01010, м. Київ, вул. Князів Острозьких, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6aa.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції - Рідзель О.А.
Суддя-доповідач - Епель О.В.
23 січня 2025 року Справа № 580/9971/23
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів Карпушової О.В., Кобаля М.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Центрально-Південного міжрегіонального управління Державної міграційної служби на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року у справі
за позовом ОСОБА_1
до Південного міжрегіонального управління Державної міграційної служби
про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії,
Історія справи.
1. ОСОБА_1 (далі - Позивачка) звернулася до суду з адміністративним позовом до Південного міжрегіонального управління Державної міграційної служби (далі - Відповідач) в якому просила:
- визнати протиправною, викладену в листі від 09.06.2023 №7111-667/7111.1-23, відмову відповідача в оформленні та видачі позивачу паспорта громадянина України;
- зобов'язати відповідача прийняти рішення про встановлення належності позивача до громадянства України на підставі п.3 ст.4 Закону України "Про громадянство України" та видати їй паспорт громадянина України.
В обґрунтування позову, ОСОБА_1 зазначала, що є особою, яка прибула в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і якій у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України було внесено напис «громадянин України».
Окрім того, Позивачка посилалася на положення статті 38 Закону України від 13.11.1991 «Про громадянство України», згідно з яким, особам, які набули у встановленому цим Законом порядку громадянства України, органи внутрішніх справ України або дипломатичні представництва чи консульські установи України видають паспорти громадянина України, а особам, які проживають в Україні і не є громадянами України, органи внутрішніх справ України видають посвідки на проживання.
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року адміністративний позов було задоволено частково, а саме:
- визнано протиправною оформлену листом від 09.06.2023 №7111-667/7111.1-23 відмову щодо встановлення належності ОСОБА_1 до громадянства України та видачі паспорта громадянина України;
- зобов'язано Центрально-південне міжрегіонального управління Державної міграційної служби (25015, м. Кропивницький, вул. Єгорова Олексія, буд.25-а, код ЄДРПОУ 45200774) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) від 04.05.2023 (вх.№714/7111-23) та прийняти рішення щодо належності ОСОБА_1 до громадянства України з урахуванням висновків суду у цій справі.
У задоволенні позовних вимог в іншій частині - відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що особи (громадяни колишнього СРСР), які не проживали на території України станом на 24 серпня 1991 року, проте повернулись в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року та яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України» є громадянами України.
При цьому, суд, зважаючи, що бланк паспорта громадянина України (у вигляді паспортної книжечки) затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 1994 року №353, дійшов висновку, що паспорт серії НОМЕР_1 зразка 1974 року виданий ОСОБА_1 , як громадянину України.
Також суд першої інстанції відзначив, що про належність Позивачці до громадянства України свідчать довідка Чернігівської виправної колонії №44 про відбування покарання, витяг з актового запису свідоцтва про шлюб, вирок Нікопольського міського суду від 26.07.1994 у справі №1-491, вирок Дарницького районного суду м. Києва від 28.11.2005 у справі №1-/2005, ухвала Полтавського районного суду Полтавської області від 13.02.2020 у справі №545/313/20.
Разом з тим, суд зазначив, що Відповідачем не було прийнято вмотивованого рішення про встановлення або оформлення належності особи до громадянства України або про відмову в задоволенні клопотання про встановлення або оформлення належності особи до громадянства України, а тому належним способом захисту прав Позивачки є зобов'язання Відповідача повторно розглянути її заяву та прийняти рішення щодо належності позивача до громадянства України з урахуванням висновків суду у цій справі.
Суд також дійшов до висновку, що вимога зобов'язати видати паспорт є передчасною та такою, що не підлягає задоволенню, оскільки передумовою видачі паспорта громадянина України у спірному випадку є прийняття рішення про належність Позивачки до громадянства України.
3. Не погоджуючись з таким рішенням суду, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі, зазначаючи, що в результаті проведення перевірок Соснівським відділом не встановлено юридичного факту належності Позивачки до громадянства України. Документи та відомості, що підтверджують юридичний факт постійного проживання позивача на території України станом на 1991 рік також відсутні.
Крім того, Апелянт наполягає на помилковості твердження представника Позивачки, що належність до промадянства України ОСОБА_1 підтверджено Нікопольским місцевим судом при винесенні вироку 26.07.1994, оскільки встановлення належності до громадянства є дирекційним повноваження органів Державної міграційної служби.
Також міграційний орган стверджує, що судом не було досліджено той факт, чи дійсно в паспортному документі Позивачки внесено запис «громадянина України», так як вказаний паспорт втрачений, а будь-які підтверджуючі документи нею надані не були. Окрім того, суд не звернув увагу на відсутність факту постійного проживання ОСОБА_1 на території України станом на 24.08.1991 або 13.11.1991.
З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
4. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2024 та від 04.12.2024 відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду в порядку письмового провадження.
5. У строк, встановлений судом, відзив на апеляційну скаргу не надходив.
6. Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
7. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.
8. Обставини справи, установлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 04.05.2023 позивач звернулась до Соснівського відділу у м. Черкаси Управління Державної міграційної служби України в Черкаській області із заявою (вх. від 714/1/7111-23) щодо оформлення паспорта громадянина України у зв'язку із втратою паспорта зразка 1974 року серії НОМЕР_1 , виданого 29.10.1993 Нікопольським відділом внутрішніх справ у Дніпропетровській області.
Листом від 09.06.2023 №7111-667/7111.1-23 Позивачці відмовлено у видачі паспорта громадянина України з підстав того, що документів, які встановлюють юридичний факт належності до громадянства України не отримано.
Не погоджуючись із такою відмовою, Позивачка звернулась в суд з цим позовом.
Також судом першої існтанції встановлено, що за наслідками перевірки заяви позивача щодо видачі їй паспорта громадянина України Соснівським відділом у м. Черкаси УДМС у Черкаській області направлено запит до УДМС України у Дніпропетровській області від 05.05.2023 з проханням надати інформацію щодо документування ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 паспортом громадянина України зразка колишнього СРСР.
На вказаний запит Нікопольський відділ УДМС України у Дніпропетровській області листом від 18.05.2023 №1234/2608-23 підтверджено видачу 29.10.1993 Нікопольським відділом внутрішніх справ у Дніпропетровській області ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорта громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року серії НОМЕР_1 .
Згідно з доданою до вказаного листа заявою позивача для отримання паспорта (форма 1), 15.07.1993 ОСОБА_1 звернулась за отриманням паспорта замість втраченого.
У графі 11 вказаної заяви «Чи перебував раніше в іноземному громадянстві (підданстві)» вказано «Не перебувала. Громадянка України».
На підставі вказаної заяви позивачу 29.10.1993 видано паспорт серії НОМЕР_1 .
Крім того, у матеріалах справи також наявні:
- довідка Чернігівської виправної колонії №44 про відбування покарання, з якої вбачається, що позивач є громадянином України. Також на довідці міститься штамп такого змісту «паспорт НОМЕР_1 отриманий 29.10.1993 ВВС м. Нікополя Дніпропетровської обл.»;
- витяг з актового запису свідоцтва про шлюб, відповідно до якого у графі «Громадянство» значиться - Україна, у графі «Документ, що посвідчує особу - паспорт НОМЕР_1 , дата видачі - 29.10.1993»;
- вирок Нікопольського міського суду від 26.07.1994 у справі №1-491, з якого вбачається, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянином України;
- вирок Дарницького районного суду м. Києва від 28.11.2005 у справі №1-/2005, з якого вбачається, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянином України;
- ухвала Полтавського районного суду Полтавської області від 13.02.2020 у справі №545/313/20, з якої вбачається, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянином України.
9. Нормативно-правове обґрунтування.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року №2235-III (далі - Закон №2235-III).
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.2 Закону України №2235-III законодавство України про громадянство ґрунтується, зокрема, на таких принципах: єдиного громадянства - громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.
За положеннями п.1 ч.1 ст.5 Закону України № 2235-III документом, що підтверджує громадянство України, зокрема, є паспорт громадянина України.
Згідно з статтею 3 Закону №2235-ІІІ Громадянами України є:
1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України;
2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;
3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;
4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.
Особи, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, є громадянами України з 24 серпня 1991 року, зазначені у пункті 2, - з 13 листопада 1991 року, а у пункті 3, - з моменту внесення відмітки про громадянство України.
Відповідно до ст.39 Закону України «Про громадянство України» №1636-ХІІ від 13.11.1991 особам, які набули у встановленому цим Законом порядку громадянства України, органи внутрішніх справ України або дипломатичні представництва чи консульські установи України видають паспорти громадянина України. У документах дітей, які не досягли 16 років, робиться запис про їх належність до громадянства України.
Особам, які проживають в Україні і не є громадянами України, органи внутрішніх справ України видають посвідки на проживання.
Порядком провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27.03.2001, №215/2001 "Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України" (далі - Порядок №215/2001) визначено перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України.
На підставі п.7 Порядку №215/2001 встановлення належності до громадянства України стосується громадян колишнього СРСР, які не одержали паспорт громадянина України або паспорт громадянина України для виїзду за кордон та не мають у паспорті громадянина колишнього СРСР відмітки про прописку, що підтверджує факт їхнього постійного проживання на території України за станом на 24 серпня 1991 року або проживання в Україні за станом на 13 листопада 1991 року.
Оформлення належності до громадянства України стосується осіб, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис "громадянин України", та дітей таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття.
Перевірка належності до громадянства України стосується осіб, які перебувають за кордоном і в яких відсутні документи, що підтверджують громадянство України, або якщо виникла необхідність перевірки факту перебування таких осіб у громадянстві України.
Відповідно до пункту 14 Порядку №215/2001 для оформлення належності до громадянства України відповідно до пункту 3 частини першої статті 3 Закону особа подає такі документи:
а) заяву про оформлення належності до громадянства України;
б) копію паспорта громадянина колишнього СРСР із внесеним написом «громадянин України», а якщо паспорт громадянина колишнього СРСР був утрачений, пошкоджений тощо, - довідку територіального підрозділу Державної міграційної служби України про перевірку за заявою такої особи на підставі інших документів факту внесення органом внутрішніх справ України напису «громадянин України».
Відповідно до п.п.89, 90 Розділу IV Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства. Порядок провадження за заявами про встановлення або оформлення належності до громадянства України» Порядку №215/2001, територіальний підрозділ Державної міграційної служби України, до якого подано документи щодо встановлення або оформлення належності до громадянства України, перевіряє відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України.
Якщо під час перевірки буде встановлено, що подані заявником документи не оформлені відповідно до вимог законодавства України, територіальний підрозділ Державної міграційної служби України не пізніш як у двотижневий строк з дня надходження документів повертає їх заявникові для усунення недоліків. Якщо заявник у двомісячний строк з дня повернення йому документів не усуває недоліки та не подає документи повторно, керівник територіального підрозділу Державної міграційної служби України приймає рішення про припинення провадження за цією заявою.
Подані заявником належно оформлені документи не пізніш як у двотижневий строк з дня їх надходження надсилаються до територіального органу Державної міграційної служби України.
Територіальний орган Державної міграційної служби України перевіряє відповідність оформлення документів щодо встановлення або оформлення належності до громадянства України вимогам законодавства України та підтвердження ними наявності фактів, з якими Закон пов'язує належність особи до громадянства України.
Якщо під час перевірки буде встановлено, що подані заявником документи не оформлені відповідно до вимог законодавства України, зазначені документи повертаються до територіального підрозділу Державної міграційної служби України, до якого документи були подані заявником. Територіальний підрозділ Державної міграційної служби України не пізніш як у тижневий строк з дня повернення документів надсилає їх заявникові для усунення недоліків. Якщо заявник у двомісячний строк з дня повернення йому документів не усуває недоліки та не подає документи повторно, керівник територіального підрозділу Державної міграційної служби України приймає рішення про припинення провадження за цією заявою.
Якщо документи оформлені належним чином і підтверджують наявність фактів, з якими Закон пов'язує належність особи до громадянства України, керівник територіального органу Державної міграційної служби України або його заступник приймає рішення про встановлення або оформлення належності особи до громадянства України.
Якщо під час перевірки буде встановлено, що подані заявником документи не підтверджують наявність фактів, з якими Закон пов'язує належність особи до громадянства України, керівник територіального органу Державної міграційної служби України або його заступник приймає вмотивоване рішення про відмову в задоволенні клопотання про встановлення або оформлення належності особи до громадянства України.
Висновки суду апеляційної інстанції.
10. Системний аналіз викладених правових норм дозволяє колегії суддів стверджувати, що особи (громадяни колишнього СРСР), які, прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року та яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України» є громадянами України.
11. Разом з тим, бланк паспорта громадянина України (у вигляді паспортної книжечки), було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 1994 року №353, а забезпечення його виготовлення було доручено Головному управлінню по організації виготовлення цінних паперів і документів суворої звітності Міністерства фінансів лише у 1994 році, тобто вже після видачі Нікопольським відділом внутрішніх справ у Дніпропетровській області ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 паспорта громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року серії НОМЕР_1 .
12. При цьому, відомості та відповідні докази щодо видачі Позивачці посвідки на проживання, як особі, яка проживає в Україні і не є громадянкою України, Апелянтом не надано ані в суді першої, ані апеляційної інстанції.
13. Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що паспорт серії НОМЕР_1 зразка 1974 року виданий ОСОБА_1 , саме як громадянці України.
14. На користь зазначеного висновку свідчать також інші докази, наявні у матеріалах справи, у своїй сукупності, зокрема:
- довідка Чернігівської виправної колонії №44 про відбування покарання, з якої вбачається, що Позивачка є громадянкою України. Також на довідці міститься штамп такого змісту «паспорт НОМЕР_1 отриманий 29.10.1993 ВВС м. Нікополя Дніпропетровської обл.»;
- витяг з актового запису свідоцтва про шлюб, відповідно до якого у графі «Громадянство» зазначено - Україна, у графі «Документ, що посвідчує особу - паспорт НОМЕР_1 , дата видачі - 29.10.1993»;
- вирок Нікопольського міського суду від 26.07.1994 у справі №1-491, з якого вбачається, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянином України;
- вирок Дарницького районного суду м. Києва від 28.11.2005 у справі №1-/2005, з якого вбачається, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянином України;
- ухвала Полтавського районного суду Полтавської області від 13.02.2020 у справі №545/313/20, з якої вбачається, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянкою України.
15. Посилання Апелянта на відсутність відомостей про встановлення факту постійного проживання ОСОБА_1 на території України станом на 24.08.1991 або 13.11.1991, колегія суддів вважає необґрунтованим та до уваги не приймає, оскільки зазначені обставини не є спірними безпосередньо у цій справі та є вагомими лише під час встановлення належності до громадянства України відповідно до пунктів 1 та 2, а не пункту 3 частини першої статті 3 Закону України «Про громадянство України».
16. Разом з тим, як правильно встанолено судом першої інстанції, вмотивованого рішення за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 про встановлення або оформлення належності особи до громадянства України або ж про відмову в задоволенні клопотання про встановлення або оформлення належності особи до громадянства України Відповідачем не прийнято. Натомість, надана відповідь у формі листа «про розгляд звернення». Отже, дискреційні повноваження органу державної міграційної служби не були реалізовані.
17. Водночас, відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
У разі, коли суб'єкт наділений дискреційними повноваженнями, суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення), з урахуванням встановлених судом обставин.
Тобто, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.
Таким чином, суд не наділений повноваженнями підміняти собою суб'єкт владних повноважень при прийнятті певного рішення та не може втручатись у дискреційні повноваження такого суб'єкта.
18. З огляду на викладене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що належним способом захисту прав Позивачки є саме зобов'язання Відповідача повторно розглянути її заяву від 04.05.2023 (вх.№714/7111-23) та прийняти вмотивоване рішення щодо належності ОСОБА_1 до громадянства України.
19. Надаючи оцінку всім доводам апеляційної скарги, колегія суддів також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».
20. Отже, доводи апеляційної не спростовують висновків суду і Апелянт, який є суб'єктом владних повноважень, всупереч вимогам ч. 2 ст. 77 КАС України, не довів тих обставин, на які він посилається, а судом першої інстанції повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
21. Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
22. Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга Центрально-Південного міжрегіонального управління Державної міграційної служби підлягає залишенню без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року - без змін.
23. Розподіл судових витрат.
Судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, а тому відповідно до ст. 139 КАС України, витрати на сплату судового збору перерозподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 134, 139, 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Центрально-Південного міжрегіонального управління Державної міграційної служби залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Судове рішення виготовлено 23 січня 2025 року.
Головуючий суддя О.В. Епель
Судді: О.В. Карпушова
М.І. Кобаль