22 січня 2025 рокуЛьвівСправа № 140/2857/23 пров. № А/857/16221/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючої судді Хобор Р.Б.,
суддів Бруновської Н.В., Затолочного В.С.
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 травня 2024 року, що ухвалив суддя Ковальчук В.Д. у м. Львові, за правилами спрощеного позовного провадження, без повідомлення сторін, у справі № 140/2857/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДПС у Волинській області про скасування висновку,
Позивачка звернулась в суд з позовом до відповідача, у якому просить суд визнати протиправним та скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В» у 2022 році, затверджений наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року № 604, в частині оцінювання ОСОБА_1 на посаді начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області.
15 травня 2023 року Волинський окружний адміністративний суд прийняв рішення, яким в задоволенні позову відмовив.
07 вересня 2023 року Восьмий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою рішення суду першої інстанції залишив без змін.
20 березня 2024 Верховний Суду прийняв постанову, якою рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року скасував, а справу № 140/2857/23 направив на новий розгляд до Волинського окружного адміністративного суду.
22 травня 2024 року Волинський окружний адміністративний суд прийняв рішення, яким адміністративний позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В» у 2022 році, затверджений наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року №604, в частині оцінювання ОСОБА_1 на посаді начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області.
Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління ДПС у Волинській області на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 1073,60 грн.
Приймаючи рішення у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не обґрунтував та не мотивував виставлені позивачці бали в розрізі нормативних критеріїв, визначених у Додатку № 5 до Порядку № 640. На основі цього твердження суд визнав протиправним та скасував оскаржений позивачкою висновок про результати оцінювання в частині, що стосується позивачки.
Не погодившись із цим рішенням суду, його оскаржив відповідач, подавши апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти постанову про відмову у задоволенні позову.
Таку позицію обґрунтовує тим, що процедуру оцінювання службової діяльності державних службовців провів відповідно до ст. 44 Закону України “Про державну службу» та Порядку № 640.
Відповідач вважає, що суд першої інстанції не врахував специфіку посадових обов'язків начальника управління податкового аудиту, зокрема контрольних функцій, які не завжди передбачають кількісно вимірюваний результат. Негативна оцінка позивачки була обґрунтована низькою ефективністю виконаних завдань (зокрема, недостатній моніторинг виконання завдань, відсутність перевірок у визначених випадках, низькі надходження до бюджету тощо).
Відповідач наголошує, що оцінювання результатів службової діяльності є дискреційними повноваженнями керівника, що здійснюються відповідно до внутрішнього переконання та без необхідності детального обґрунтування кожного критерію.
Відповідач стверджує, що суд лише цитував норми права, не обґрунтовуючи свої висновки, та неправомірно оцінював мотивованість виставлених балів.
З цих підстав, відповідач вважає, що висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності позивачки прийняв в порядку, з підстав, у спосіб та в межах повноважень митного органу, які визначені чинним законодавством України.
Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.
Суд першої інстанції встановив те, що на підставі наказу ГУ ДПС у Волинській області від 12 липня 2022 року № 143-о заступниця начальника ГУ ДПС у Волинській області Ліщинська Ольга Леонідівна переведена на посаду начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області з 12 липня 2022 року.
Цього ж дня, в.о. начальника ГУ ДПС у Волинській області сформував позивачці завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» на 2022 рік.
Зокрема, завдання № 1: контроль за проведенням документальних планових, позапланових та фактичних перевірок. Ключові показники: забезпечення проведення планових перевірок згідно з планом-графіком перевірок, позапланових та фактичних перевірок. Строк виконання: протягом звітного періоду.
Завдання № 2: вжиття необхідних організаційних заходів для забезпечення ефективної роботи підрозділу податкового аудиту. Ключові показники: проведення моніторингу виконання завдань і функцій працівниками управління, заслуховування працівників з питань організації контрольно-перевірочної роботи. Строк виконання: протягом звітного періоду.
Завдання № 3: забезпечення організації ефективної роботи підрозділу податкового аудиту. Ключові показники: забезпечення підвищення показників ефективності контрольно-перевірочної роботи. Строк виконання: протягом звітного періоду.
Завдання № 4: аналіз, узагальнення та систематизація результатів документальних та фактичних перевірок. Ключові показники: забезпечення контролю своєчасності та повноти документування результатів проведених перевірок. Строк виконання: протягом звітного періоду.
Завдання № 5: супроводження механізму сплати до бюджетів донарахованих за результатами перевірок податків та зборів, у т.ч. за своєчасністю формування (направлення) платникам за результатами перевірок податкових повідомлень-рішень та їх опрацювання. Ключові показники: здійснення контролю за сплатою до бюджетів донарахованих за результатами контрольно-перевірочних заходів податків та зборів, у т.ч. за своєчасністю формування (направлення) платникам за результатами перевірок податкових повідомлень-рішень та їх опрацюванням. Строк виконання: протягом звітного періоду.
Позивачка ознайомилася з указаним переліком завдань 12 липня 2022 року, що засвідчила підписом.
У період з 09 серпня 2022 року до 27 січня 2023 року позивачка перебувала у стані тимчасової непрацездатності, що підтверджується відповідними листками непрацездатності.
Наказом ГУ ДПС у Волинській області від 18 жовтня 2022 року №490 затверджено список державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», визначення результатів виконання завдань яких проводиться у 2022 році та графік проведення визначення результатів виконання завдань державними службовцями ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», визначення результатів виконання завдань яких проводиться у 2022 році, серед яких зазначено позивачку .
За результатами оцінювання позивачка отримала за загальним підсумком, середній бал - « 2», що відповідає оцінці - «негативна».
В обґрунтування цієї оцінки відповідач зазначив, що за період, який підлягає оцінюванню, державний службовець завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності, визначені на 2022 рік, виконала частково, результати не можуть бути використані через необхідність суттєвого доопрацювання. До виконання своїх службових обов'язків державний службовець підходила формально, проявляла низьку ініціативність, потребувала контролю за виконанням. У періоді, що оцінюється, державним службовцем не проводився моніторинг виконання завдань і функцій працівниками управління податкового аудиту, заслуховування працівників з питань організації контрольно-перевірочної роботи проведено лише по 35 позапланових документальних невиїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області та по 2-ох позапланових документальних виїзних перевірках з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Волинській області, при тому, що станом на 01 жовтня 2022 року проведено 906 перевірок платників податків. Разом з тим, по 7 позапланових документальних невиїзних перевірках з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області, по яких позивачкою проводилися заслуховування працівників, які проводили перевірку, ППР оскаржуються/оскаржувались в адміністративному порядку на загальну суму 132189,8 тис. грн, в тому числі: ППР форми В3 - 131048,3 тис. грн; ППР форми В4 - 796,8 тис. грн; ППР форми В1 - 344,7 тис. грн.
Наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року № 604 затверджений висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» у 2022 році, згідно з яким службову діяльність позивачки оцінено як негативну.
Надаючи правову оцінку правильності вирішення судом першої інстанції даного публічно - правового спору, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Апеляційний суд встановив, що протиправність висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В» у 2022 році, затверджений наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року № 604, в частині оцінювання ОСОБА_1 позивачка обґрунтовує такими аргументами:
1) визначення результатів оцінювання не мало проводитися відповідно до пункту 14 Порядку № 640, оскільки з урахуванням часу тимчасової непрацездатності позивачка пропрацювала на посаді начальника управління податкового аудиту менше одного місяця;
2) процедуру оцінювання мало бути припинено з огляду на положення абзацу 2 пункту 8 названого Порядку № 640, оскільки, до затвердження висновку 20 грудня 2022 року, позивачка звільнена з посади у зв'язку із застосуванням дисциплінарного стягнення відповідно до наказу від 24 жовтня 2022 року № 451-о;
3) відповідач порушив правила проведення оціночних співбесід, зокрема, позивачка не отримувала повідомлень про заплановане проведення оціночних співбесід;
4) позивачка вважає, що результати оцінювання є необґрунтованими.
Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Зважаючи на цю норму, апеляційний суд переглядає рішення суду першої інстанції в частині доводів та вимог апеляційної скарги.
Що стосується доводів відповідача про неправильну інтерпретацію судом критеріїв для виставлення оцінок, що викладені у додатку № 5 до Порядку № 640, то відповідач посилається на норми закону, але конкретних фактів, які б прямо підтверджували порушення, не наводить.
Також відповідач стверджує, що позивачка провела недостатню кількість перевірок, включно з перевірками підприємств, які перебувають у стадії ліквідації чи банкрутства та має низькі показники сплати донарахованих сум до бюджету (8,565 тис. грн. із донарахованих 42,670 тис. грн.), однак визнає, що деякі перевірки не могли бути проведені через тимчасову непрацездатність позивачки. Ці факти підтверджують претензії щодо ефективності діяльності позивачки, але не доводять правомірності дій відповідача щодо обґрунтованості прийнятого рішення.
Відповідач посилається на відповідність дій нормам закону, зокрема ст. 44 Закону “Про державну службу» та Порядку № 640, однак, ці твердження мають загальний характер, оскільки відповідач не надав конкретних докази, які б спростовували висновок суду першої інстанції.
Відповідач вважає, що завдання начальника управління податкового аудиту мають контрольний характер і не завжди передбачають кількісно вимірювані результати, разом з тим, у апеляційній скарзі наводить лише загальні аргументи.
У той же час, позивачка стверджує, що відповідач неналежно обґрунтував виставлені їй бали, зокрема, не навів конкретних мотивів оцінки «2» за кожним із завдань в розрізі нормативних критеріїв, визначених у Додатку № 5 до Порядку № 640. Позивачка наполягає на тому, що визначення будь-якої оцінки за результатом відповідної процедури повинно бути мотивованим, із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття, тобто, на безпосереднього керівника покладається обов'язок обґрунтувати своє рішення в частині застосування тієї чи іншої оцінки шляхом використання нормативно визначених критеріїв, адже саме такий спосіб визначено Порядком № 640.
За змістом пункту 39 Порядку № 640 після проведення оціночної співбесіди безпосереднім керівником заповнюється форма щодо результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за відповідний рік згідно з додатком 9 у частині виставлення балів, визначення оцінки та їх обґрунтування. Безпосередній керівник разом з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності) виставляє державному службовцю негативну, позитивну або відмінну оцінку (крім випадків, коли жодне із завдань не підлягає оцінюванню) з її обґрунтуванням на основі розрахунку середнього балу за виконання кожного визначеного завдання (з урахуванням досягнення ключових показників) за критеріями визначення балів згідно з додатком 5.
Отже, негативна, позитивна або відмінна оцінка за результатами оцінювання має бути обґрунтована.
У постанові від 21 квітня 2021 року у справі №480/4987/19 Верховний Суд сформулював правову позицію, яка полягає у тому, що допущення учасниками процедури оцінювання порушень, які можуть полягати у застосуванні формального підходу до визначення завдань, порушенні встановлених термінів проведення оцінювання, неналежному заповненні форм, виставлені балів та оцінок, що не відповідають встановленим критеріям, та затвердженні висновку який містить таку оцінку, є підставою для скасування висновку щодо результатів службової діяльності державного службовця у встановленому порядку.
Подібна правова позиція відображена в постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2021 року у справі № 640/31884/20, від 26 січня 2023 року у справі № 140/318/21.
У постанові від 07 серпня 2023 року у справі № 540/3929/20 Верховний Суд зазначив, що виставлення балів є дискреційними повноваженнями керівника позивача, однак це не означає, що суд позбавлений можливості перевірити правомірність та обґрунтованість використання відповідачем таких дискреційних повноважень у спірних правовідносинах.
У постановах від 17 листопада 2021 року у справі № 320/425/21 та від 14 липня 2022 року у справі № 440/99/21 Верховний Суд висловив позицію, яка полягає у тому, що суд не може втручатися у дискреційні повноваження відповідача в частині надання оцінки виставлених суб'єктом оцінювання балів та перебирати на себе дискреційні повноваження суб'єкта оцінювання щодо застосування критеріїв виставлення балів та обґрунтування виставленої оцінки, оскільки судом надається виключно юридична оцінка відповідності проведеної процедури оцінювання та її результатів вимогам Порядку № 640.
Тобто, суд не може на власний розсуд визначати бали, які мав отримати державний службовець за виконання того чи іншого завдання, а також наводити власне обґрунтування виставленим балам.
Водночас, адміністративний суд у відповідності до приписів частини другої статті 2 КАС України повинен перевірити та надати юридичну оцінку відповідності проведеної процедури оцінювання та результатів оцінювання з критеріями оцінювання.
Аналогічний правовий підхід наведений у постанові Верховного Суду від 30 березня 2021 року у справі № 280/6429/19.
З урахуванням наведених висновків щодо меж судового контролю за дискреційними повноваженнями керівника при здійсненні оцінювання державного службовця, оцінюючи обґрунтованість результатів оцінювання, суд зазначає таке.
У постанові від 30 вересня 2020 року у справі № 560/1764/19 Верховний Суд, аналізуючи положення статті 44 Закону України «Про державну службу», у взаємозв'язку з пунктом 39 Порядку № 640, дійшов висновку, що негативні оцінки із виставленням балу «0», «2» мають бути обґрунтовані в розрізі поставлених завдань і ключових показників. Виставлення відповідних балів без такого обґрунтування окремо по завданнях не може свідчити про об'єктивність оцінки роботи державного службовця. За відсутності відповідних обґрунтувань неможливо встановити достовірність виставлення середнього балу.
Крім того у постанові від 26 січня 2023 року у справі № 140/318/21 Верховний Суд зазначив, що обґрунтування балів за виконані завдання не може зводитися до цитування повністю чи частково критеріїв їхнього визначення, установлених додатком 5 до Порядку № 640.
Критерії оцінювання не можуть підміняти обов'язок суб'єкта оцінювання навести відповідні обґрунтування щодо виставлених державному службовцю балів, адже не є тотожними поняттями. Так, критерії - це загальні норми та вимоги, за наявності яких завдання уважається виконаним/частково виконаним/не виконаним, а обґрунтування балів - це фактичні обставини, які суб'єкт оцінювання повинен навести на підтвердження виставлення конкретного балу.
Апеляційний суд встановив, що за результатами оцінювання службової діяльності позивачки її середній бал становив «2», що відповідає оцінці - «негативна».
Згідно з результатами виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» за 2022 рік щодо кожного з п'яти завдань зазначено наступне:
щодо завдання № 1: за результатами роботи управління податкового аудиту за звітний період за участі позивачки проведено та узгоджено лише 346 перевірок, з яких 54 позапланових та 292 фактичних перевірки. Проставлений бал - «2»;
щодо завдання № 2: моніторинг виконання завдань і функцій працівниками управління податкового аудиту не проводився, організаційні заходи для забезпечення ефективної роботи підрозділу податкового аудиту не вживалися. Заслуховування працівників з питань організації контрольно-перевірочної роботи проводилося частково. Проведено заслуховування лише по 35 позапланових документальних невиїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області та по 8-х перевірках по ГУ ДПС у Волинській області. Проставлений бал - «2»;
щодо завдання № 3: донараховано узгоджених грошових зобов'язань, що підлягають погашенню - 42670 тис. грн. із донарахованих сум до бюджету надійшло 8565 тис. грн. За результатами контрольно-перевірочної роботи зменшено від'ємне значення об'єкту оподаткування податком на прибуток в сумі 46172 тис. грн, від'ємне значення різниці між податковими зобов'язаннями та податковим кредитом з ПДВ 3523 тис. грн та упереджено ПДВ, заявлене до відшкодування з бюджету на суму 3366 тис. грн. Проставлено бал - «2»;
щодо завдання № 4: постійний контроль за ходом перевірок на всіх етапах, недопущення випадків складання матеріалів перевірок з безпідставними висновками щодо підтвердження фактичного здійснення нереальних операцій та з метою підвищення ефективності контрольно-перевірочної роботи не проводився на належному рівні, про що свідчить скасування Державною податковою службою України податкового повідомлення-рішення на суму 109256,4 тис. грн за результатами розгляду скарги. Проставлений бал - «2»;
щодо завдання № 5: за період перебування на посаді, позивачка за результатами контрольно-перевірочних заходів забезпечила відшкодування лише 5148,0 тис. грн, що свідчить про неналежний контроль за сплатою до бюджетів донарахованих за результатами контрольно-перевірочних заходів податків та зборів. Проставлений бал - «2».
На обґрунтування виставленої оцінки відповідач зазначив, що за період, який підлягає оцінюванню, позивачка завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності визначені на 2022 рік виконала частково, результати не можуть бути використані через необхідність суттєвого доопрацювання. До виконання своїх службових обов'язків позивачка підходила формально, проявляла низьку ініціативність, потребувала контролю за виконанням. У періоді, що оцінюється, позивачкою не проводився моніторинг виконання завдань і функцій працівниками управління податкового аудиту; заслуховування працівників з питань організації контрольно-перевірочної роботи проведено лише по 35 позапланових документальних невиїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області та по 2-ох позапланових документальних виїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Волинській області, при тому, що станом на 01 жовтня 2022 року проведено 906 перевірок платників податків.
Однак, як видно із змісту цих обґрунтувань, відповідач не навів мотивів у чому проявилася неефективність діяльності позивачки, тобто яка кількість перевірок мала бути проведена, скільки мало бути донараховано грошових зобов'язань та скільки відшкодовано коштів платниками податків, яким чином і у якому документі це визначено.
Це означає, що відповідач не обґрунтував виставлені позивачці бали в розрізі нормативних критеріїв, визначених у Додатку №5 до Порядку № 640.
Апеляційний суд наголошує, що загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їхня обґрунтованість і вмотивованість, тобто наведення суб'єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
Тому враховуючи те, що відповідач не обґрунтував виставлені позивачці бали в розрізі нормативних критеріїв, визначених у Додатку № 5 до Порядку № 640, апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції про задоволення позову, шляхом визнання протиправним та скасування висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В» у 2022 році, затверджений наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року № 604, в частині оцінювання позивачки на посаді начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржене рішення суду першої інстанції без змін.
Оскільки, апеляційний суд залишив рішення суду першої інстанції без змін, то розподіл судових витрат не проводиться.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Волинській області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 травня 2024 року в справі № 140/2857/23 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуюча суддя Р. Б. Хобор
судді Н. В. Бруновська
В. С. Затолочний