Україна
Донецький окружний адміністративний суд
04 лютого 2025 року Справа№200/7997/24
Донецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Лазарєва В.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
У листопаді 2024 року до Донецького окружного адміністративного суду звернулася ОСОБА_1 з позовом до Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації, в якому просить:
1) визнати протиправною бездіяльність Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації щодо неприпинення повноважень позивача, як депутата Волноваської районної ради Донецької області VIII (восьмого) скликання;
2) зобов'язати відповідача достроково припинити депутатські повноваження позивача, як депутатки Волноваської районної ради Донецької області VIII (восьмого) скликання за власним її волевиявленням про складання депутатських повноважень.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що 15.08.2024 року на підставі п. 2 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» подала Голові Волноваської районної державної адміністрації, начальнику районної військової адміністрації заяву про складання депутатських повноважень за власним бажанням.
Проте, листом від 26.08.2024 року відповідач повідомив, що до повноважень районних військових адміністрацій не входить вирішення питання про дострокове припинення повноважень депутатів районних рад, у зв'язку з чим, розглянути порушене позивачем питання не можливо.
На думку позивача в період дії воєнного стану в Україні, саме до виключної компетенції начальника Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації належить прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутатів Волноваської районної ради Донецької області.
У зв'язку з чим позивач звернулася до суду із даним позовом.
09 грудня 2024 року відкрито провадження у справі, керуючись статті 12, 257 Кодексу адміністративного судочинства України, вирішено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження, без проведення судового засідання та виклику (повідомлення) учасників справи, про що постановлена відповідна ухвала.
24 грудня 2024 року представником Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації надано відзив на позовну заяву, в якому останній зазначає, що Закон України від 12 травня 2022 року № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» не наділяє районні військові адміністраціями всім обсягом повноважень відповідних районних рад, а лише їх обмеженим переліком, зазначеним у частині третій статті 15 вказаного Закону. При цьому серед цих повноважень відсутні повноваження щодо прийняття рішень з питань дострокового припинення повноважень депутатів районних рад.
З урахуванням наведеного представник Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації вважає позовні вимоги необґрунтованими.
За приписами частини 5 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.
Розглянувши наявні заяви по суті справи, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються вимоги, дослідивши докази, які наявні в матеріалах справи, суд встановив наступне.
Волноваська районна державна адміністрація (ідентифікаційний код 05419927) є органом державної влади; зареєстрована як юридична особа 06 травня 1996 року, про що 14 жовтня 2005 року до ЄДР внесений відповідний запис; в стані припинення не перебуває, що підтверджено відповіддю № 664552 від 27 червня 2024 року з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
24 лютого 2022 року Президент України видав Указ № 68/2022 “Про утворення військових адміністрацій» (далі - Указ № 68/2022), яким на виконання Закону № 389 для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку постановив утворити на базі існуючих районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації; у зв'язку з утворенням районних військових адміністрацій відповідні районні державні адміністрації та голови таких адміністрацій набувають статусу відповідних районних військових адміністрацій та начальників таких військових адміністрацій (п. 2).
Отже, 24 лютого 2022 року на базі Волноваської районної державної адміністрації утворена Волноваська районна військова адміністрація.
Як наслідок Волноваська районна державна адміністрація набула статус Волноваської районної військової адміністрації, а її голова - начальника військової адміністрації.
Загорулько Валентина Яківна звернулася до відповідача із заявою, в якій просила достроково припиняти її повноваження, як депутата Волноваської районної ради Донецької області 8 (восьмого) скликання на підставі п. 2 ч. 2 ст. 5 Закону № 93 за сімейними обставинами.
Листом від 26 серпня 2024 року № 02-1626-50/0.44/2608 відповідач повідомив, що Закон України «Про правовий режим воєнного стану» не наділяє районні військові адміністрації всім обсягом повноважень відповідних районних рад, а лише їх обмеженим переліком, зазначеним у ч. 3 ст. 15 цього Закону. При цьому серед цих повноважень відсутні повноваження щодо прийняття рішень з питань дострокового припинення повноважень депутатів районних рад.
Надаючи правову оцінку спірним відносинам та аргументам учасників справи, суд виходить з наступного.
Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
Згідно зі ст. 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України).
Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади місцевого самоврядування.
Згідно з ч. 1 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до ч. 3 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради (ч. 4 ст. 140 Конституції України).
Відповідно до ч. 1 ст. 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.
Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом (ч. 4 ст. 141 Конституції України).
Відповідно до ч. 1 ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно зі ст. 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
В свою чергу Закон України від 11 липня 2002 року № 93-ІV “Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93) відповідно до Конституції України, Закону № 280/97-ВР, інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
За визначенням, наведеним у ч. 1 ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення (ч. 1 ст. 5 Закону № 280/97-ВР).
Статус депутатам місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, визначає ст. 2 Закону № 93.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 93 депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону № 93 депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону № 93 депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».
За загальним правилом, яке міститься у ч. 2 ст. 4 Закону № 93, повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.
Згідно з ч. 1 ст. 49 Закону № 280/97-ВР повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.
Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради.
Дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради врегульовано нормами ст. 5 Закону № 93.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 93 повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі:
1) його відкликання за народною ініціативою у встановленому цим Законом порядку;
3) припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України;
4) обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень;
5) обрання його депутатом іншої місцевої ради;
6) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
7) набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі, або набрання законної сили рішенням суду, яким його притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією, та застосовано покарання або накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов'язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;
7-1) набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів чи активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених ст. 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави;
8) його смерті.
Згідно з ч. 2 ст. 5 Закону № 93 повноваження депутата місцевої ради можуть припинятися достроково також за рішенням відповідної ради у зв'язку:
1) з набранням законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі;
2) з особистою заявою депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень;
3) з несплатою аліментів на утримання дитини, що призвела до виникнення заборгованості, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред'явлення виконавчого документа до примусового виконання.
Згідно з ч. 3 ст. 5 Закону № 93 спори щодо дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради вирішуються судом.
Згідно з ч. 2 ст. 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Частиною 3 ст. 10 Закону № 280/97-ВР установлено, що представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Відповідно до ст. 20 Закону № 280/97-ВР державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
Згідно зі ст. 21 Закону № 280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
Статтею 43 Закону № 280/97-ВР визначені питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.
Так, відповідно п. 10 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР до питань, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях належить прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законодавством.
Таким чином, дострокове припинення повноважень депутата районної ради належить до виключної компетенції відповідної районної ради, яке реалізується шляхом прийняття рішення на її пленарному засіданні.
При цьому “виключність компетенції» районної ради полягає у тому, що повноваження, віднесені до її виключної компетенції, не можуть бути передані (делеговані) чи реалізовані іншим органом (посадовою особою) місцевого самоврядування.
Порядок формування рад, початок і закінчення їх повноважень визначає ст. 45 Закону № 280/97-ВР.
Частиною 4 ст. 45 Закону № 280/97-ВР установлено, що рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради.
Згідно з ч. 5 ст. 45 Закону № 280/97-ВР у разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається повноважною за наявності більше половини депутатів від загального складу ради.
Відповідно до ч. 7 ст. 45 Закону № 280/97-ВР строк повноважень місцевої ради, обраної на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
За правилами ч. 8 ст. 45 Закону № 280/97-ВР повноваження місцевої ради, обраної на позачергових, повторних або перших виборах, закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на наступних (чергових або позачергових) виборах.
Відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно з ч. 4 ст. 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
Частиною 5 ст. 46 Закону № 280/97-ВР установлено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Частиною 7 ст. 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до ч. 12 ст. 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Згідно з ч. 2 ст. 49 Закону № 280/97-ВР депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.
Частиною 4 ст. 49 Закону № 280/97-ВР установлено, що депутат зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
За приписами ч. 6 ст. 49 Закону № 280/97-ВР депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
Абзацом 1 ч. 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Аналіз наведених вище норм Закону № 280/97-ВР зумовлює висновок, що рішення районної ради, в тому числі з питання дострокового припинення повноважень депутата цієї ради, приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.
При цьому, ні Закон № 280/97-ВР, ні Закон № 93, ні будь-який інший законодавчий акт не покладають на депутатів місцевої ради обов'язку голосувати “за» рішення про дострокове припинення повноважень депутата відповідної ради, тобто ці суб'єкти можуть проголосувати як “за» це рішення, так і “проти» нього, або взагалі утриматися від голосування.
Наведене вище зумовлює висновок, що самого лише волевиявлення депутата місцевої ради на дострокове припинення його повноважень недостатньо для дострокового припинення повноважень.
В даному випадку не йдеться суто про взаємовідносини фізичної особи з суб'єктом владних повноважень, який в процесі реалізації своїх владних-управлінських функцій своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю може порушити права, свободи чи інтереси такої фізичної особи у сфері публічних правовідносин.
Депутат місцевої ради наряду з правами, в тому числі з правом на дострокове припинення його повноважень, має зобов'язання перед територіальною громадою (територіальними громадами), представником інтересів якої (яких) він є, а також відповідні повноваження і обов'язки рівноправного члена відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування.
Відтак, реалізуючи своє право бути обраним депутатом місцевої ради, громадянин України повинен усвідомлювати, що наряду з правами та гарантіями, які надає статус депутата місцевої ради, він матиме визначені законодавством обов'язки і зобов'язання перед відповідною територіальною громадою (відповідними територіальними громадами - для депутатів районних, обласних рад).
Спірні правовідносини виникли в умовах правового режиму воєнного стану.
Так, 24 лютого 2022 року у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VІІІ “Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389) Президент України видав Указ № 64/2022 “Про введення в Україні воєнного стану» (далі - Указ № 64/2022).
Згідно з п. 1 Указу № 64/2022 з 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року в Україні введений воєнний стан строком на 30 діб.
24 лютого 2022 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 2102-ІХ “Про затвердження Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні», яким затвердила Указ № 64/2022.
Воєнний стан в Україні триває.
Указом Президента України від 28 жовтня 2024 року № 740/2024 “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 29 жовтня 2024 року № 4024-ІХ “Про затвердження Указу Президента України “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», строк дії воєнного стану продовжений з 05 години 30 хвилин 10 листопада 2024 року строком на 90 діб.
Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон № 389.
За визначенням, наведеним у ч. 1 ст. 1 Закону № 389, воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Стаття 4 Закону № 389 визначає статус військових адміністрацій.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону № 389 на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
Згідно з ч. 2 ст. 4 Закону № 389 рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.
Частиною 4 ст. 4 Закону № 389 визначено, що у районі, області військові адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом № 280/97-ВР строки або припинення їх повноважень згідно із законом, або для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку. У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.
Згідно з ч. 8 ст. 4 Закону № 389 військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування.
Повноваження військових адміністрацій визначені ст. 15 Закону № 389.
Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 15 Закону № 389 військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України “Про оборону України», “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», “Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
Частиною 3 ст. 15 Закону № 389 визначено, що районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого ч. 3 ст. 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із:
1) складання та затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; розподілу переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;
2) здійснення управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації, таких об'єктів); призначення і звільнення їх керівників;
3) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок);
4) вирішення згідно із законом питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу;
5) встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження або заборони використання підприємствами питної води у промислових цілях;
6) прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями;
7) встановлення посиленої охорони об'єктів критичної інфраструктури та об'єктів, які забезпечують життєдіяльність населення;
8) прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів;
9) заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби зі злочинністю, охорони громадської безпеки і порядку та результати діяльності на відповідній території;
10) встановлення у порядку та межах, визначених законодавством, тарифів на житлово-комунальні послуги;
11) прийняття рішень про заборону торгівлі зброєю, сильнодіючими хімічними і отруйними речовинами;
12) забезпечення в умовах воєнного стану реалізації державних гарантій, визначених законами України.
Здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноважень в умовах воєнного стану регламентовано нормами ст. 9 Закону № 389.
Відповідно до ч. 2 ст. 9 Закону № 389 Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.
Отже, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України та законами України, і в умовах воєнного стану.
Стаття 10 Закону № 389 врегульовує питання, пов'язані з неприпустимістю припинення повноважень органів державної влади, інших державних органів в умовах воєнного стану.
Зокрема, ч. 3 ст. 10 Закону № 389 визначено, що у разі утворення обласної та/або районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області або у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення:
1) повноваження такої обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації;
2) виконавчий апарат такої районної та обласної ради підпорядковується начальнику відповідної військової адміністрації;
3) відповідні районні та обласні ради не здійснюють свої повноваження;
4) комунальні підприємства, установи та організації, засновані на базі майна спільної власності територіальних громад району або області, підпорядковуються відповідній військовій адміністрації;
5) управління об'єктами спільної власності територіальних громад таких району та/або області здійснюється начальником відповідної районної та/або обласної військової адміністрації;
6) призначення осіб на посади та звільнення з посад, які здійснюються начальником районної військової адміністрації, погоджуються з начальником відповідної обласної військової адміністрації;
7) начальник обласної військової адміністрації, начальник районної військової адміністрації за погодженням з начальником відповідної обласної військової адміністрації може увільняти від виконання посадових обов'язків працівників виконавчого апарату такої районної та/або обласної ради (для таких працівників оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду).
Згідно з ч. 4 ст. 10 Закону № 1058 у разі прийняття Верховною Радою України рішення, передбаченого ч. 2 або 3 цієї статті, начальник військової адміністрації, відповідна обласна та/або районна військова адміністрація здійснюють повноваження, передбачені відповідно ч. 2 або 3 цієї статті, з дня набрання чинності зазначеним рішенням Верховної Ради України протягом строку, передбаченого цими частинами.
У разі усунення загроз для безпеки і правопорядку на території області за поданням Президента України Верховна Рада України може прийняти рішення про поновлення роботи органів місцевого самоврядування на території відповідної області до закінчення 30-денного строку, передбаченого ч. 2 або 3 цієї статті, але не раніше дня припинення чи скасування воєнного стану.
Якщо протягом 30-денного строку після припинення або скасування воєнного стану виникнуть визначені законом підстави для призначення позачергових виборів відповідної місцевої ради, начальник військової адміністрації, відповідна обласна та/або районна військова адміністрація продовжують здійснювати повноваження, передбачені ч. 2 або 3 цієї статті, до обрання нового складу відповідних органів місцевого самоврядування, якщо Президент України не прийняв рішення про утворення на цій території військово-цивільної адміністрації.
Верховний Суд в постанові від 18 жовтня 2023 року у справі № 620/7714/22 навів такі висновки:
[…]
41. Системний аналіз вищевикладених норм законодавства з урахуванням їх юридичних зв'язків дає колегії суддів підстави для висновку про те, що Президент України на територіях, на яких введено воєнний стан, та з метою, визначеною ч. 1 ст. 4 Закону № 389, за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування може приймати рішення про утворення тимчасових державних органів - військових адміністрацій.
42. Для утворення у районі, області військових адміністрацій ч. 4 вищевказаної статті передбачено три окремі та самостійні підстави, а саме:
нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом № 280/97-ВР строки;
припинення їх повноважень згідно із законом;
для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку.
43. Із змісту вищевикладеної норми видно, що перші дві підстави пов'язані з нездійсненням відповідною районною чи обласною радою своїх повноважень або з їх припиненням відповідно до закону. Третя підстава для утворення районних, обласних військових адміністрацій з такими обставинами не пов'язується й слугує меті здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку.
44. Колегія суддів відзначає, що ані Закон № 280/97-ВР, ані Закон № 389, ані жоден інший акт законодавства, яким регламентовані спірні у цій справі правовідносини, не містять приписів про те, що повноваження відповідної обласної та/або районної ради припиняються автоматично за умов введення в Україні воєнного стану та утворення відповідно до закону військових адміністрацій.
45. Більше того, ч. 2 ст. 9 Закону № 389 визначено, що в умовах воєнного стану органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.
46. Окрему увагу колегія суддів акцентує й на тому, що Закон № 389 у будь-якому випадку не передбачає саме припинення повноважень обласних, районних рад, а лише встановлює, що такі (повністю або частково) можуть бути тимчасово, в межах визначеного цим законом строків, передані тимчасовим державним органам - військовим адміністраціям. Після закінчення встановленого законом строку, впродовж якого виконання повноважень обласних, районних рад покладається на військові адміністрації, такі повноваження поновлюються і надалі реалізуються цими радами у визначеному законом порядку.
47. Тобто обласні ради після введення в Україні воєнного стану продовжують виконувати свої повноваження, надані їм Конституцією України, вищевказаним Законом та іншими законами України, до виникнення передбачених законом підстав для їх передання відповідним військовим адміністраціям. Утворення таких тимчасових державних органів Президентом України не є самостійною і достатньою підставою для припинення повноважень обласних, районних рад у період дії воєнного стану.
48. Випадки, за яких повноваження відповідної обласної та/або районної ради переходять до військових адміністрацій, визначені ч. 3 ст. 10, абз. 1 ч. 3 ст. 15 Закону № 389.
49. На переконання колегії суддів, положення вищезгаданих правових норм треба розуміти так, що умовами, за яких на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, або упродовж іншого, передбаченого законом строку, зокрема:
повноваження відповідної обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації;
їм підпорядковуються комунальні підприємства, установи та організації, засновані на базі майна спільної власності територіальних громад району або області;
управління об'єктами спільної власності територіальних громад таких району та/або області здійснюється начальником відповідної районної та/або обласної військової адміністрації;
районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації, таких об'єктів),
є утворення обласної та/або районної військової адміністрації та настання одночасно однієї з таких обставин:
тимчасова окупація адміністративного центру області;
оточення адміністративного центру області;
прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення (мається на увазі рішення Парламенту, прийняте за поданням Президента України, про здійснення відповідними військовими адміністраціями повноважень обласних та/або районних рад відповідно до закону).
[…]».
В цій же постанові Верховний Суд надав оцінку Указу № 68/2022, вказавши:
“[…]
50. Однак в обсязі встановлених судами попередніх інстанцій обставин, підтверджених доказами, відсутні підстави стверджувати про те, що у правовідносинах, у яких виник спір у справі, яка розглядається, Указ Президента України від 24.02.2022 № 68/2022 “Про утворення військових адміністрацій», у тому числі Чернігівської обласної військової адміністрації, видано у зв'язку з тим, що Чернігівська обласна рада припинила свої повноваження згідно із законом, або її сесія не була скликана у встановлені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні» строки.
51. Це дозволяє стверджувати, що вищевказаний Указ було видано Президентом України саме для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку. Іншого зі змісту цього документа не вбачається.
[…]».
24 лютого 2022 року на підставі п. 2 Указу № 68/2022 на базі Волноваської РДА утворена Волноваська РВА, внаслідок цього Волноваська РДА набула статус Волноваської РВА.
Випадки, за яких повноваження відповідної районної ради переходять до військової адміністрації, визначені ч. 3 ст. 10, абз. 1 ч. 3 ст. 15 Закону № 389.
При цьому Верховний Суд вказав, що положення цих правових норм необхідно розуміти так, що умовами, за яких на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, або упродовж іншого, передбаченого законом строку, повноваження відповідної районної ради здійснює відповідна районна військова адміністрація є:
1) є утворення районної військової адміністрації
та
2) настання одночасно однієї з таких обставин:
- тимчасова окупація адміністративного центру області;
- оточення адміністративного центру області;
- прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення про здійснення відповідними військовими адміністраціями повноважень районних рад відповідно до закону.
За визначенням, наведеним в п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону України від 15 квітня 2014 року № 1207-VІІ “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (далі - Закон № 1207), тимчасово окупована російською федерацією територія України (тимчасово окупована територія) - це частина території України, в межах якої збройні формування російської федерації та окупаційна адміністрація російської федерації встановили та здійснюють фактичний контроль або в межах яких збройні формування російської федерації встановили та здійснюють загальний контроль з метою встановлення окупаційної адміністрації російської федерації.
Абзацом 4 ч. 2 ст. 1 Закону № 1207 визначено, що окремі території України, що входять до складу Донецької та Луганської областей, є окупованими російською федерацією (у тому числі окупаційною адміністрацією російської федерації) починаючи з 07 квітня 2014 року. Межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях з цієї дати, визначено Президентом України за поданням Міністерства оборони України, підготовленим на основі пропозицій Генерального штабу Збройних Сил України.
Пунктом 1 Указу Президента України від 07 лютого 2019 року № 32/2019 “Про межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях» (далі - Указ № 32/2019) затверджені межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях.
До Переліку районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях, затвердженого Указом № 32/2019, включено місто Донецьк Донецької області.
Отже, адміністративний центр Донецької області, на території якої знаходиться Волноваський район, тимчасово окупований російською федерацією з 07 квітня 2014 року.
Суд відзначає, що Закон № 389 був доповнений положеннями, які передбачають здійснення районними військовими адміністраціями повноважень відповідних районних рад, на підставі Закону України від 12 травня 2022 року № 2259-ІХ “Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (далі - Закон № 2259), який набрав чинності 20 травня 2022 року.
Відтак, станом на 20 травня 2022 року, тобто на день набрання чинності нормами ч. 3 ст. 10, абз. 1 ч. 3 ст. 15 Закону № 389 (в редакції Закону № 2259), існували дві умови, з якими Закон № 389 пов'язує перехід повноважень Волноваської районної ради до Волноваської РВА, а саме:
1) утворення Волноваської РДА 24 лютого 2022 року;
2) тимчасова окупація адміністративного центру Донецької області - м. Донецьк з 07 квітня 2014 року.
Таким чином, відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 10, абз. 1 ч. 3 ст. 15 Закону № 389 з 20 травня 2022 року на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування повноваження Волноваської районної ради здійснює Волноваська РДА; виконавчий апарат Волноваської районної ради підпорядковується начальнику відповідної військової адміністрації (п. 2 ч. 3 ст. 10 Закону № 389); а Волноваська районна рада не здійснює свої повноваження (п. 3 ч. 3 ст. 10 Закону № 389).
Щодо обсягу повноважень Волноваської районної ради, які з 20 травня 2022 року здійснює Волноваська РДА, слід зазначити таке.
В п. 1 ч. 3 ст. 10 Закону № 389 йдеться про те, що у разі утворення районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, зокрема, у разі тимчасової окупації адміністративного центру області, повноваження такої районної ради здійснює відповідна районна військова адміністрація.
При цьому ч. 3 ст. 15 Закону № 389, яка визначає повноваження військових адміністрацій, установлено, що районна військова адміністрація здійснює на відповідній території повноваження, віднесені до її компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого ч. 3 ст. 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження, перелік яких наведений в цій частині.
Аналіз переліку повноважень районної військової адміністрації, наведеного у ч. 3 ст. 15 Закону № 389, в порівнянні з повноваженнями районної ради, які визначені ст. 43 Закону № 2280/97-ВР, зумовлює висновок про те, що районна військова адміністрація уповноважена на здійснення не всіх, а лише частини повноважень відповідної районної ради.
Норму п. 1 ч. 3 ст. 10 Закону № 389, якою установлено, що повноваження районної ради здійснює відповідна районна військова адміністрація, необхідно тлумачити у системному зв'язку з нормою ч. 3 ст. 15 цього Закону, якою визначені повноваження районної військової адміністрації.
Такий висновок суду ґрунтується на тому, що норма п. 1 ч. 3 10 Закону № 389 не визначає конкретного переліку повноважень районної ради, які здійснює відповідна районна військова адміністрація.
Ця норма також не містить вказівки на те, що районна військова адміністрація здійснює всі повноваження районної ради.
Частина 3 ст. 15 Закону № 389 визначає конкретний перелік повноваження районних військових адміністрації, які вона здійснює у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого ч. 3 ст. 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області. При цьому прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата районної ради до цього переліку не включено.
Тобто районна військова адміністрація як тимчасовий державний орган, який в силу положень ч. 2 ст. 19 Конституції України зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, (навіть в умовах воєнного стану), не може вирішувати питання дострокового припинення повноважень депутата районної ради, оскільки такі повноваження районної ради їй не передані.
Варто наголосити, що ні Закон № 389 (як в редакції до внесення змін Законом № 2259, так і в редакції Закону № 2259, а також в редакції, чинній на час розгляду справи), ні будь-який інший закон не містить положень, які б свідчили про наявність у районних військових адміністрацій повноважень приймати рішення щодо дострокового припинення повноважень депутата відповідної районної ради.
Таким чином, внаслідок тимчасової окупації обласного центру Донецької області та утворення Волноваської РВА в силу положень Закону № 389 остання не набула повноважень щодо прийняття рішень про дострокове припинення депутатів Волноваської районної ради.
Верховний Суд в постановах від 18 лютого 2021 року у справі № 160/6885/19, від 04 березня 2021 року у справі № 855/14/21, від 11 березня 2021 року у справі № 85518/21, від 19 серпня 2021 року у справі № 640/13881/19, від 18 жовтня 2022 року у справі № 1440/1913/18, від 08 грудня 2022 року у справі № 640/11726/19, від 03 жовтня 2023 року у справі № 160/2347/19, від 29 листопада 2023 року у справі № 640/13520/19, від 24 жовтня 2024 року у справі № 640/14613/19 та інших, наводив висновок про те, що бездіяльність суб'єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.
Тобто однією з необхідних умов для визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень є встановлення судом факту ухилення такого суб'єкта від прийняття рішення (вчинення дій), які належать до його повноважень.
Згідно з частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Приймаючи до уваги наведене, суд дійшов висновку про відсутність протиправної бездіяльності з боку Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації щодо розгляду заяви позивача про дострокове припинення повноважень депутата.
Таким чином, позов ОСОБА_1 до Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, не підлягає задоволенню.
Враховуючи приписи статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати не підлягають відшкодуванню.
На підставі викладеного, керуючись нормами Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства, суд, -
У задоволенні позову ОСОБА_1 (місце проживання АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) до Волноваської районної державної адміністрації - Волноваської районної військової адміністрації (місцезнаходження: вул. Героїв 51 ОМБр, 1, м. Волноваха, Донецька область, 85700, ідентифікаційний код юридичної особи 05419927) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Першого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя В.В. Лазарєв