17 січня 2025 р. Справа № 520/22210/24
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Русанової В.Б.,
Суддів: Бегунца А.О. , Мельнікової Л.В. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2024 (головуючий суддя І інстанції: Горшкова О.О.) по справі № 520/22210/24
за позовом ОСОБА_1
до начальника 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України Сухини Олександра Олександровича , Височанського селищного голови Мороза Олександра Васильовича, третя особа: Національне агентство з питань запобігання корупції
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати неправомірною бездіяльністю розгляд заяви ОСОБА_1 від 28.06.2024 стосовно дій депутата Височанської селищної ради М. Благовестова та посадової особи Височанської селищної ради П. Гнатченка, який здійснено О. Сухиною з порушенням вимог частин 1-3 ст. 53-2 Закону України «Про запобігання корупції», такою що порушує право ОСОБА_1 , гарантоване Законом України «Про запобігання корупції» на неупереджений розгляд повідомлення та отримання з цього приводу детальної інформації про його розгляд;
- зобов'язати ОСОБА_2 організувати розгляд заяви ОСОБА_1 від 28.06.2024 стосовно дій депутата Височанської селищної ради М. Благовестова та посадової особи Височанської селищної ради П. Гнатченка у відповідності до частин 1-3 ст. 53-2 Закону України «Про запобігання корупції», з попереднім внесенням інформації про розгляд вказаної заяви до Єдиного порталу повідомлень викривачів;
- визнати бездіяльність Височанського селищного голови О. Мороза щодо ненадання Височанською селищною радою 7 управлінню ДСР НП України на запит, інформації необхідної для розгляду заяви ОСОБА_1 , неправомірною, такою що свідчить про невиконання обов'язків ОСОБА_3 покладених на нього п.1. п.2 ч.4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
- зобов'язати Височанського селищного голови О. Мороза вирішити питання стосовно надання Височанською селищною радою 7 управлінню ДСР НП України інформації необхідної для розгляду заяви ОСОБА_1 , в тому обсягу, який необхідний для прийняття рішення по розгляду заяви у строки передбачені п.36 ч.1 ст. 23 Закону України «Про національну поліцію».
В обґрунтування позову зазначив, що звернувся в статусі викривача до 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України із заявою про можливе вчинення порушень депутатом Височанської селищної ради М. Благовестовим та посадовою особою Височанської селищної ради П. Гнатченком, що мають ознаки корупційних. У зв'язку з цим, просив Управління скласти протоколи про вчинення адміністративних порушень відносно вищевказаних осіб.
Водночас, заява ОСОБА_1 розглянута начальником Управління не на підставі Закону України «Про запобігання корупції», а в порядку, визначеному Законом України "Про звернення громадян", у зв'язку з чим скерована до правоохоронних органів, чим порушено конфіденційні права позивача як викривача.
Крім того, вказував, що Височанським селищним головою ОСОБА_4 не надано запитувану начальником 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України інформацію щодо діяльності Височанської селищної ради Харківської області для належного розгляду заяви ОСОБА_1 , що свідчить про невиконання ним обов'язків, визначених п.1. п.2 ч.4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2024 позов залишено без задоволення.
Позивач, не погодившись із рішенням суду, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права, неповне встановлення обставин справи, що призвело до помилкових висновків, просив його скасувати та постановити нове, яким задовольнити позов.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції не надав належної оцінки листу 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України, наданому у відповідь на заяву від 28.06.2024.
Вказує, що неможливість перевірити обставини, викладені у заяві ОСОБА_1 з огляду на відсутність матеріалів, про що зазначено у листі начальника Управління не свідчить про належний її розгляд.
Висновки суду першої інстанції про не доведення позивачем його статусу - викривача також вважає безпідставними, оскільки ним надавались суду додаткові документи на підтвердження провадження діяльності, спрямованої на виявлення корупції та спірна заява стосувалась саме вказаного питання.
Щодо позовних вимог, спрямованих до Височанського селищного голови О. Мороза вказує, що ч. 1 ст. 21 КАС України надає можливість позивачу заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою.
Враховуючи, що ОСОБА_5 не надав інформації на запит 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань з метою розгляду заяви ОСОБА_1 , тому вимоги щодо визнання протиправною такої бездіяльності пов'язані із вимогами щодо бездіяльності начальника 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань по розгляду заяви від 28.06.2024.
Натомість висновки суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову лише з підстав не розгляду заяви від 28.06.2024 саме ОСОБА_3 є такими, що суперечать підставам позову.
Крім того, зазначає про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме прийняття до розгляду відзиву на позов, поданого начальником 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України Сухиною О.О., оформленого з порушенням вимог КАС України.
Начальник 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України Сухина О.О. (далі - відповідач 1), Височанський селищний голова Мороз О.В. (далі - відповідач 2), Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - третя особа) подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Щодо відзиву на апеляційну скаргу відповідача 1, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 167 КАС України, будь-яка письмова заява, клопотання, заперечення повинні містити: 1) повне найменування (для юридичних осіб) або ім'я (прізвище, ім'я та по батькові) (для фізичних осіб) особи, яка подає заяву чи клопотання або заперечення проти них, її місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб), ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України; 2) найменування суду, до якого вона подається; 3) номер справи, прізвище та ініціали судді (суддів), якщо заява (клопотання, заперечення) подається після постановлення ухвали про відкриття провадження у справі; 4) зміст питання, яке має бути розглянуто судом, та прохання заявника; 5) підстави заяви (клопотання, заперечення); 6) перелік документів та інших доказів (за наявності), що додаються до заяви (клопотання, заперечення); 7) інші відомості, які вимагаються цим Кодексом.
Положеннями ч. 10 ст. 44 КАС України визначено, якщо документи подаються учасниками справи до суду або надсилаються іншим учасникам справи в паперовій формі, такі документи скріплюються власноручним підписом учасника справи (його представника).
Як вбачається з матеріалів справи відзив на апеляційну скаргу начальником 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України Сухиною О.О. подано в паперовому вигляді, проте ним не підписаний.
Згідно з ч. 2 ст. 167 КАС України, якщо заяву (клопотання, заперечення) подано без додержання вимог частини першої цієї статті і ці недоліки не дають можливості її розглянути, або якщо вона є очевидно безпідставною та необґрунтованою, суд повертає таку заяву (клопотання, заперечення) заявнику без розгляду.
Враховуючи, що відзив на апеляційну скаргу не містить власноручного підпису особи, яка його подала, він підлягає поверненню заявнику без розгляду.
З урахуванням наведеного, колегія суддів при вирішенні справи враховує відзиви на апеляційну скаргу, подані Височанським селищним головою та Національним агентством з питань запобігання корупції.
У зв'язку з перебуванням у відпустці суддів Жигилія С.П., Перцової Т.С., на підставі повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначений новий склад колегії: головуючий суддя Русанова В.Б., судді Мельнікова Л.В., Бегунц А.О.
Відповідно до ч. 1 ст. 308, п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в межах доводів апеляційної скарги, в порядку письмового провадження.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, апеляційну скаргу, відзивів НАЗК та Височанського селищного голови, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено судом апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 є головою Харківської районної Харківської області громадської організації «Споживач», одним із завдань якої є збір інформації стосовно діяльності посадових осіб і депутатів Височанської селищної ради, що підтверджується протоколами засідань Громадської організації (зв.б. а.с. 12 - а.с. 14).
28.06.2024 ОСОБА_1 звернувся до 7-го управління ДСР НП України із заявою, в якій просив скласти протоколи про вчинення депутатом Височанської селищної ради М. Благовестовим адміністративних правопорушень визначених частинами 1,2 ст. 172-7 КУпАП, за оформлення ним на себе та свою дружину ОСОБА_6 в оренду нерухомого майна, яке має форму комунальної власності та про вчинення посадовою особою Височанської селищної ради П.Гнатченком, який відповідає за стан запобігання корупції в селищній раді, протокол за ст. 172-9 КУпАП, за невжиття ОСОБА_7 заходів запобігання взяттю в оренду депутатом ОСОБА_8 та його дружиною ОСОБА_6 комунального майна (а.с. 4).
05.08.2024 відповідач 1 листом повідомив ОСОБА_1 , що 10.07.2024 співробітниками Управління направлено запит до Височанської селищної ради з метою отримання належним чином завірених копій документів необхідних для проведення повної неупередженої та об'єктивної перевірки фактів, викладених в повідомленні. Однак, 29.07.2024 Височанською селищною радою направлено на адресу Управління лист, яким відмовлено в наданні запитуваних копій документів.
У зв'язку з відсутністю матеріалів, підтвердити чи спростувати дії депутата Височанської селищної ради Благовестова М. та юриста Височанської селищної ради ОСОБА_9 в умовах можливого реального конфлікту інтересів не надається можливим.
Також вказав, що заяву направлено до Відділу поліції № З ХРУП №1 (Харківський ВП) Головного управління Національної поліції в Харківській області для розгляду в межах компетенції, проведення перевірки та прийняття рішення відповідно до вимог ст. 214 КПК України (зв.б. а.с. 4).
Вважаючи, що відповідачем 1 у справі порушено статус ОСОБА_1 як викривача корупції та порядок розгляду заяви, а відповідачем 2 безпідставно не надано документи на запит відповідача 1, позивач звернувся з цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову щодо бездіяльності відповідача 1, суд першої інстанції виходив з недоведеності наявності у ОСОБА_1 статусу викривача, як наслідок, правомірність дій останнього щодо розгляду його заяви в порядку Закону України «Про звернення громадян».
Також, судом першої інстанції за наслідками розгляду справи не встановлено порушеного права позивача через рішення, дії, бездіяльність відповідача 2, що стало підставою для відмови в цій частині позову.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з п. 1 ст. 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року від № 1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII), викривач - фізична особа, яка за наявності переконання, що інформація є достовірною, повідомила про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, вчинених іншою особою, якщо така інформація стала їй відома у зв'язку з її трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням нею служби чи навчання або її участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов'язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.
Відповідно до ч. ч. 2, 3 ст. 532 Закону № 1700-VІІ, вимоги до повідомлень (у тому числі анонімних) про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону та порядок їх розгляду визначаються цим Законом.
Повідомлення підлягає розгляду, якщо наведена у ньому інформація містить фактичні дані, що вказують на можливе вчинення корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, інших порушень цього Закону, які можуть бути перевірені.
Повідомлення про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, здійснене через зовнішні або внутрішні канали повідомлення такої інформації, підлягає попередньому розгляду уповноваженою особою у строк не більше десяти робочих днів з дня внесення цієї інформації до Єдиного порталу повідомлень викривачів.
У разі якщо під час попереднього розгляду повідомлення встановлено, що воно не відповідає вимогам цього Закону, його подальший розгляд здійснюється у порядку, визначеному для розгляду звернень громадян, про що інформується особа, яка здійснила повідомлення.
У разі якщо під час попереднього розгляду повідомлення встановлено, що воно не належить до компетенції органу або юридичної особи, до якого (якої) воно надійшло, подальший розгляд такого повідомлення припиняється, про що інформується особа, яка здійснила повідомлення, з одночасним роз'ясненням щодо компетенції органу або юридичної особи, уповноважених на здійснення розгляду чи розслідування фактів, викладених у повідомленні.
У разі якщо наведена у повідомленні інформація стосується уповноваженої особи органу або юридичної особи, до якого (якої) надійшло таке повідомлення, порядок розгляду такого повідомлення визначається керівником відповідного органу або юридичної особи.
У разі якщо наведена у повідомленні інформація стосується керівника органу або юридичної особи, до якого (якої) воно надійшло, таке повідомлення у триденний строк надсилається суб'єкту, уповноваженому здійснювати розгляд чи розслідування фактів, викладених у повідомленні, про що інформується особа, яка здійснила повідомлення.
У разі якщо за результатами попереднього розгляду повідомлення викладена у ньому інформація підтверджується, винні особи притягаються до дисциплінарної відповідальності уповноваженим на це суб'єктом відповідного органу або юридичної особи.
У разі якщо в ході проведення попереднього розгляду виявляються ознаки корупційного правопорушення чи правопорушення, пов'язаного з корупцією, матеріали передаються відповідному спеціально уповноваженому суб'єкту у сфері протидії корупції або Державному бюро розслідувань.
Дисциплінарне провадження за повідомленням проводиться у строк не більше 30 днів з дня завершення попереднього розгляду. Якщо в зазначений строк перевірити повідомлену інформацію неможливо, строк дисциплінарного провадження може бути продовжено до 45 днів. Повторне продовження строку внутрішньої перевірки не допускається.
Особі, яка здійснила повідомлення, надається детальна інформація про результати попереднього розгляду, а також дисциплінарного провадження (якщо воно проводилося) у триденний строк з дня завершення відповідного розгляду чи провадження.
Інформація про можливі факти кримінальних правопорушень, одержана органами досудового розслідування, розглядається в порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України.
Інформація про можливі факти адміністративних правопорушень, пов'язаних з корупцією, одержана органами, уповноважені особи яких мають право складати протоколи про відповідні адміністративні правопорушення, розглядається в порядку, визначеному законом.
Згідно приписів ч. 3 ст. 53-2 Закону № 1700-VII у разі якщо під час попереднього розгляду повідомлення встановлено, що воно не відповідає вимогам цього Закону, його подальший розгляд здійснюється у порядку, визначеному для розгляду звернень громадян, про що інформується особа, яка здійснила повідомлення.
Згідно з п. 2 розділу ІІ «Прикінцевих та перехідних положень» Закону № 1502-IX до початку роботи Порталу підтвердження або не підтвердження статусу викривача здійснюється суб'єктом розгляду повідомлення про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону протягом не більше десяти робочих днів з дня надходження обґрунтованої письмової вимоги особи, яка подала таке повідомлення.
Положеннями ч. 1 ст. 1 Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон №393/96-ВР) встановлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Статтею 3 Закону №393/96-ВР визначено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Відповідно до частин 6, 7 ст. 5 Закону №393/96-ВР письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку (електронне звернення).
У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв'язку з ним. Застосування кваліфікованого електронного підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки. (частини 1, 3 ст.15 Закону №393/96-ВР)
Відповідно до ст. 19 Закону №393/96-ВР органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
Відповідно до ст. 20 Закону №393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання.
Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 , вважаючи себе викривачем, звернувся до 7-го управління ДСР НП України із заявою, в якій повідомив про вчинення депутатом Височанської селищної ради М. Благовестовим та посадовою особою Височанської селищної ради П.Гнатченком адміністративних правопорушень, пов'язаних з корупцією та просив скласти у відношенні останніх протоколи за частинами 1,2 ст. 172-7 КУпАП та ст. 172-9 КУпАП відповідно.
10.07.2024, з метою перевірки обставин, викладених у заяві, відповідач 1 звернувся до Височанського селищного голови Мороза О.В. із вимогою надати копії рішення про обрання депутатом Височанської селищної ради Благовестова М.О.; наказу про призначення ОСОБА_10 на посаду до Височанської селищної ради; присяги Гнатченка П.М.; функціональних обов'язків ОСОБА_10 ; рішення Височанської селищної ради від 25.04.2024 «Про надання ОСОБА_11 згоди на здійснення невід'ємних поліпшень комунального майна: групи приміщень, які є самостійним об'єктом нерухомого майна літ. «А-2» площею 43,5 кв.м., що розташовані за адресою: АДРЕСА_1 , приміщення 26»; документів, що стали підставою для прийняття вищевказаного рішення; рішення Височанської селищної ради від 25.04.2024 «Про надання згоди на здійснення невід'ємних поліпшень комунального майна: громадського будинку з господарськими (допоміжними) будівлями та спорудами «Аптека», який розташований за адресою: АДРЕСА_2 ; документів що стали підставою для прийняття вище вказаного рішення; протоколу XXXІХ сесії VIII скликання; поіменного голосування за вищевказані рішення; інші документи за необхідністю (а.с. 25-27).
29.07.2024 Височанська селищна рада листом повідомила 7-ме управління ДСР НП України, що рішення Височанської селищної ради від 25.04.2024, протоколи та результати поіменного голосування розміщені на сайті Височанської селищної ради. Також зазначила, що надання запитуваної інформації та документів, щодо прийняття рішень Височанської селищної ради від 25.04.2024 можливе лише після дотримання відповідної процедури передбаченої ст. 46 Закону України «Про адміністративну процедуру» (а.с. 28-29).
У зв'язку з цим, відповідач 1 листом від 05.08.2024 повідомив ОСОБА_1 про неможливість підтвердити чи спростувати обставини, викладені у його заяві.
Також, зазначив про направлення копії його заяви до Відділу поліції № З ХРУП №1 (Харківський ВП) Головного управління Національної поліції в Харківській області для розгляду в межах компетенції, проведення перевірки та прийняття рішення відповідно до вимог ст. 214 КПК України.
Отже, висновком відповідача 1 про неможливість розгляду заяви ОСОБА_1 стало не надання Височанською селищною радою документів на його запит.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції вважав, що повідомлення позивача прийнято та розглянуто відповідачем у встановленому порядку, строки, та в межах повноважень, передбачених Законом.
Разом з тим, суд першої інстанції не звернув уваги, що фактично відповідь відповідача 1 не містить як жодної оцінки доводам ОСОБА_1 , викладеним у заяві так і належної відповіді на його прохання.
Так, ОСОБА_1 у заяві повідомляв, що депутатом Височанської селищної ради Благовестовим М.О. оформлено на себе та свою дружину ОСОБА_6 в оренду нерухомого майна, яке має форму комунальної власності через фіктивні аукціони, а посадовою особою Височанської селищної ради П.Гнатченком не вживались заходи по запобіганню взяттю в оренду депутатом ОСОБА_8 та його дружиною ОСОБА_6 комунального майна.
Отже, на думку заявника, дії депутата ОСОБА_8 мають ознаки конфлікту інтересів, а дії ОСОБА_12 - невжиття заходів по запобіганню корупції.
Вказане зумовило позивача звернутись до 7-го управління ДСР НП України з проханням скласти у відношенні вищевказаних осіб протоколів про адміністративне правопорушення.
Водночас, відповідач 1, одержавши відповідь від Височанської селищної ради щодо неможливості надання документів на запит з огляду на порушення ним процедури передбаченої ст. 46 Закону України «Про адміністративну процедуру», не вчинив належних дій з метою перевірки обставин, викладених у зверненні ОСОБА_1 (повторне направлення запиту тощо).
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що фактично заяву позивача розглянуто першим відповідачем не в повному обсязі, без надання оцінки всім доводам заявника, без зазначення наявності чи відсутності підстав для притягнення осіб, вказаних у заяві до адміністративної відповідальності.
Варто зауважити, що суб'єкт, якому адресовано звернення, зобов'язаний, зокрема, перевіряти викладені в зверненнях факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомити громадянина про наслідки розгляду звернення.
Отже, не будь-яка відповідь на звернення може свідчити про розгляд такого звернення, оскільки його розгляд (як результат діяльності суб'єкта, якому адресовано звернення) повинен відповідати вимогам чинного законодавства.
Колегія суддів зазначає, що відмова відповідача 1 у розгляді заяви ОСОБА_1 лише через відсутність певного переліку документів не свідчить про належний розгляд такого звернення, тоді як відсутність належним чином обґрунтованої відповіді за результатами розгляду заяви позивача вказує на не вчинення суб'єктом владних повноважень необхідних дій, які він повинен був вчинити, відповідно до вимог чинного законодавства.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, про вчинення відповідачем 1 бездіяльності щодо належного розгляду заяви ОСОБА_1 від 28.06.2024.
Натомість, суд першої інстанції не надав належної оцінки листу відповідача 1, що призвело до неповного встановлення обставин справи та помилкових висновків про відмову в задоволенні позову.
Щодо обрання належного захисту порушеного права позивача.
Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Слід зазначити, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (стаття 2 КАС України). Відтак, обираючи спосіб захисту прав позивача, суди мали б зважати на ефективність такого захисту.
Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), відповідно до якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту, згідно з якою засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13 Конвенції, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13 Конвенції, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).
Засіб юридичного захисту має бути "ефективним" в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey), п. 95).
При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії", п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин кожної конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.
Відповідно до ч.1 ст. 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29 травня 2018 року у справі № 800/341/17 (9991/944/12) і від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19 зазначила, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до КАС України, у межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин, про захист яких вони просять, від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 3 ст. 9 КАС України Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Колегія суддів зазначає, що оскільки відповідачем 1 складено відповідь за наслідками розгляду заяви від 28.06.2024, проте остання визнана судом такою, що не відповідає вимогам законодавства, тому належним способом захисту прав ОСОБА_1 є визнання неправомірними дій начальника 7-го управління ДСР НП України стосовно належного та в повному обсязі розгляду заяви ОСОБА_1 від 28.06.2024 та зобов'язання останнього повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 28.06.2024 та надати детальну інформацію про результати попереднього розгляду, з урахуванням висновків суду.
Щодо доводів апелянта про наявність у нього статусу викривача, що є підставою для попереднього внесення відповідачем 1 інформації про розгляд його заяви до Єдиного порталу повідомлень викривачів, колегія суддів зазначає наступне.
Розділом VIII Закону № 1700-VII визначено вимоги щодо віднесення особи до викривача корупції, гарантії захисту викривачів, забезпечення умов для здійснення повідомлення інформації про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень чи інших порушень Закону України «Про запобігання корупції».
При цьому законодавство України розрізняє заявників та викривачів.
Різниця між ними полягає в тому, що будь-яка людина може повідомити про корупцію, якщо переконана, що її інформація є достовірною, але не завжди той, хто повідомив про корупцію, є викривачем.
Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 11 Закону № 1700-VII до повноважень Національного агентства належать, зокрема, надання рекомендаційних роз'яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань застосування актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, застосування інших положень цього Закону та прийнятих на його виконання нормативно-правових актів, захисту викривачів.
Відповідні роз'яснення НАЗК розміщені за адресою в мережі Інтернет (https://wiki.nazk.gov.ua/category/vykryvachi-koruptsiyi/), в яких, зокрема, визначено відмінності між викривачем і заявником, вимоги та порядок надання інформації пов'язаної з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, які розділяються на такі ознаки:
- Закон № 1700-VII встановлює вимоги до джерела, з якого викривачу стала відома інформація про корупцію.
Джерелом інформації може бути: трудова і професійна діяльність - тобто, коли про корупційні правопорушення дізнаються під час роботи, господарська діяльність, громадська діяльність, наукова діяльність, проходженням служби чи навчання, участь у передбачених законодавством процедурах, які є обов'язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.
- викривач володіє фактичними даними про обставини правопорушення: місце вчинення правопорушення, час його вчинення, особу, яка вчинила корупцію. Ця інформація може бути перевірена і підтверджує можливе вчинення корупції. Також можна надавати документи, які підтверджують вчинення злочину.
- викривач повідомляє про корупцію, використовуючи передбачені Законом № 1700-VII способи, а саме: внутрішні канали повідомлення про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону - способи захищеного (у тому числі анонімного) повідомлення інформації викривачем керівнику або уповноваженому підрозділу (особі) органу, юридичної особи, у яких викривач працює, проходить службу чи навчання або на замовлення яких виконує роботу, а так само до органу вищого рівня, уповноважена особа якого здійснює контроль за дотриманням антикорупційного законодавства на підвідомчих підприємствах, в установах та організаціях; зовнішні канали повідомлення про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону - шляхи повідомлення інформації викривачем через фізичних чи юридичних осіб, у тому числі через засоби масової інформації, журналістів, громадські об'єднання, професійні спілки тощо; регулярні канали повідомлення про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень - способи захищеного (у тому числі анонімного) повідомлення інформації викривачем органам прокуратури. Національній поліції, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань. Національному агентству з питань запобігання корупції.
Таким чином, якщо особа, що повідомила про корупційне порушення, дотрималася трьох умов, вона вважається викривачем. Якщо ж хоча б один з пунктів не врахований під час повідомлення про корупцію - особа є заявником.
При цьому, повинно бути повідомлено про порушення саме Закону України «Про запобігання корупції», а не іншого закону і саме тих вимог, які ним визначені, у тому числі встановлені ним заборони і обмеження.
Також в роз'ясненнях НАЗК зазначається, що наявність статусу викривача може підтверджуватись документами про здійснення ним повідомлення.
Такими документами можуть бути копія:
1) відповіді органу, юридичної особи публічного права, юридичної особи, зазначеної в ч. 2 ст. 62 Закону на повідомлення (заяву, скаргу тощо) викривача;
2) листа органу, юридичної особи публічного права, (юридичної особи, зазначеної в ч. 2 ст. 62 Закону) про результати попередньої перевірки повідомлення;
3) повідомлення Національному агентству про початок досудового розслідування за участю викривача (відповідно до вимог ч. 9 ст. 214 КПК України);
4) повідомлення Національному агентству про участь викривача у справі про адміністративне правопорушення, пов'язане з корупцією (відповідно до вимог ч. 5 ст. 257 КУпАП).
Наведений перелік не є вичерпним, наявність статусу викривача в особи у зв'язку із здійсненим нею повідомленням можуть підтверджуватися й іншими документами, виданими уповноваженими органами.
В межах спірних правовідносин, заявник за власним розсудом за відсутності відповідного письмового документа НАЗК наділив себе статусом викривача корупції.
В свою чергу, Національне агентство з питань запобігання корупції повідомило суд апеляційної інстанції, що надані позивачем докази не містять в собі відомостей, які б надавали змогу встановити, що про можливі факти корупційних правопорушень йому стало відомо саме в результаті його громадської діяльності, яка пов'язана з офіційними відносинами із органами державної влади або місцевого самоврядування. Наявної у позовній заяві інформації недостатньо для висновку про те, що ОСОБА_1 є викривачем у розумінні Закону № 1700-VII. Інші документи, які б підтверджували набуття позивачем статусу викривача у Національного агентства відсутні.
Враховуючи не надання ОСОБА_1 документа про наявність статусу викривача в особи, у зв'язку із здійсненим нею повідомленням, виданого уповноваженими органами, доводи скаржника про порушення його прав в цій частині є помилковими, а висновки суду першої інстанції щодо недоведення ним набуття такого статусу та відсутності підстав для зобов'язання відповідача 1 внести відомості про розгляд заяви ОСОБА_1 до Єдиного порталу повідомлень викривачів - вірними.
Посилання апелянта на постанову Верховного Суду від 15.08.2019 у справі № 815/2074/18 колегія суддів вважає помилковим, оскільки фактичні обставини у вищезазначеній постанові не є тотожними обставинам, встановленим у цій справі.
Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльність Височанського селищного голови О. Мороза щодо ненадання Височанською селищною радою 7 управлінню ДСР НП України інформації на запит та зобов'язання Височанського селищного голови О. Мороза вирішити питання стосовно надання необхідної інформації.
Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 статті 5 КАС України.
Колегія суддів зазначає, що вирішуючи кожний конкретний спір на підставі всіх установлених обставин, суд повинен установити, на захист якого права подано відповідний позов, чи порушене, не визнане або оспорюване таке право відповідачем (відповідачами), а також з'ясувати, чи призведе задоволення заявлених вимог до реального та ефективного поновлення порушеного права, та залежно від з'ясованого вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні.
Під ефективним поновленням слід розуміти реальний позитивний вплив судового рішення про задоволення позову на виявлену під час судового розгляду обставину порушення/невизнання/оспорення або запобігання виникненню спору щодо права, на захист якого був поданий позов.
Водночас відмова в позові з підстав обрання неефективного способу захисту може мати місце тоді, коли в судовому процесі відсутній будь-який сенс у розрізі питання щодо реальної можливості захисту прав позивача в обраний ним спосіб.
В контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому, особа повинна довести, а суд, своєю чергою встановити, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Аналогічний висновок Верховний Суд виклав у постанові від 27 липня 2022 року (справа №826/6664/17).
Як вбачається з матеріалів справи, позивач оскаржує бездіяльність відповідача 2 з приводу не надання інформації на запит відповідача 1, необхідної для розгляду заяви від 28.06.2024.
Отже, фактично спірні правовідносини щодо не надання відповіді на запит склались між відповідачами та саме відповідач 1 мав вчиняти дії щодо отримання необхідної інформації від відповідача 2.
В свою чергу, відповідач 2 не приймав жодних рішень відносно саме позивача та не вчиняв дій чи бездіяльності, які б могли порушити законні права та інтереси ОСОБА_1 в контексті спірних правовідносин.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність порушеного права позивача в частині не надання головою Височанської селищної ради інформації на запит 7 управління ДСР НП України, як наслідок погоджується з висновками суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову в цій частині.
Щодо доводів апеляційної скарги про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме прийняття до розгляду відзиву на позов начальника 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України, оформленого з порушенням вимог КАС України колегія суддів зазначає, що скаржником не зазначено які саме вимоги в оформленні відзиву порушені відповідачем 1.
Крім того, помилкове прийняття судом першої інстанції відзиву на позов не є таким порушенням норм процесуального права, що є обов'язковою підставою для скасування судового рішення.
Згідно з частинами 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами п. 2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи, вищенаведене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги частково спростовують позицію суду, викладену в оскаржуваному судовому рішенні, підтверджують допущення судом першої інстанції порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання неправомірною бездіяльністю розгляд заяви ОСОБА_1 від 28.06.2024 стосовно дій депутата Височанської селищної ради М. Благовестова та посадової особи Височанської селищної ради П. Гнатченка та зобов'язання розглянути заяву з прийняттям нової постанови про задоволення позову.
В іншій частині рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а тому підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 317, 321, 325, 328 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2024 по справі № 520/22210/24 - скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання неправомірною бездіяльністю розгляд заяви ОСОБА_1 від 28.06.2024 стосовно дій депутата Височанської селищної ради М. Благовестова та посадової особи Височанської селищної ради П. Гнатченка та зобов'язання розглянути заяву .
Прийняти в цій частині нову постанову, якою позов ОСОБА_1 - задовольнити.
Визнати неправомірними дії начальника 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України стосовно належного та в повному обсязі розгляду заяви ОСОБА_1 від 28.06.2024.
Зобов'язати начальника 7-го управління Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 28.06.2024 та надати детальну інформацію про результати попереднього розгляду, з урахуванням висновків суду.
В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2024 по справі № 520/22210/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді А.О. Бегунц Л.В. Мельнікова