суддів Великої Палати Верховного Суду Ступак О. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткача І. В.
у справі № 907/825/22
(провадження № 12-13гс24)
1. 18 грудня 2024 року Велика Палата Верховного Суду розглянула справу за позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Будівельне управління «Промжитлобуд» (далі - ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд») до Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради (далі - Департамент) про визнання договору укладеним за касаційною скаргою Департаменту на рішення Господарського суду Закарпатської області від 25 травня 2023 року у складі судді Ремецькі О. Ф. та постанову Західного апеляційного господарського суду від 02 жовтня 2023 року у складі колегії суддів Скрипчук О. С., Матущака О. І., Плотніцького Б. Д.
2. Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу задовольнила, скасувала постанову Західного апеляційного господарського суду від 02 жовтня 2023 року та рішення Господарського суду Закарпатської області від 25 травня 2023 року й ухвалила нове рішення, яким у задоволенні позову відмовила. Вирішила також питання розподілу судових витрат.
3. З мотивами відмови в задоволенні позову не погоджуємось, а тому відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) висловлюємо окрему думку з таких міркувань.
Історія справи
4. ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» звернулося до Господарського суду Закарпатської області з позовом до Департаменту про визнання укладеним договору купівлі-продажу земельної ділянки у запропонованій редакції.
5. Позов обґрунтований тим, що, починаючи з 13 жовтня 2021 року відповідач згідно з рішенням Ужгородської міської ради від 03 серпня 2021 року № 357 «Про приватизацію земельної ділянки несільськогосподарського призначення шляхом викупу» був зобов'язаний укласти з позивачем договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 2,2319 га з кадастровим номером 2110100000:65:001:0077, проте неправомірно зволікає з укладенням цього договору.
6. Рішенням Господарського суду Закарпатської області від 25 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 02 жовтня 2023 року,позов задоволено.
Вирішено вважати укладеним з дня набрання чинності рішенням суду договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки між Департаментом як продавцем і ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» як покупцем на умовах, наведених у резолютивній частині судового рішення.
7. Суди свої рішення мотивували тим, що орган місцевого самоврядування в межах власної компетенції ухвалив рішення про продаж земельної ділянки позивачу, встановивши його істотні умови, перевіривши відсутність підстав для відмови у продажі земельної ділянки та уповноваживши відповідача на укладення такого договору.
Суди констатували, що ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» як покупець здійснило всі необхідні дії з метою укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки. Натомість відповідач як орган, уповноважений на укладення договору, без законодавчо визначених перешкод неправомірно ухилився від обов'язку з його укладення.
8. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Департамент подав касаційну скаргу, у якій просив рішення Господарського суду Закарпатської області від 25 травня 2023 року та постанову Західного апеляційного господарського суду від 02 жовтня 2023 року скасувати й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
9. Підставою касаційного оскарження заявник визначив пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України та послався на відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо застосування приписів частини першої статті 127 та частини першої статті 128 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) в частині визначення належного відповідача у справах про визнання укладеними договорів купівлі-продажу земельних ділянок комунальної власності.
У контексті наведеного Департамент зазначав, що суди ухвалили рішення про права особи, яка не була залучена до участі у справі, - Ужгородської міської ради, що, на переконання скаржника, є підставою для касаційного оскарження за пунктом 4 частини другої статті 287 та скасування оскаржуваних рішень відповідно до пункту 8 частини першої статті 310 ГПК України.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу в цій частині доводів, представник відповідача зауважив, що висновок судів першої та апеляційної інстанцій стосовно належного відповідача у справі (Департаменту) є необґрунтованим і таким, що не відповідає фактичним обставинам справи та не узгоджується з правилами статей 2, 3, 12, 127 ЗК України, пункту 34 частини першої статті 26, частини п'ятої статті 16 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), адже власником земельної ділянки, якому й належало укласти договір купівлі-продажу, є саме територіальна громада міста Ужгорода в особі Ужгородської міської ради.
Касаційна скарга містить також доводи щодо обрання позивачем неналежного способу захисту порушених прав.
10. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 жовтня 2023 року відкрив касаційне провадження у справі № 907/825/22, а ухвалою від 19 березня 2024 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених статтею 302 ГПК України, зазначивши про необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду, зокрема у постановах від 09 січня 2024 року у справі № 397/389/22, від 06 грудня 2023 року у справі № 932/1140/21, від 03 серпня 2023 року у справі № 754/1879/22, від 28 червня 2023 року у справі № 637/46/21, від 05 квітня 2023 року у справі № 521/8184/20.
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09 квітня 2024 року прийняла та призначила справу № 907/825/22 до розгляду в судовому засіданні з повідомленням учасників справи.
12. Постановою від 18 грудня 2024 року Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу задовольнила, скасувала постанову Західного апеляційного господарського суду від 02 жовтня 2023 року та рішення Господарського суду Закарпатської області від 25 травня 2023 року й ухвалила нове рішення, яким у задоволенні позову відмовила.
Мотиви постанови Великої Палати Верховного Суду
13. Велика Палата Верховного Суду відмовила в задоволенні позову з огляду на те, що належним відповідачем за пред'явленими вимогами є Ужгородська міська рада, а не Департамент.
14. Постанову Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що алгоритм дій сторін у процесі продажу земельної ділянки державної чи комунальної власності визначений у статті 128 ЗК України, згідно з частиною першою якої продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень.
15. Рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, сільської, селищної, міської ради про продаж земельної ділянки є підставою для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки (частина шоста статті 128 ЗК України).
16. Відповідно до частини першої статті 131 ЗК України укладення цивільно-правових угод, що передбачають перехід права власності на земельні ділянки, а також набуття права власності на земельні ділянки за такими угодами здійснюються відповідно до Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) з урахуванням вимог цього Кодексу.
17. Велика Палата Верховного Суду врахувала, що у статті 655 ЦК України визначено, що за договором купівлі-продажу одна сторона (продавець) передає або зобов'язується передати майно (товар) у власність другій стороні (покупцеві), а покупець приймає або зобов'язується прийняти майно (товар) і сплатити за нього певну грошову суму. Право продажу товару, крім випадків примусового продажу та інших випадків, встановлених законом, належить власникові товару (статті 658 ЦК України). Це є логічним продовженням загального припису частини першої статті 317 ЦК України, про те, що власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
18. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
19. За висновком Великої Палати Верховного Суду виключна компетенція відповідних рад щодо здійснення прав суб'єкта комунальної власності випливає з положень частини п'ятої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. Відтак договір купівлі-продажу земельної ділянки комунальної власності укладається між покупцем та продавцем - територіальною громадою в особі сільської, селищної, міської ради, яка відповідно до закону прийняла рішення щодо відчуження такого комунального майна.
20. У постанові від 18 грудня 2024 року зазначено, що за змістом частини другої статті 12 ЗК України, що виокремлює перелік повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин, та статей 26, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегування виконавчим органам органів місцевого самоврядування повноважень з розпорядження земельними ділянками комунальної власності не передбачено.
21. В обґрунтування такої позиції Велика Палата Верховного Суду послалася на висновок, сформульований у постановах Верховного Суду України від 14 листопада 2011 року у справі № 3-119гс11 та від 30 вересня 2015 року у справі № 3-553гс15, згідно з яким розширений перелік повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері земельних відносин наведено у статті 12 ЗК України, згідно з яким виключно до компетенції сільської ради належить розпорядження землями територіальних громад та передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб. Можливості делегування таких повноважень від органів місцевого самоврядування до їх виконавчих органів законом не передбачено.
22. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що задля остаточного вирішення спору і захисту порушеного права за результатами судового розгляду справи сторонами в судовому процесі мають бути саме сторони у спірних матеріальних правовідносинах, які виступають на захист своїх інтересів і на яких поширюється законна сила судового рішення. Водночас у справі про визнання договору укладеним (зобов'язання укласти договір) позивачем є особа, яка бажає укласти договір, а відповідачем має бути сторона договору, яка відмовляється укласти договір, чим порушує права позивача.
23. Тому у випадку пред'явлення такого позову покупцем до продавця за змістом статей 317, 655, 658 ЦК України належним відповідачем, за загальним правилом, є власник товару (майна) що підлягає відчуженню за договором, тобто особа, наділена правом володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
24. Велика Палата Верховного Суду нагадала, що згідно з пунктом «б» частини першої статті 80 ЗК України суб'єктом права власності на землі комунальної власності є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування. За приписами частини п'ятої статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності.
25. Водночас відповідно до частини четвертої статті 56 ГПК України держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.
26. З урахуванням викладеного Велика Палата Верховного Суду виснувала, що стороною договору купівлі-продажу земельної ділянки комунальної власності згідно з приписами ЗК України є територіальна громада в особі відповідного органу місцевого самоврядування. Тому належним відповідачем у справі за позовом покупця про визнання укладеним договору купівлі-продажу земельної ділянки комунальної власності є територіальна громада в особі органу місцевого самоврядування, що згідно із законом здійснює від імені територіальної громади правомочності власника щодо цієї земельної ділянки. Не змінює складу сторін у такому спорі рішення органу місцевого самоврядування про уповноваження виконавчого органу на укладання договору, адже в силу цього уповноваження представник не набуває правомочностей власника земельної ділянки.
27. У контексті справи, що переглядалася, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що суб'єктом спірних матеріально-правових відносин є саме Ужгородська міська рада, яка діє від імені територіальної громади, а не Департамент. Так само в силу приписів статей 317, 658 ЦК України та статей 12, 80 ЗК України продавцем за договором є територіальна громада міста Ужгорода в особі Ужгородської міської ради, а не виконавчий орган цієї ради, якому було доручено діяти при укладенні договору від імені продавця. До того ж саме такий статус учасників спірних правовідносин зафіксовано у договорі купівлі-продажу земельної ділянки комунальної власності, поданому для визнання укладеним судом.
28. Натомість Департамент, уповноважений укласти договір купівлі-продажу земельної ділянки, є лише представником, який діє від імені міської ради, а не стороною договору купівлі-продажу.
29. Оскільки у цій справі позов про визнання укладеним договору купівлі-продажу земельної ділянки був пред'явлений не до контрагента за договором - особи, що здійснює правомочності власника земельної ділянки, а до уповноваженого представника (Департаменту), то Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позов пред'явлений до неналежного відповідача, що, з урахуванням неподання позивачем клопотання про заміну відповідача, є підставою для відмови в задоволенні позову.
Мотиви окремої думки
30. Не можемо погодитися в повній мірі з висновками Великої Палати Верховного Суду щодо неналежного суб'єктного складу сторін у цій справі з таких мотивів.
31. За загальним правилом, позивачем є особа, яка має право вимоги (кредитор) та яка звернулася до суду із відповідним позовом, а відповідачем - особа, яка, за твердженням позивача, повинна виконати зобов'язання (боржник).
32. Визначення в позові складу сторін у справі (позивача та відповідача) повинне відповідати реальному складу учасників спору у спірних правовідносинах та має на меті ефективний захист порушених прав (свобод, інтересів) особи, яка вважає, що вони порушені, із залученням необхідного кола осіб, які мають відповідати за позовом (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2023 року у справі № 686/20282/21).
33. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що поняття «сторона у спорі» може не бути тотожним за змістом поняттю «сторона у процесі»: сторонами в процесі є такі її учасники, як позивач і відповідач; тоді як сторонами у спорі є належний позивач і той належний відповідач, до якого звернута чи має бути звернута відповідна матеріально-правова вимога позивача.
34. Належним відповідачем є особа, яка є суб'єктом матеріальних правовідносин, тобто особа, за рахунок якої можливо задовольнити позовні вимоги, захистивши порушене право чи інтерес позивача [див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 05 липня 2023 року у справі № 910/15792/20 (провадження № 12-31гс22)].
35. Досліджуючи питання належності суб'єктного складу в цій справі, Велика Палата Верховного Суду мала б звернутися до частини другої статті 2 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), за змістом якої учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.
36. Територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин (частина перша статті 169 ЦК України).
37. Частина третя статті 140 Конституції України передбачає, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Аналогічна норма закріплена в частині другій статті 2 Закону № 280/97-ВР.
38. За змістом частини першої статті 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
39. Отже, поведінка органів, через які діє територіальна громада, розглядається як поведінка територіальної громади у відповідних правовідносинах. Подібний підхід Велика Палата Верховного Суду вже застосовувала у пункті 47 своєї постанови від 03 жовтня 2023 року у справі № 686/7081/21.
40. У справі, яка переглядається, предметом спору є визнання укладеним договору купівлі-продажу земельної ділянки комунальної форми власності.
41. Відповідно до частин першої, шостої статті 60 Закону № 280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на землю, природні ресурси та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
42. У комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування (частини перша, друга статті 327 ЦК України).
43. У справі, в якій предметом спору є визнання договору укладеним, очевидно існує переддоговірний спір. Позивачем є особа, яка бажає укласти договір, а відповідачем має бути особа, яка уповноважена цей договір укласти, проте ухиляється від вчинення таких дій, чим, на думку позивача, порушує його права.
44. У контексті правовідносин з визнання укладеним саме договору купівлі-продажу земельної ділянки сторонами мають бути покупець і продавець (власник) спірного майна.
45. Згідно із частиною першою статті 374 ЦК України суб'єктами права власності на землю (земельну ділянку) є фізичні особи, юридичні особи, держава, територіальні громади.
46. Відтак з огляду на встановлені судами фактичні обставини належною стороною у цьому спорі є територіальна громада міста Ужгорода як суб'єкт права власності на спірну земельну ділянку.
47. У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду мала б врахувати сформульований нею у пункті 106 постанови від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16 висновок про те, що колипозивачем або відповідачем визначений орган місцевого самоврядування, то такий орган не має власних прав і обов'язків, а наділений повноваженнями (компетенцією) представляти територіальну громаду у відповідних правовідносинах. Водночас фактичною стороною судового процесу є територіальна громада.
48. Тобто незалежно від того, до кого пред'явлено позов - до територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування чи до виконавчого органу міської ради, саме територіальна громада бере участь у справі як відповідач, а відповідний орган здійснює процесуальні дії на захист інтересів територіальної громади як суб'єкта спірних правовідносин.
49. Тому, на переконання авторів окремої думки, вирішальним у контексті визначення суб'єктного складу у цій справі є не те, який саме орган місцевого самоврядування зазначений як відповідач, а опосередкована участь територіальної громади у розгляді справи через її органи, які забезпечують можливість бути представленою у спірних правовідносинах і реалізують процесуальні права територіальної громади.
50. Такий висновок відповідав би приписам частини третьої статті 140 Конституції України, за змістом яких органами, які представляють територіальну громаду, можуть бути як сільські, селищні чи міські ради, так і їх виконавчі органи.
51. Водночас, відмовляючи в задоволенні позову з тих підстав, що належним відповідачем у цій справі є саме Ужгородська міська рада, Велика Палата Верховного Суду змінила сформований нею ж підхід до визначення територіальної громади як учасника судового процесу, не вирішуючи при цьому питання про відступ від висновків, сформульованих у її постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16.
52. У цьому контексті необхідно наголосити, що підхід, за якого стороною у справі визнається не орган місцевого самоврядування, а безпосередньо територіальна громада, був би цілком передбачуваним і послідовним, оскільки кореспондувався з численними висновками Великої Палати Верховного Суду в питанні участі держави та/або державних органів у судовому процесі.
53. Так Велика Палата Верховного Суду постійно наголошувала на тому, що у тих відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов'язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу (див. постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункти 6.21, 6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19, 4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 26), від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (пункт 21), від 18 березня 2020 року у справі № 553/2759/18 (пункт 35), від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункт 8.5), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 80), від 12 липня 2023 року у справі № 757/31372/18-ц (пункт 37) тощо).
54. На наше переконання, зазначивши у постанові від 18 грудня 2024 року про те, що позов у цій справі пред'явлено не до власника (продавця) земельної ділянки, а до його уповноваженого представника, Велика Палата Верховного Суду помилково ототожнила територіальну громаду міста Ужгорода та Ужгородську міську раду, не врахувавши, що як Ужгородська міська рада, так і Департамент не наділені власними правами та обов'язками у спірних правовідносинах, а представляють відповідну територіальну громаду, яка і є дійсним учасником спірних правовідносин.
55. Водночас необхідно зауважити, що саме Департамент уповноважений представляти територіальну громаду міста Ужгорода в такому питанні, як укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки після прийняття міською радою рішення про її відчуження.
56. Цей висновок випливає із того, що відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Повноваження сільських, селищних та міських рад визначені у статті 26 Закону № 280/97-ВР.
57. Зокрема, у пунктах 30 та 31 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що винятково на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради приймаються рішення щодо:
- відчуження відповідно до закону комунального майна;
- визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності;
- вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна;
- прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.
58. Згідно з абзацом одинадцятим частини першої статті 1 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
59. У справі, яку переглядала Велика Палата Верховного Суду, територіальна громада міста Ужгорода в особі Ужгородської міської ради відповідно до вимог статті 26 Закону № 280/97-ВР виявила волю на відчуження належної територіальній громаді земельної ділянки шляхом прийняття рішення про її продаж, а також доручила Департаменту укласти договір купівлі-продажу земельної ділянки. Зазначене рішення органу місцевого самоврядування в цій справі не оспорюється, будь-яких позовних вимог до Ужгородської міської ради не пред'явлено.
60. Тож міська рада як колегіальний орган управління комунальною власністю, прийнявши у спосіб, передбачений законом, рішення на сесії щодо продажу земельної ділянки, виконала всі можливі свої функції розпорядника земель комунальної власності в інтересах територіальної громади та доручила визначений обсяг повноважень Департаменту щодо виконання прийнятого рішення, а саме укладення договору купівлі-продажу.
61. Наголошуємо, що з прийняттям рішення про відчуження земельної ділянки, у якому зазначено про доручення повноважень з укладення договору купівлі-продажу на користь Департаменту, Ужгородська міська рада перестала бути суб'єктом, який може вчинити дії з укладення цього договору, тобто не є тією особою, за рахунок якої можливо задовольнити позов з огляду на характер спірних правовідносин, зміст та підстави позову.
62. До того ж наділення виконавчого органу ради повноваженнями з укладення договору ґрунтується не лише на дорученні на вчинення конкретної дії (укладення договору) у прийнятому міською радою рішенні, а й відповідає повноваженням Департаменту, передбаченим у нормативно-правових актах.
63. Зокрема, за змістом Положення про Департамент міської інфраструктури Ужгородської міської ради (далі - Положення) основними завданнями Департаменту є:
- захист майнових прав та інтересів територіальної громади міста Ужгорода (пункт 2.1.1);
- забезпечення комплексного і ефективного використання комунального майна (пункт 2.1.4);
- здійснення повноважень власника комунального майна, засновника комунальних підприємства, установ і організацій та здійснення щодо останніх функцій уповноваженого органу управління у сфері орендних відносин у межах чинного законодавства (пункт 2.1.5);
- здійснення від імені міської ради повноважень орендодавця земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності територіальної громади міста Ужгорода (пункт 2.1.8);
- Департамент виступає орендодавцем цілісних майнових комплексів підприємств, їхніх структурних підрозділів і нерухомого майна (будівель, споруд, нежилих приміщень, незавершених будівництвом об'єктів, індивідуально визначеного майна тощо), що перебувають у власності міста, проводить конкурси та аукціони на придбання права оренди нерухомого майна, укладає угоди щодо оцінки вартості орендованого майна; на підставі рішень міської ради укладає від її імені договори оренди та купівлі-продажу земель, що перебувають у комунальній власності міста (пункт 2.3.6);
- Департамент виступає уповноваженим органом з організації, проведення земельних торгів, укладання договорів купівлі-продажу земельних ділянок комунальної власності, прав (оренда, суперфіцій, емфітевзис) на земельні ділянки, які були відчужені на земельних торгах (пункт 2.3.7).
64. Відповідно до Положення Департамент згідно з наданими йому повноваженнями:
- за висновками незалежної експертизи затверджує початкову (ринкову) вартість продажу майна на аукціоні, за конкурсом або ціну продажу об'єктів приватизації шляхом викупу (пункт 3.2.19);
- від імені міської ради виступає орендодавцем за договорами оренди земельних ділянок (пункт 3.2.20);
- укладає договори оренди земельних ділянок та договори
купівлі-продажу земельних ділянок шляхом викупу та аукціону (пункт 3.2.21);
- проводить розрахунок розміру орендної плати за користування земельними ділянками, які перебувають у розпорядженні міської ради (пункт 3.2.22).
65. Департамент для здійснення власних повноважень і завдань має право виступати позивачем та відповідачем у судах всіх інстанцій (пункт 4.1.14 Положення).
66. Саме з бездіяльністю Департаменту як особи, якій доручено укласти договір купівлі-продажу, ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» пов'язувало порушення своїх прав у цій справі, оскільки Ужгородська міська рада виконала усі можливі дії для укладення договору з ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд».Позивач не вказує, які дії повинна була ще вчинити Ужгородська міська рада.
67. Автори окремої думки наголошують на тому, що оскільки місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, то територіальна громада як власник земельної ділянки присутня у цьому спорі та представлена Департаментом, уповноваженим на укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки від імені та в інтересах територіальної громади.
68. У контексті питання належності суб'єктного складу спору в цій справі неможливо не згадати, що між сторонами тривалий час існував спір щодо права користування спірною земельною ділянкою у ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд», який вирішений судом (справа № 907/801/19) рішенням про визнання укладеним між ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» та Департаментом договору оренди земельної ділянки.
69. У зазначеній господарській справі Департамент виступав позивачем, а ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» - відповідачем. Ужгородська міська рада як власник земельної ділянки до участі в справі (у тому числі як третя особа) Департаментом не залучалася, на обставину необхідності обов'язкової участі Ужгородської міської ради в справі щодо розпорядження земельною ділянкою Департамент не посилався.
70. До того ж на участі Ужгородської міської ради в справі, яка переглядалася Великою Палатою Верховного Суду, Департамент також не наполягав до ухвалення судом першої інстанції рішення про задоволення позову ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд».
71. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що однією з основних засад законодавства єдобросовісність, а дії учасників правовідносин мають бути добросовісними, тобтовідповідати певному стандарту поведінки, що характеризується чесністю, відкритістю і повагою інтересів іншої сторони договору або відповідних правовідносин.
72. Доктрина venire contra factum proprium (заборони суперечливої поведінки) базується на давньоримській максимі «non concedit venire contra factum proprium» (ніхто не може діяти всупереч своїй попередній поведінці). В основі цієї доктрини є принцип добросовісності. Поведінкою, яка суперечить добросовісності та чесній діловій практиці, є, зокрема, поведінка, що не відповідає попереднім заявам або поведінці сторони.
73. При здійсненні своїх прав особа зобов'язана утримуватися від дій, які могли б порушити права інших осіб. Не допускаються дії особи, що вчиняються з наміром завдати шкоди іншій особі, а також зловживання правом в інших формах (частина третя статті 13 Цивільного кодексу України, далі - ЦК України). Учасники судового процесу та їх представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами; зловживання процесуальними правами не допускається (частина перша статті 43 ГПК України).
74. За встановлених обставин, як у справі № 907/801/19, так і у справі, переданій на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Департамент був уповноважений Ужгородською міською радою на вчинення дій, спрямованих на врегулювання договірних відносин з ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» щодо однієї і тієї ж земельної ділянки (передання її в оренду у справі № 907/801/19 та відчуження у цій справі).
75. Однак у справі № 907/801/19, яка завершилася ухваленням судового рішення на користь Департаменту, позивач не наполягав на залученні Ужгородської міської ради до участі в справі. Натомість у справі, переданій на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Департамент з огляду на ухвалення судами рішень по суті спору на користь ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» у касаційній скарзі посилається саме на незалучення до участі в справі Ужгородської міської ради.
76. Наведені обставини у сукупності, на переконання авторів окремої думки, переконливо свідчать, що Велика Палата Верховного Суду не мала підстав для висновку про неналежний суб'єктний склад сторін у цій справі, у зв'язку з чим справа № 907/825/22 підлягала розгляду по суті з наданням оцінки обставинам наявності порушеного права Товариства та вибраному ним способу захисту.
77. Вважаємо, що в разі вирішення спору по суті Велика Палата Верховного Суду мала б застосувати статтю 649 ЦК України, в частині першій якої передбачено, що розбіжності, які виникли між сторонами при укладенні договору на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування та в інших випадках, встановлених законом, вирішуються судом. Натомість розбіжності, що виникли між сторонами при укладенні договору не на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, можуть бути вирішені судом у випадках, встановлених за домовленістю сторін або законом (частина друга статті 649 ЦК України).
78. Тлумачення статті 649 ЦК України, на нашу думку, дає підстави для таких висновків:
- у статті 649 ЦК України передбачено два окремі правила щодо вирішення судом переддоговірних спорів: для тих, які виникли на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, та для тих, які серед підстав свого виникнення такого акта не містять;
- приписи частини другої статті 649 ЦК України охоплюються вжитою у частині першій цієї статті конструкцією «та в інших випадках, встановлених законом». Тому для вирішення судом спору з приводу розбіжностей, які виникли при укладенні договору між суб'єктами приватного права, необхідна або домовленість сторін про це, або пряма вказівка закону про те, що такий спір вирішується судом (наприклад, коли укладення відповідного договору є обов'язковим у силу закону);
- вирішення судом переддоговірних спорів, якщо підставою для укладення договору є правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування, не пов'язується законодавцем з будь-якими додатковими умовами. Достатньо наявності будь-якої розбіжності, яка перешкоджає сторонами (однією з яких є орган державної влади чи місцевого самоврядування) в укладенні договору.
79. У справі, яку розглядала Велика Палата Верховного Суду, переддоговірний спір стосується придбання позивачем у територіальної громади земельної ділянки.
80. Так, за змістом частин першої, третьої статті 128 ЗК України продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень. Орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проєкт відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.
81. Рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, сільської, селищної, міської ради про продаж земельної ділянки є підставою для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки (частина шоста статті 128 ЗК України).
82. Договір купівлі-продажу земельної ділянки, про визнання укладеним якого просить позивач, є прямим наслідком прийняттяУжгородською міською радою рішення від 03 серпня 2021 року № 357 «Про приватизацію земельної ділянки несільськогосподарського призначення шляхом викупу».
83. Як зазначено, наявні між сторонами розбіжності при укладенні договору на підставі правового акта органу місцевого самоврядування можуть бути вирішені судом.
84. Аналізуючи питання, які саме переддоговірні спори в розумінні частини першої статті 649 ЦК України можуть бути передані на вирішення суду, Велика Палата Верховного Суду повинна була б вдатися до аналізу терміну «вирішення розбіжностей», яким оперує законодавець у наведеній нормі права.
85. Розбіжність, за загальним правилом, полягає у різному, неоднаковому розумінні чогось. У контексті розглядуваної справи розбіжним може бути розуміння сторонами істотних умов договору, який підлягає укладенню. Такі розбіжності можуть виникнути, коли ті чи інші умови договору або правового акта, на підставі якого він укладається, сформульовані недостатньо чітко, що створює передумови для їх неоднакового тлумачення сторонами. Така ситуація може виникнути і в тому разі, коли одна зі сторін порушує визначені правовим актом обов'язкові умови щодо змісту договору.
86. Водночас поширеними є і випадки, коли одна зі сторін взагалі ухиляється від укладення договору, хоча розбіжностей щодо його умов як таких у цій ситуації може і не бути. Саме у такому разі заінтересована особа має право звернутися до суду з позовом про спонукання до укладення договору (визнання договору укладеним).
87. Автори окремої думки наголошують, що позов про спонукання до укладення договору (визнання договору укладеним) може бути пред'явлений стороною таких переддоговірних відносин та, відповідно, задоволений судом лише в тому випадку, коли між сторонами немає як розбіжності в тлумаченні істотних умов майбутнього договору, так і дефектів домовленості щодо таких умов.
88. Такий висновок базується на загальному розумінні механізму виникнення договірного зобов'язання, який зазвичай можна визначити логічною послідовністю таких дій: першочергово внутрішня воля учасників визначає певну домовленість сторін та в подальшому знаходить прояв у відповідному волевиявленні, що втілюється у відповідному договорі.
89. Якщо йдеться про домовленість, то передусім на виникнення таких прав і обов'язків має бути спрямована внутрішня воля обох сторін, яка насамперед характеризується свободою. У договорі через здійснене волевиявлення виражається воля його сторін, а виникненню договору передує процес проходження його через свідомість.
90. Тому спонукання до вступу у договірні відносини на тих умовах, з приводу яких сторони не дійшли згоди (у тому числі у судовому порядку), не допускається, а визнання договору укладеним судом як спосіб захисту порушеного права застосовується лише за наявності домовленості сторін щодо істотних умов договору або якщо такі умови визначаються законом чи іншим правовим актом, обов'язковим до виконання сторонами.
91. За змістом частини першої статті 626 ЦК України договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків. Зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов'язковими відповідно до актів цивільного законодавства (частина перша статті 628 ЦК України).
92. У частині першій статті 638 ЦК України визначено, що договір є укладеним, якщо сторони в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов договору.
93. Відповідно до вимог частини першої статті 627 ЦК України сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості. Особа не може бути примушена до дій, вчинення яких не є обов'язковим для неї (частина друга статті 14 ЦК України).
94. Автори окремої думки переконані, що судовий порядок укладення договорів (визнання наявності зобов'язальних правовідносин) є субсидіарним і не повинен бути альтернативою волі сторін та принципу свободи договору. Суд не має права підміняти своїм рішенням волевиявлення сторін та їх взаємну домовленість щодо умов, які є істотними для правочину відповідного виду або які сторони між собою визначили істотними.
95. Тому у правовідносинах щодо придбання земельної ділянки у територіальної громади, за загальним правилом, застосовується порядок укладення правочинів шляхом погодження сторонами істотних умов договору. І лише у випадку, якщо сторона такого договору безпідставно ухиляється від його укладення (підписання), незважаючи на погодження сторонами усіх його істотних умов, застосовується такий спосіб захисту, як визнання договору укладеним (спонукання до укладення договору / визнання наявності зобов'язальних правовідносин).
96. У справі, яка переглядалася Великою Палатою Верховного Суду, суди встановили, що за рішенням Ужгородської міської ради від 03 серпня 2021 року № 357 «Про приватизацію земельної ділянки несільськогосподарського призначення шляхом викупу»:
- вирішено продати ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» земельну ділянку площею 2,2319 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд будівельних організацій та підприємств на вул. Сергія Мартина (вул. Паризької Комуни);
- доручено Департаменту укласти від імені міської ради договір купівлі-продажу зазначеної земельної ділянки;
- рекомендовано ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» звернутися до Департаменту для укладення договору купівлі-продажу зазначеної земельної ділянки та виконувати обов'язки власника земельної ділянки згідно з вимогами статті 91 ЗК України.
97. Тим самим Ужгородська міська рада, надавши згоду на відчуження земельної ділянки з комунальної власності, фактично роз'яснила позивачеві подальший порядок укладення договору купівлі-продажу та вказала на необхідність звернення до Департаменту з відповідною пропозицією.
98. Водночас повноваження з визначення та погодження істотних умов договору орган місцевого самоврядування передав Департаменту. Саме собою прийняття міською радою рішення про відчуження земельної ділянки не вказує на автоматичну чи за законом потребу у погодженні Департаментом будь-якої запропонованої позивачем редакції договору.
99. На переконання авторів окремої думки, зміст рішення Ужгородської міської ради від 03 серпня 2021 року № 357 залишає за Департаментом повноваження з узгодження умов майбутнього договору.
100. Суди встановили, що з метою укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки позивач 13 липня 2022 року надав відповідачу заяву-пропозицію на укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки з додаванням до неї проєкту договору купівлі-продажу земельної ділянки, до якого включив пункт про відсутність між сторонами претензій щодо будь-яких невиконаних зобов'язань.
101. У відповідь на зазначену заяву Департамент надіслав позивачу лист від 09 серпня 2022 року № 352/30.01-12, у якому зазначив, що Департамент не заперечує проти укладення договору купівлі-продажу за умови, що ТзДВ «Будівельне управління «Промжитлобуд» повністю виконає зобов'язання за діючим договором оренди землі від 02 грудня 2019 року № 2095, а саме сплатить заборгованість перед орендодавцем, затвердить актуальний звіт та зкоригує неправдиво зазначені ним відомості у проєкті договору купівлі-продажу.
102. У повторній пропозиції від 06 жовтня 2022 року щодо укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки позивач у пункті 2.1.6 проєкту договору знову зазначив про проведення між сторонами повного розрахунку та відсутність претензій майнового характеру у сторін, акцентувавши у пункті 1.9 проєкту договору на тому, що користується спірною земельною ділянкою на праві постійного користування з 1999 року.
103. Натомість Департамент, відмовляючи в погодженні такої редакції договору, у листі від 25 жовтня 2022 року № 544/30.01-12 посилався на те, що рішення державного реєстратора про реєстрацію за позивачем права постійного користування земельною ділянкою скасовано Міністерством юстиції України, а в судовому порядку (справа № 907/801/19) визнано укладеним між сторонами договір оренди цієї земельної ділянки. Департамент у своїй відповіді акцентував на тому, що з моменту визнання судом укладеним договору оренди земельної ділянки позивач жодного разу не сплатив орендну плату, у зв'язку із чим у нього виникла заборгованість.
104. Отже, серед передумов укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки Департамент визначив не лише сплату позивачем вартості земельної ділянки за виставленими відповідачем рахунками-фактурами, а й невключення до проєкту договору купівлі-продажу земельної ділянки пункту про відсутність між сторонами невиконаних зобов'язань та коректне визначення правового режиму користування земельною ділянкою, яка є предметом договору купівлі-продажу.
105. На наше переконання, правовідносини між сторонами за договором оренди землі та обставини виконання орендарем зобов'язань за зазначеним договором хоча й прямо не стосуються порядку набуття спірної земельної ділянки у власність, проте можуть мати опосередкований вплив на формування волевиявлення сторін (зокрема, територіальної громади) при укладенні договору купівлі-продажу земельної ділянки та, насамперед, при погодженні його істотних умов. До того ж згідно із частиною першою статті 638 ЦК України істотними умовами договору є, зокрема, й ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї зі сторін має бути досягнуто згоди.
106. Оскільки Департамент, діючи в інтересах територіальної громади при укладенні договору купівлі-продажу земельної ділянки, наполягав на досягненні згоди в питаннях правового титулу, на підставі якого позивач користується спірною земельною ділянкою, та наявності чи відсутності між сторонами невиконаних фінансових зобов'язань, то такі умови є істотними за законом й підлягали узгодженню обома сторонами в позасудовому порядку шляхом досягнення відповідної домовленості.
107. Недосягнення сторонами правочину згоди в наведених питаннях дає підстави для висновку про відсутність у суду підстав для задоволення вимог про визнання правочину укладеним за рішенням суду в редакції, запропонованій стороною позивача, у зв'язку з чим Велика Палата Верховного Суду мала відмовити в задоволенні позову саме з наведених мотивів, а не у зв'язку з нібито пред'явленням позову до неналежного відповідача.
Судді: О. В. Ступак
С. Ю. Мартєв
С. О. Погрібний
І. В. Ткач