосах/ контейнерах для їжі таким чином, щоб уникнути псування, пошкодження готових страв, потрапляння пилу, бруду та іншого втручання під час їх транспортування до місця надання послуг», що фактично передбачає можливість надання кейтерингових послуг у відповідності до ДК 021:2015: 55520000-1 “Кейтерингові послуги».
Тобто, технічно можливим є надання кейтерингових послуг іншими суб'єктом господарювання та відповідно проведення закупівлі на умовах відкритих торгів. Оскільки кейтеринг передбачає такий спосіб організації харчування як реалізація готових страв, виготовлених без використання матеріально-технічної бази геріатричного пансіонату (без використання харчоблоку та їдальні) оператором ринку харчових продуктів, який здійснює постачання послуг з харчування.
Колегія суддів відхиляє такі доводи апелянта з огляду на те, що організація харчування підопічних пансіонату іншим суб'єктом господарювання, в тому числі на умовах кейтерингу з технічних причин неможлива, так як підопічні пансіонату в силу відповідних проблем зі здоров'ям, не можуть харчуватись поза межами визначених приміщень пансіонату.
Отже, якщо припустити за висновком Держаудитслужби що інший суб'єкт господарювання здійснював би доставку готової їжі для харчування підопічних, тому технічно та за санітарними вимогами відсутнє інше приміщення крім переданого в оренду приміщення їдальні пансіонату, де можливе безпосереднє споживання їжі підопічними пансіонату. В даному випадку колегія суддів зазначає наступне.
У Констатуючій частині Висновку №UА 2024-02-29-009864-a, серед іншого, контролюючий орган вказав, що наданий замовником на Обґрунтування договір №1 від 30.01.2023р. оренди нерухомого майна, яке належить до комунальної власності, свідчить про передачу частини будівлі харчоблоку КЗ “Мирогощанський психоневрологічний інтернат» Рівненської обласної ради для КП “Володимирецький комбінат громадського харчування» та п.8.1 передбачає, що орендар має право передати майно в суборенду за погодженням з орендодавцем.
п. 8.1 договору оренди встановлено, що орендар має право передати майно в суборенду за погодженням з орендодавцем.
Тобто, визначається право, а не обов'язок орендаря передати майно в суборенду.
Крім того, відсутні відомості щодо звернень про погодження суборенди від орендаря.
Отже, відповідно до вимог п.п. 5 п. 13 Особливостей, у позивача виникає право на укладення прямого договору у випадку, якщо послуги через будь-які обґрунтовані та підтверджені технічні причини, в тому числі встановлені законодавством, можуть бути виконані, поставлені чи надані виключно певним суб'єктом господарювання за відсутності при цьому альтернативи.
Комунальний заклад «Мирогощанський психоневрологічний інтернат» на обґрунтування підстави для здійснення закупівлі вказав, що не міг з технічних причин укласти договір про надання послуг з готування їжі для харчування підопічних з іншим суб'єктом господарювання у зв'язку з передачею частини приміщень геріатричного пансіонату за результатами електронного аукціону в оренду КП “Володимирецький комбінат громадського харчування» строком на 5 років.
Таким чином, є помилковим висновки контролюючого органу про порушення позивачем вимог пп. 5 п.13, п.5 абз.3 п.17 Особливостей, п. 3 Особливостей та ст. 5 Закону.
Стосовно способу усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, як “здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором відповідно до законодавства та здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.», колегія суддів звертає увагу апелянта на таке.
ч.5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Так, Верховний Суд у постанові від 05 березня 2020 року у справі №640/467/19 вказав, що висновок про результати моніторингу закупівлі, який є індивідуально-правовим та породжує права і обов'язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним ст.2 КАС України.
Також, Верховний Суд у постановах від 10 грудня 2019 року у справі №160/9513/18 та від 11 червня 2020 року у справі №160/6502/19, від 12 серпня 2020 року у справі №160/11304/19, від 26 листопада 2020 року у справі №160/11367/19 та від 10 грудня 2020 року у справі №160/6501/19. серед іншого, звернув увагу на те, що зазначивши у висновку про необхідність усунути порушення законодавства у сфері закупівель, необхідно конкретизувати яких саме заходів має вжити позивач та визначити спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень. Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб'єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.
Разом з тим, суд звертає увагу на те, що з метою виконання завдань і функцій державного фінансового контролю, відповідно до ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», передбачено право органу державного фінансового контролю, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, а також звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Проте, Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та іншим нормативно-правовим актом не встановлено право органів фінансового контролю вимагати розірвання договорів.
Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що зазначивши у висновку про необхідність здійснити заходи щодо розірвання договору відповідно до законодавства, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень (судовий або позасудовий), що свідчить про його нечіткість та невизначеність.
Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 25 січня 2012 року №3-рп/2012 (справа №1-11/2012) зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який серед іншого означає, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.
Додержання принципу пропорційності означає необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення (ст.2 КАС України).
Такий захід реагування у вигляді зобов'язання розірвати укладений договір є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу зловживанням.
Аналізуючи обґрунтованість рішення суб'єкта владних повноважень у вказаній частині, суд виходить з принципу пропорційності, як одного з елементів верховенства права, та враховує співмірність між виявленими порушеннями та засобами їх усунення, визначеними контролюючим органом.
Спонукання позивача до припинення договору є виходом за межі повноважень та може призвести до порушення позивачем чинного законодавства і майнових прав господарюючих суб'єктів; такий захід є надмірним та непропорційним. Зазначене, в світлі обов'язкового характеру вимог органу державного фінансового контролю, є порушенням вимог Закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.
Також, усунення виявлених під час проведення моніторингу закупівлі недоліків у визначений в оскаржуваному висновку спосіб - припинення зобов'язання призведе до порушення прав та інтересів третьої особи та матиме негативні наслідки для репутації позивача, що є непропорційним у співвідношенні з виявленими недоліками.
Також колегія суддів звертає увагу апелянта і на те, що ст.651 ЦК України передбачено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.
Вказане відповідає висновку Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постанові від 21 січня 2021 року в справі № 120/1297/20-а.
Отже, вимога про припинення зобов'язання за договором, який сумлінно виконується сторонами, може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб'єктів - сторін договору.
Оскаржуваний Висновок № UА 2024-02-29-009864-a Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Рівненській області не відповідає критерію “пропорційності», оскільки вимога припинити зобов'язання за договором з переможцем електронного аукціону КП “Володимирецький комбінат громадського харчування» може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб'єктів - сторін договору.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову, оскільки суб'єкт владних повноважень в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області діяв не у спосіб визначений законами та Конституцією України.
Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.
Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
В ст.242 КАС України видно, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
ст.316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст.229,308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області - залишити без задоволення, а Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2024 року у справі № 460/9639/24 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Н. В. Бруновська
судді Р. Б. Хобор
Р. М. Шавель