про відмову в забезпеченні позову
21 січня 2025 року 320/2810/25
Суддя Київського окружного адміністративного суду Кочанова П.В., розглянувши заяву Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про забезпечення адміністративного позову у адміністративній справі за позовом Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправною та скасування постанови,-
Позивач, Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулось до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати Розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.12.2024 №335-р «Про усунення порушення НАК «НАФТОГАЗ УКРАЇНИ»;
- визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.12.2024 №2348 «Про накладення штрафу НАК «НАФТОГАЗ УКРАЇНИ» за невиконання рішення НКРЕКП».
Одночасно у пункті 3 прохальної частини позовної заяви, Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» просить суд: вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії Розпорядження від 24.12.2024 №335-р та Постанови від 24.12.2024 №2348 Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
В обґрунтування заяви, зазначено, що оскаржуване Розпорядження №335 є другим за рахунком розпорядженням Регулятора з однією і тією ж вимогою про реєстрацію споживачів у реєстрі споживачів, а штраф застосований за невиконання першого Розпорядження №53-р. При цьому, оскарження рішень Регулятора до суду не зупиняє їх виконання. Крім того, в силу частини 5 статті 22 Закону про НКРЕКП невиконання Постанови №2348 у 30-денний строк з дня її отримання матиме наслідком стягнення з Нафтогазу пені за кожен день прострочення оплати, але не більше розміру самого штрафу. Виконання позивачем оскаржуваних Рішення та Постанови матиме незворотні наслідки незалежно від прийнятого у подальшому судового рішення. Виконання Розпорядження №335 до вирішення питання його правомірності може мати невідворотні наслідки: відсутність визначеного законом механізму внесення змін у реєстр споживачів за минулі періоди унеможливить виключення КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» з реєстру споживачів Нафтогазу, якщо за наслідкам цього спору Розпорядження буде визнане протиправним та скасоване судом. Ефективний захист порушених Розпорядженням прав Нафтогазу у такому разі стане неможливим. Так само чинне законодавство не містить чіткого механізму повернення платнику суми штрафу, сплаченого на користь НКРЕКП, у разі скасування рішення про накладення такого штрафу.
Відповідно до частини першої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
З урахування вищенаведеного положення КАС України, розгляд заяви Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про забезпечення позову здійснюється без повідомлення сторін.
Розглядаючи заяву позивача про вжиття заходів забезпечення позову, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Згідно з частиною другою статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно з частиною першою статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
У вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого:
- розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову;
- забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу;
- наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги;
- імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів;
- запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Згідно Рекомендації №R(89)8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятої Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.
Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом заборони вчиняти певні дії.
За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за заявою позивача.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12.02.2020 у справі №381/4019/18 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 87640690) зазначила, що співмірність передбачає співвідношення судом негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати внаслідок невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, вартості майна, на яке він заявляє клопотання накласти арешт, чи майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Заходи забезпечення позову застосовуються для того, щоб гарантувати виконання можливого рішення суду і повинні застосовуватися лише в разі необхідності, оскільки безпідставне звернення до таких дій може спричинити порушення прав та законних інтересів інших осіб чи учасників процесу.
Розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулася з такою заявою, позовним вимогам.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року в справі №753/22860/17 (провадження № 14-88цс20, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 92270719) зазначено, що умовою застосування заходів забезпечення позову є достатньо обґрунтоване припущення, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача. Гарантії справедливого суду діють не тільки під час розгляду справи, але й під час виконання судового рішення. Зокрема тому, розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд повинен врахувати, що вжиття відповідних заходів може забезпечити належне виконання рішення про задоволення позову у разі ухвалення цього рішення, а їх невжиття, навпаки, ускладнити або навіть унеможливити таке виконання. Конкретний захід забезпечення позову буде домірним позовній вимозі, якщо при його застосуванні забезпечується: збалансованість інтересів сторін та інших учасників судового процесу під час вирішення спору; можливість ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача без порушення або безпідставного обмеження прав та охоронюваних інтересів інших учасників справи чи осіб, що не є її учасниками; можливість виконання судового рішення у разі задоволення вимог, які є ефективними способами захисту порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 21.11.2018 у справі №826/8556/17 (номер в Єдиному державному реєстрі судових рішень 78022699).
Вирішуючи подану заяву про забезпечення позову, суд виходить із того, що під час вирішення питання про наявність підстав для забезпечення позову обов'язок по доведенню та обґрунтуванню наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, обґрунтованості та невідвертості додаткових зусиль і витрат у майбутньому, покладається саме на позивача.
Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 3 Закону України "Про виконавче провадження" примусовому виконанню підлягають рішення інших державних органів та рішень Національного банку України, які законом визнані виконавчими документами.
Пунктом 2 частини другої статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді накладення штрафу.
За приписами частин 3, 4 статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання", "Про енергетичну ефективність".
Частиною 5 статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що суб'єкти господарювання, на яких накладено штраф, зобов'язані сплатити його у 30-денний строк з дня одержання копії рішення про накладення штрафу, крім випадків, встановлених частиною п'ятою статті 13 цього Закону.
За заявою суб'єкта господарювання, на якого накладено штраф, Регулятор своїм рішенням має право відстрочити або розстрочити сплату накладеного ним штрафу.
За кожний день прострочення сплати штрафу стягується пеня у розмірі 1,5 відсотка суми штрафу. Розмір пені не може перевищувати розміру штрафу, накладеного відповідним рішенням Регулятора.
Суми стягнутих штрафів та пені зараховуються до Державного бюджету України.
Протягом п'яти робочих днів з дня сплати штрафу суб'єкт господарювання зобов'язаний надіслати Регулятору документи, що підтверджують сплату штрафу.
У разі відмови від сплати штрафу та пені їх примусове стягнення здійснюється на підставі відповідного рішення суду за позовом Регулятора, крім випадків, встановлених частиною п'ятою статті 13 цього Закону.
Відповідно до частини 5 статті 13 цього Закону у разі несплати внеску на регулювання або сплати його не в повному обсязі протягом кварталу, наступного за звітним, Регулятор приймає рішення про накладення на такого платника внеску штрафу у розмірі 5 відсотків несплаченої суми внеску на регулювання та може звернутися до суду про стягнення несплаченого внеску на регулювання.
Рішення про накладення штрафу приймається Регулятором на підставі акта перевірки суб'єкта господарювання або подання відповідного структурного підрозділу Регулятора про несплату внеску на регулювання або сплату його не в повному обсязі протягом кварталу, наступного за звітним, у 15-денний строк з моменту складення акта перевірки або отримання відповідного подання та оформлюється постановою Регулятора.
Штраф може бути накладено протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше одного року з дня його вчинення.
Кошти, отримані внаслідок стягнення штрафів, зараховуються до доходів Державного бюджету України.
Платники внесків на регулювання не пізніше 15 днів з дня вручення або отримання копії постанови про накладення штрафу зобов'язані сплатити штраф та надати Регулятору копію завіреного банком платіжного документа, що засвідчує факт сплати штрафу.
У разі несплати штрафу та/або ненадання копії платіжного документа, що засвідчує факт сплати штрафу, в зазначений строк, виконання постанови про накладення штрафу здійснюється державною виконавчою службою в порядку, встановленому Законом України "Про виконавче провадження".
Рішення Регулятора про накладення штрафу може бути оскаржено до суду в порядку, встановленому законом.
Згідно з частинами 8, 9 статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" рішення про застосування санкцій Регулятором та штрафних санкцій центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, може бути оскаржено в судовому порядку.
Суми стягнених штрафів зараховуються до Державного бюджету України.
Суми штрафів, у разі їх несплати, стягуються у судовому порядку.
Аналізуючи наведені вище норми, суд дійшов висновку, що постанови про накладення штрафу у разі несплати внеску на регулювання або сплати його не в повному обсязі виконуються державною виконавчою службою в порядку, встановленому Законом України "Про виконавче провадження", водночас постанова про накладення штрафу за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, не є виконавчим документом, а у разі відмови від сплати штрафу та пені їх примусове стягнення здійснюється на підставі відповідного рішення суду за позовом Регулятора.
Таким чином, постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.12.2024 №2348 «Про накладення штрафу НАК «НАФТОГАЗ УКРАЇНИ» за невиконання рішення НКРЕКП» у розмірі 85 952,00 грн за невиконання розпорядження НКРЕКП від 20.02.2024 №53-р не є виконавчим документом у розумінні Закону України "Про виконавче провадження", оскільки Законом України "Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" не визначена таким документом, тому не може бути пред'явлена до примусового виконання у порядку, передбаченому Законом України "Про виконавче провадження".
Натомість, у разі відмови від сплати штрафу його примусове стягнення здійснюється на підставі відповідного рішення суду за позовом Регулятора, тобто Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Суд зазначає, що АТ "НАК "Нафтогаз України" не надано суду доказів на підтвердження того, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про накладення штрафу на АТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз Україна" за невиконання рішення НКРЕКП від 24.12.2024 №2344 подана відповідачем до примусового виконання до органу державної виконавчої служби та доказів винесення державним виконавцем постанови про відкриття виконавчого провадження з виконання вказаної постанови, не надано доказів вчинення державним виконавцем заходів, спрямованих на примусове виконання оскаржуваної у даній справі постанови.
Заявником не надано будь-яких доказів щодо вжиття Регулятором заходів із примусового виконання спірної постанови про накладення штрафу.
АТ "НАК "Нафтогаз України" не обґрунтовано того, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, тобто не доведено наявності підстав, передбачених частиною 2 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, які є обов'язковими для постановлення ухвали про забезпечення позову.
Крім того, суд зазначає, що правомірність та оцінка Розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.12.2024 №335-р «Про усунення порушення НАК «НАФТОГАЗ УКРАЇНИ», підлягає з'ясуванню під час розгляду справи по суті та буде надана судом за результатами розгляду справи. При цьому, без надання оцінки правомірності оскаржуваного Розпорядження, суд позбавлений можливості оцінити доводи, покладені позивачем в обґрунтування заяви про забезпечення позову.
При вирішенні заяви позивача про забезпечення позову суд зазначає, що рішення суду не може ґрунтуватися на припущеннях та домислах, оскільки таке рішення суперечитиме законодавчо визначеним принципам і завданням адміністративного судочинства.
При цьому суд зазначає, що позивачем не наведено аргументованих доводів на підтвердження того, чому невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, виходячи з предмету позову. Так само не розкрито у заяві доводів позивача про те, що у випадку забезпечення позову позивач буде вимушений докласти значні зусилля для відновлення своїх прав.
Отже доказів, у розумінні статей 73, 76 Кодексу адміністративного судочинства України, на підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача до ухвалення судового рішення в адміністративній справі, а також, що відновлення прав та інтересів позивача без вжиття заходів забезпечення позову стане неможливим, суду надано не було.
У контексті наведеного суд відмічає, що вжиття заходів та забезпечення позову може свідчити про передчасний висновок суду про протиправність рішення суб'єкта владних повноважень, яке заявник оскаржує до суду, що не узгоджується з метою застосування правового інституту забезпечення позову.
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що заява про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову є необґрунтованою.
Згідно з ч. 5 ст. 154 КАС України про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу.
Відповідно до ч. 8 ст. 154 КАС України ухвалу про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.
Суд звертає увагу на те, що заходи забезпечення позову застосовуються для того, щоб гарантувати виконання рішення суду і повинні застосовуватися лише у разі необхідності, оскільки безпідставне звернення до таких дій може спричинити порушення прав та законних інтересів інших осіб чи учасників процесу.
Таким чином, суд доходить висновку про відсутність достатніх та необхідних правових підстав для задоволення заяви позивача про забезпечення позову, а тому у забезпеченні позову потрібно відмовити.
Керуючись статтями 150-157, 243, 248, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
У задоволенні заяви Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про забезпечення адміністративного позову у адміністративній справі за позовом Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправною та скасування постанови - відмовити.
Копію ухвали суду надіслати (надати) учасникам справи (їх представникам).
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.
Ухвалу про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову може бути оскаржено.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.
Повний текст ухвали суду складено та підписано 21 січня 2025 року.
Суддя Кочанова П.В.