05 лютого 2025 року м. Рівне №460/12791/24
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Максимчука О.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом заступника керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави до Корнинської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій,
1. Стислий виклад позицій учасників справи.
Заступник керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави (далі - позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду (далі - суд) з вказаним адміністративним позовом (позовною заявою) до Корнинської сільської ради (далі - відповідач), у якому просить суд:
1) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не приведення штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»;
2) зобов'язати відповідача вчинити дії щодо приведення штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
Обґрунтовуючи свій позов, позивач зазначає про те, що проведеним Рівненською окружною прокуратурою вивченням стану додержання вимог законодавства про охорону дитинства встановлено факт порушень вимог Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» в діяльності відповідача. Прокуратурою встановлено, що станом на 08.10.2024 за наданою відповідачем в листі №1689/02-12/24 від 08.10.2024 інформацією на території Корнинської сільської територіальної громади Рівненського району Рівненської області зареєстровано 2275 особи та 57 внутрішньо переміщених дітей. Однак, в порушення вимог закону штатна чисельність Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області становить 2 особи. Згідно листа відповідача №1689/02-12/24 від 08.10.2024 прокуратурою встановлено, що станом на даний час, зміни щодо збільшення штатної чисельності Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області не внесено, що свідчить про бездіяльність відповідача та невиконання вимог Закону щодо забезпечення належної штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області, що в свою чергу може вплинути на належність виконання покладених на службу у справах дітей обов'язків. Позивач зазначає також про те, що невиконання діючих вимог законодавства призводить до порушення інтересів в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей і така ситуація створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців громади.
Відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву на позовну заяву, не подав до суду свій відзив на позов у строк, встановлений ухвалою суду про відкриття провадження у справі, про причини неподання відзиву в установлений строк для суду не повідомив, щодо дає суду підстави для висновків про те, що у відповідача відсутні поважні причини неподання відзиву в установлений судом строк, а тому наявні передбачені частиною 2 статті 175 КАС України умови і підстави для вирішення судом цього спору за наявними матеріалами справи та без відзиву відповідача.
2. Заяви, клопотання учасників справи, інші процесуальні дії у справі.
Позовна заява подана до суду 23.10.2024 у електронній формі із використанням електронного кабінету позивача в ЄСІТС, надійшла до суду і була зареєстрована в автоматизованій системі діловодства суду 23.10.2024.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.10.2024 визначено суддю Максимчука О.О. головуючим суддею (суддею-доповідачем) з розгляду справи за вказаною позовною заявою.
Ухвалою від 28.10.2024 суд прийняв вказану позовну заяву до розгляду і відкрив провадження в адміністративній справі, вирішив розгляд справи здійснювати суддею одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи та встановив учасникам справи строки для подання до суду їх заяв по суті спору та доказів.
Зазначена ухвала суду про відкриття провадження у справі від 28.10.2024 була направлена судом для позивача та відповідача у електронній формі і отримана ними (зокрема відповідачем 29.10.2024) через електронний кабінет позивача в ЄСІТС, що відповідно до приписів статті 251 КАС України вважається належним врученням судового рішення для учасника справи.
Відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву на позовну заяву, не подав до суду свій відзив на позов у строк, встановлений ухвалою суду про відкриття провадження у справі, про причини неподання відзиву в установлений строк для суду не повідомив, щодо дає суду підстави для висновків про те, що у відповідача відсутні поважні причини неподання відзиву в установлений судом строк, а тому наявні передбачені частиною 2 статті 175 КАС України умови і підстави для вирішення судом цього спору за наявними матеріалами справи та без відзиву відповідача.
На момент розгляду справи по суті і ухвалення судом цього рішення інші заяви, клопотання від учасників справи до суду не надійшли, а також суд не здійснював інші процесуальні дії у справі (забезпечення доказів, вжиття заходів забезпечення позову, зупинення і поновлення провадження тощо).
З урахуванням вимог частини 4 статті 229 КАС України при розгляді справи в порядку письмового провадження суд не здійснював фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
3. Встановлені судом обставини справи, зміст спірних правовідносин.
Розглянувши наявні у справі матеріали, з'ясувавши доводи та аргументи сторін, на яких ґрунтуються їх позовні вимоги і заперечення, дослідивши подані сторонами письмові докази, суд встановив такі фактичні обставини справи та відповідні їм правовідносини, що враховані судом при вирішення спору по суті.
Рішенням Корнинської сільської ради від 06.04.2021 №265 (а.с.19-20) створено самостійний виконавчий орган ради - Службу у справах дітей Корнинської сільської ради, у статусі юридичної особи публічного права, визначено юридичну адресу цієї служби, затверджено Положення про Службу у справах дітей Корнинської сільської ради. Цим же рішенням відповідач також затвердив структуру Служби у справах дітей Корнинської сільської ради згідно додатком (а.с. 21) до вказаного рішення, яка складається з 2 штатних одиниць, а саме: начальника та спеціаліста.
Рішенням Корнинської сільської ради від 22.02.2022 №1117 (а.с. 22) затверджено Положення про Службу у справах дітей Корнинської сільської ради та викладено зміни у новій редакції згідно з додатком (а.с. 23-33). Вказаним Положенням про Службу у справах дітей Корнинської сільської ради (у новій редакції) передбачено серед іншого, що:
- Служба у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області (далі - служба) є виконавчим органом Корнинської сільської ради, утворюється рішенням сесії сільської ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на службу завдань (пункт 1.1.);
- Служба підзвітна та підконтрольна Корнинській сільській раді, підпорядкована її виконавчому комітету, сільському голові (пункт 1.2.);
- одним із основних завдань та повноважень служби є реалізація на відповідній території державної політики з питань соціального захисту дітей, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, вчиненню дітьми правопорушень; визначення пріоритетних напрямів поліпшення становища дітей у територіальній громаді, їх соціального захисту, сприяння фізичному, духовному та інтелектуальному розвитку (підпункт 1 пункту 2 розділу ІІ);
- структура служби та штатна чисельність працівників затверджуються рішенням сільської ради. Штатна чисельність працівників служби у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають на території сільської ради (пункт 5.1.)
У 2023 та 2024 роках Рівненською окружною прокуратурою для Корнинської сільської ради надавались Вказівки в порядку статті 26 Закону України "Про прокуратуру" про усунення порушень вимог чинного законодавства від 19.06.2023 (а.с. 34-36) та від 25.01.2024 (а.с. 39-42), у яких прокуратура просила сільську раду вжити заходів щодо приведення у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради та забезпечити належне здійснення профілактичної роботи з неповнолітніми правопорушниками і ведення обліку сімей, що потрапили у складні життєві ситуації.
На зазначені Вказівки прокуратури відповідачем були надані відповіді від 22.06.2023 (а.с. 37-38) та від 22.02.2024 (а.с. 43-44) відповідно, у яких серед іншого зазначено про те, що наведене у вказівках питання буде винесено на розгляд чергової сесії Корнинської сільської ради, як органу уповноваженого приймати відповідні рішення, яке зокрема у 2024 році заплановане червень 2024 року.
Листом від 08.10.2024 №1689/02-12/24 на запит Рівненської окружної прокуратури від 02.10.2024 №50-56-8203вих-24 Корнинська сільська рада надала для прокуратури інформацію, з якої серед іншого вбачається, що:
- чисельність зареєстрованого дитячого населення у Корнинській сільській раді становить 2275 особи, кількість внутрішньо переміщених дітей становить 57,
- фактична чисельність працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради станом на 08.10.2024 становить 2 особи,
- з метою приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Корнинської сільської ради у відповідність до вимог законодавства на чергові засідання сесії Корнинської сільської ради 26.01.2022 та 13.07.2023 виносились проєкти рішень щодо введення до структури вказаної служби посади спеціаліста в кількості 1 штатна одиниця, однак такі проєкти рішень не набрали необхідної кількості голосів депутатського корпусу.
Отже, предметом спору у цій справі є визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов'язання його вчинити дії щодо приведення штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
4. Нормативно-правове регулювання спірних правовідносин та висновки суду.
Встановивши наведені вище фактичні обставини справи та відповідні їм спірні правовідносини, суд вважає, що до спірних правовідносин за наведених фактичних обставин справи підлягають застосуванню такі норми права і висновки Верховного суду про їх застосування.
Приписами статті 1 та частини 1 статті 2 Конституції України встановлено, що Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію.
Відповідно до приписів статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При вирішенні питання щодо права прокурора на звернення до суду у спірних правовідносинах суд виходить із таких міркувань.
Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно із статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. За положеннями частин 1 та 3 цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Конституція і Закони України не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Водночас в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
З огляду на вищенаведені правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави, представництво:
по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу;
по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Так, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує про те, що невиконання відповідачем діючих вимог законодавства призводить до порушення інтересів держави в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей. Водночас зауважує, що звертається до суду з цим позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог статей 46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах. Також прокурор зазначає про відсутність органу, до повноважень якого входить захист інтересів держави у судовому порядку при допущенні бездіяльності органами місцевого самоврядування щодо забезпечення реалізації прав дітей на належний державний соціальний захист.
За подібних правовідносин Верховний Суд у постанові від 29.03.2023 у справі №460/2459/22 дійшов таких висновків:
« 36. …Міністерство соціальної політики України не є органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у цих спірних правовідносинах. Між тим, таке обґрунтування прокурора є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв'язку з наступним.
37. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 №789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
38. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі №337/3087/17 (2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі №226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі №815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі №387/168/17 та від 26 травня 2020 року у справі №303/5848/16-а.
39. Відповідно до статті 1 Закону України від 26 квітня 2001 року №2402-III «Про охорону дитинства» (далі - №2402-III) забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров'я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
40. Відтак, обов'язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження.
41. За приписами статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
42. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у цій справі подання прокурором позову мало на меті захист «інтересів держави».
Відповідно до приписів частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин у цій справі суд враховує вказані вище висновки щодо застосування норм права, викладені в постанові Верховного Суду від 29.03.2023 у справі №460/2459/22, а тому з урахуванням наведених законодавчих приписів та практики Верховного Суду, предмета і підстав позову, суд дійшов до висновку про те, що прокурор у цій справі має право на звернення до суду із позовом, що розглядається.
При вирішення по суті спору і позовних вимог суд виходить із таких міркувань.
Як уже зазначено вище, частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зміст цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом».
Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Неприйняття ж рішення чи нездійснення юридично значимих обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, що на підставі закону чи іншого нормативно-правового акта належать до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені, є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) неправомірними.
Як уже зазначалося вище, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 №789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Положеннями частини 2 статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 07.12.2000 при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17.11.2010, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси. Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. У той час, як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов'язаної з ними. Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.
Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім'ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.
Згідно з частиною 3 статті 51 Конституції України сім'я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.
Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним. Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом. Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.
Згідно із пунктом 6 частини 1 статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства.
Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Частиною 2 статті 142 Конституції України визначено, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Статтею 34 Закону №280/97-ВР визначені питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.
Відповідно до статті 40 Закону №280/97-ВР виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.
Закон №2402-III визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров'я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.
Частиною 3 статті 5 Закону №2402-ІІІ передбачено, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують організацію охорони дитинства шляхом:
- проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері;
- розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази;
- вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей;
- організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям";
- можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів;
- вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім'ям з дітьми відповідно до законодавства;
- контроль за дотриманням в ігрових залах, комп'ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей;
- вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.
Згідно із частиною 1 статті 8 Закону №2402-ІІІ кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.
Зі змісту вищенаведених правових норм вбачається, що обов'язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20.07.2021 у справі №480/3093/20, від 27.03.2023 у справі №340/2019/22, від 19.09.2024 у справі №260/642/22 від 23.10.2024 у справі №340/3988/22.
Також відповідно до пункту 1 статті 3 Конвенції ООН «Про права дитини» від 20.11.1989, ратифікованої постановою Верховної Радою України від 27.02.1991 №789-ХІІ (далі - Конвенція) у усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративним чи законодавчими органами, першочергова увага має приділятись якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
За змістом частини 2 статті 3 Конвенції держави-учасниці Конвенції зобов'язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов'язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів.
Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду (частина третя статті 13 Конвенції).
Аналогічні зобов'язання України передбачені і у основних міжнародно-правових актах.
Так, стаття 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права від 16.12.1966 (ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української PCP від 19.10.1973) визначає право кожної людини на соціальне забезпечення, а стаття 10 цього ж Пакту декларує визнання Державами-учасницями, що сім'ї, яка є природним і основним осередком суспільства, повинні надаватися по можливості якнайширша охорона і допомога, особливо при її утворенні і поки на її відповідальності лежить турбота про несамостійних дітей та їх виховання. Особливих заходів охорони і допомоги має вживатися щодо всіх дітей і підлітків без будь-якої дискримінації за ознакою сімейного походження чи за іншою ознакою. Дітей і підлітків має бути захищено від економічної і соціальної експлуатації.
В Декларації прав дитини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 20.11.1959, закріплено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.
Затверджуючи та забезпечуючи права і свободи громадян, держава окремими законами України встановила певні соціальні пільги, компенсації і гарантії, що є складовою конституційного права на соціальний захист і юридичними засобами здійснення цього права, а тому, відповідно до частини другої статті 19, частини першої статті 68 Конституції України, є загальнообов'язковими та однаковою мірою мають додержуватися органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами.
Водночас відповідно до частин 1, 5 та 6 статті 23-1 Закону №2402-III усі дії щодо дитини, яка перебуває у складних життєвих обставинах, спрямовуються на захист прав та інтересів дитини, усунення причин таких обставин і забезпечення безпечних умов її утримання та виховання, надання їй та її батькам комплексу необхідних послуг та соціальної допомоги. У разі якщо повернення дитини до батьків, інших законних представників є неможливим чи суперечить її інтересам, органи опіки та піклування здійснюють заходи щодо надання дитині статусу дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування, захисту її житлових та майнових прав, влаштування в одну із форм виховання, яка найбільше відповідає найкращим інтересам дитини. Порядок діяльності органів опіки та піклування з питань захисту прав дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, визначається Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною 1 статті 25 Закону №2402-III діти, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, мають право на особливий захист і допомогу з боку держави.
Виходячи з приписів Конституції України та Конвенції ООН про права дитини Закон №20/95-ВР визначає правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку, статтею 1 якого встановлено, що здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім'ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім'ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім'ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.
Частиною 7 статті 4 Закону №20/95-ВР передбачено, що штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об'єднану територіальну громаду.
Наведені положення законодавства, у тому числі норми Закону №2402-III та Закону №20/95-ВР зобов'язують органи місцевого самоврядування створювати служби у справах дітей для виконання відповідних повноважень з урахуванням вимог законодавства до їх штатної чисельності, а саме один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об'єднану територіальну громаду.
Зміст цієї норми містить два критерії визначення кількості працівників служби: 1) за першим критерієм на одного працівника служби чисельність дітей не має перевищувати тисячу; 2) другий критерій визначає мінімальну кількість працівників служби на об'єднану територіальну громаду у разі якщо кількість дітей є меншою однієї тисячі. Відповідно, наявні згідно із штатним розкладом два працівника служби, на вимогу закону мають виконувати обов'язки щодо захисту прав максимально двох тисяч дітей.
5. Висновки суду по суті спору та позовних вимог.
Враховуючи встановлені судом у цій справі і описані вище фактичні обставини, відповідні їм правовідносини, застосовані до них судом норми права, суд дійшов до наступних висновків по суті спору та позовних вимог.
В ході розгляду справи суд встановив, що за інформацією, вказаною відповідачем у листі №1689/02-12/24 від 08.10.2024, станом на 08.10.2024 чисельність зареєстрованого дитячого населення у Корнинській сільській раді становить 2275 особи, а кількість внутрішньо переміщених дітей становить 57.
Отже, за такої кількості дітей для визначення штатної чисельності працівників служби застосовується лише перший критерій, відповідно до якого на одного працівника служби чисельність дітей не має перевищувати одну тисячу.
Однак, як вбачається з інформації, вказаної відповідачем у листі №1689/02-12/24 від 08.10.2024, у відповідача штатна чисельність Служби у справах дітей Корнинської сільської ради складає 2 одиниці, які розраховані максимум на дві тисячі дітей, однак зміни щодо збільшення штатної чисельності служби у справах дітей відповідачем не внесено щонайменше впродовж 2023 та 2024 років.
У зв'язку з цим суд звертає увагу на те, що правова конструкція частини 7 статті 4 Закону №20/95-ВР не визначає мінімальну кількість дітей на одного працівника та містить лише обмеження за максимальної кількістю на одного працівника служби у справах дітей.
За такого правового регулювання та встановлених обставин у спірних правовідносинах у штатна чисельність Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області має передбачати ще щонайменше одного працівника цієї служби на кількість дітей, яка перевищує дві тисячі та є меншою ніж три тисячі дітей.
Отже, на час звернення позивача до суду та під час судового розгляду справи відповідач не виконав свого обов'язку щодо приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області у відповідність до вимог частини сьомої статті 4 Закону №20/95-ВР, чим допустив тривалу протиправну бездіяльність з невиконання вимог чинного законодавства щодо забезпечення належної штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області, що в свою чергу може вплинути на належність виконання покладених на службу у справах дітей обов'язків.
Відповідно до приписів частин 1 та 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Оскільки в ході судового розгляду справі відповідач належними та допустимими доказами не довів правомірності своєї бездіяльності та не спростував правомірності і обґрунтованості позовних вимог позивача, тому суд дійшов до висновку про те, що у цій справі наявні фактичні і правові підстави для ухвалення судового рішення про повне задоволення позову, яким необхідно:
1) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не приведення штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»;
2) зобов'язати відповідача вчинити дії щодо приведення штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
6. Розподіл судових витрат.
За змістом частин першої-третьої статті 139 КАС України витрати суб'єкта владних повноважень на сплату судового збору за будь-яких результатів розгляду справи (задоволення або відмова в задоволенні позову, як повністю, так і частково) не підлягають розподілу за результатом розгляду справи.
Керуючись статтями 241-246, 255, 262, 295 КАС України, суд
Адміністративний позов заступника керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави до Корнинської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій - задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Корнинської сільської ради щодо неприведення штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області у відповідність до нормативів, установлених частиною 7 статті 4 Закону України від 24 січня 1995 року №20/95-ВР «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
Зобов'язати Корнинську сільську раду вчинити дії, спрямовані на приведення штатної чисельності працівників Служби у справ дітей Корнинської сільської ради Рівненського району Рівненської області у відповідність до нормативів, установлених частиною 7 статті 4 Закону України від 24 січня 1995 року №20/95-ВР «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Учасники справи:
Позивач: Заступник керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави (місцезнаходження: вул. Гарна, 29, м. Рівне, Рівненська обл., 33001, код ЄДРПОУ: 0291007721);
Відповідач: Корнинська сільська рада (місцезнаходження/місце проживання: вул. Центральна, 41 Б, с. Корнин, Рівненський р-н, Рівненська обл., 35304; код ЄДРПОУ/РНОКПП: 04387243).
Суддя Олександр МАКСИМЧУК