13 січня 2025 року м. Київ № 320/12704/24
Київський окружний адміністративний суд у складі судді Жукової Є.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи адміністративну справу
за позовомНаціонального фонду досліджень України
доДержавної аудиторської служби України
треті особи:1. Міністерство освіти і науки України; 2. Міністерство фінансів України
провизнання протиправною та скасування вимоги,
Національний фонд досліджень України (позивач/ НФДУ/ Фонд) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної аудиторської служби України (відповідач), в якому просить суд (з урахуванням заяви про зміну предмету позову):
- визнати протиправною та скасувати вимогу Державної аудиторської служби України (лист від 23.02.2024 № 000300-14/2740-2024) про усунення порушень, виявлених за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного фонду досліджень України за період з 01.01.2020 по 30.06.2023.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.03.2024 відкрито провадження у адміністративній справі №320/12704/24, суд ухвалив здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, встановленими ст. ст. 257-262 КАС України без повідомлення (виклику) учасників справи, залучити до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Міністерство освіти і науки України, залучити до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Міністерство фінансів України.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18.04.2024 у справі №320/12704/24 повернуто без розгляду Національному фонду досліджень України заяву про зміну предмета позову.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18.04.2024 у справі №320/12704/24 залишено заяву представника Національного фонду досліджень України про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням сторін без задоволення.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2024 ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18.04.2024 скасовано, справу направлено до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду питання про прийняття заяви про зміну предмету позову.
24 жовтня 2024 року матеріали адміністративної справи повернуті до Київського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 01.11.2024 прийнято до розгляду заяву представника Національного фонду досліджень України про зміну предмету позову в адміністративній справі №320/12704/24.
В подальшому, до Київського окружного адміністративного суду звернувся Національний фонд досліджень України з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування пунктів 1-7 вимоги від 23.02.2024 №000300-14/2740-2024.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26.08.2024 відкрито провадження у справі №320/40005/24, суд ухвалив здійснювати розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.
20 листопада 2024 року від представника Національного фонду досліджень України надійшла заява про об'єднання справ у одне провадження, справи №320/12704/24 та справу №320/40005/24.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10.12.2024 об'єднано до спільного розгляду і вирішення адміністративні справи №320/12704/24 та №320/40005/24, присвоєно об'єднаним справам загальний №320/12704/24. Суд ухвалив розгляд справи продовжити в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.
Поряд з вказаним, представником Державної аудиторської служби України подано клопотання про залишення позову без розгляду у справі №320/40005/24, яке станом на прийняття ухвали про об'єднання справ в одне провадження, в межах адміністративної справи №320/40005/24 судом не розглянуто.
Обґрунтовуючи заявлене клопотання про залишення позову без розгляду, представник відповідача вказує, предмет судового розгляду у справах №320/12704/24 та №320/40005/24 є однаковим, а позовні вимоги заявлені до одного й того ж відповідача.
Представником позивача подані заперечення проти клопотання відповідача про залишення позову без розгляду.
Ознайомившись із вказаним клопотанням, суд зазначає наступне.
Пунктом 3 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо: у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності. (частини друга-третя статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України).
Варто зазначити, під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Визначаючи підстави позову як елементу його змісту, суд повинен перевірити, на підставі чого, тобто яких фактів (обставин) і норм закону позивач просить про захист свого права.
Підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову, це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем та відповідачем спірних правовідносин. Відтак, для встановлення тотожності підстав позову визначальне значення має коло обставин та фактів, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги.
З аналізу предмету та підстав позову у згаданих справах, суд констатує, що у зазначених справах спір виник між тими ж самими сторонами, з однаковим предметом позову, проте позови обґрунтовані різними підставами, що виключає наявність підстав для застосування приписів пункту 3 частини першої статті 40 Кодексу адміністративного судочинства України, відтак, клопотання представника відповідача про залишення позову без розгляду суд вбачає необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що відповідач, приймаючи акт індивідуальної дії (оспорювану позивачем вимогу від 23.02.2024 № 000300-14/2740-2024), порушив вимоги до такого акту, визначені п. 2 ч. 1 ст. 5 КАС України, а саме:
1) Вимога Держаудитслужби від 23.02.2024 № 000300-14/2740-2024 не відповідає критерію законності, адже відповідач порушив установлену Порядком № 550 процедуру (протиправно і безпідставно відмовився розглядати по суті заперечення позивача на акт ревізії, хоча ці заперечення - є невід'ємною частиною акта в силу закону й були подані позивачем своєчасно та в передбачений Порядком № 550 спосіб і фактично надійшли до відповідача ще до прийняття ним рішення про направлення позивачу такої вимоги);
2) Вимога не відповідає критерію обґрунтованості, адже внаслідок протиправної відмови відповідача розглядати по суті заперечення позивача на акт ревізії, ці заперечення та висновок відповідача на них не стали невід'ємною частиною акта;
3) Вимога не відповідає критеріям безсторонності, добросовісності, розсудливості, пропорційності та критерію врахування права особи на участь у процесі прийняття рішення, адже станом на час прийняття рішення про направлення позивачу оспорюваної Вимоги (це - 23 лютого 2024 року) відповідач був достеменно обізнаний із запереченнями позивача на акт ревізії і мав ці заперечення у своєму розпорядженні.
Позивач стверджує, що порушень у своїй діяльності, про які йдеться у вимозі, Фонд не допускав, а вимога є протиправною та спрямована на виконання позивачу безпідставно, та вказує наступне.
На думку позивача, пункти вимоги є неконкретизованим, не містять чітких, конкретних і зрозумілих приписів.
Посилання відповідача на Міжгалузеві нормативи чисельності працівників бухгалтерського обліку є необґрунтованими, оскільки вказані нормативи не набули чинності і не мають обов'язкового характеру, отже, на думку позивача, безпідставні звинувачення відповідача про порушення Фондом вимог нормативно-правового акту, який є нечинним.
Позивач акцентує, Кабінет Міністрів України не є органом управління Фонду, органами управління Фонду є голова Фонду, наглядова та наукова ради Фонду та дирекція, ні Положення про Фонд, ні інші нормативно-правові акти не відносять позивача до сфери управління Кабінету Міністрів України, у той же час, саме до Міністерства освіти і науки України позивач звертався за погодженням відряджень за кордон його посадових осіб та членів наглядової ради.
Вимога Держаудитслужби про вжиття фондом заходів на підставі абзацу третього підпункту 10 пункту 9 розділу VI Бюджетного кодексу України незаконна, оскільки Фонд не є суб'єктом звернення з регресною вимогою за цією нормою закону, немає ні фактичних, ні правових підстав для застосування Фондом цієї норми. Позивач вказує, за своєю правовою природою грошові кошти, виплачені незаконно звільненому працівнику в зв'язку з поновленням його на роботі судом - є виплатами, пов'язаними із трудовими відносинами, а тому взагалі не вважаються тими збитками державного бюджету, які стягуються в бюджет за регресною вимогою відповідно до БК України. Спеціальна норма профільного Бюджетного кодексу України (абзац п'ятий підпункту 10 пункту 9 розділу VI БК України) прямо передбачає, що виплати, пов'язані з трудовими відносинами, - не є збитками державного бюджету, які відшкодовуються порядком пред'явленням зворотної вимоги (регресу) до посадових, службових осіб.
Щодо наявності розрахунків на 2020 рік за КЕКВ 2281; на 2021, 2022 роки за КЕКВ 2610, КЕКВ 3210; на 2023 рік за КЕКВ 2281, позивач зазначає, що головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми є МОН України, а Фонд є розпорядником коштів нижчого рівня. Фонд діяв відповідно до приписів п. п. 2, 22 Порядку використання коштів Національного фонду досліджень України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1007 і як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня щорічно подавав головному розпоряднику бюджетних коштів (МОН України) проекти кошторису з відповідними розрахунками. Кошторис з відповідними розрахунками подавався Фондом за затвердженими головним розпорядником бюджетних коштів формами. Про належне подання таких розрахунків свідчить відсутність документальних зауважень чи випадків не погодження поданих кошторисів чи розрахунків до них з боку МОН України протягом всього періоду часу за який проводилася ревізія. Зокрема за КЕКВ 2610, КЕКВ 3210; на 2023 рік за КЕКВ 2281, з боку головного розпорядника бюджетних коштів (МОН України) до НФДУ у 2020-2023 рр. зауважень не надходило. Показники видатків бюджету, що включаються до кошторису та є невід'ємною його частиною за КЕКВ 2281; на 2021, 2022 роки за КЕКВ 2610, КЕКВ 3210; на 2023 рік за КЕКВ 2281, розраховуються у відповідності до рішень наукової ради Фонду та документів, що складають зміст управлінського обліку. Таким чином, твердження відповідача про відсутність у позивача розрахунків до кошторисів, що обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, не є і не може вважатися порушенням позивачем Порядку № 228, оскільки такі розрахунки подавалися Фондом до МОН України, як головного розпорядника бюджетних коштів, були включені до кошторису, а самі розрахунки надавалися за формою, погодженою головним розпорядником бюджетних коштів. Як вказує позивач, про наявність проведених розрахунків свідчить і відсутність зауважень щодо відповідних кошторисів Фонду з боку Міністерства фінансів України.
Щодо обрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях для здійснення видатків на оплату праці експертам на 2020 рік за КЕКВ 2281 зазначає, розрахунки розмірів видатків на здійснення грантової підтримки за KERB 2281, КЕКВ 2610, KERB 3210 у 2019 році за КПКВК 2201300 «Забезпечення діяльності Національного фонду досліджень, грантова підтримка наукових досліджень і науково-технічних (експериментальних) розробок» здійснювалось наглядовою радою Фонду - Науковим комітетом Національної ради України з питань розвитку науки і технологій, про що свідчить протокол засідання Національної ради України з питань розвитку науки і технологій № 2 від 30.11.2018 року.
Щодо визначеної на 2020 рік вартості оплати 1 наукової експертизи у Паспорті бюджетної програми в сумі 900,0 грн., то така вартість 1-ї наукової з експертизи виникла внаслідок планування суми оплати 1-ї наукової 1-ї наукової експертизи для складання висновку в цілому (зведеного висновку) щодо об'єкта наукової та науково-технічної експертизи у розмірі 896,00 грн. (відповідно до норм оплати праці експертів, які залучаються для проведення державної наукової та науково- технічної експертиз, що проводяться за рахунок коштів державного бюджету, затвердженими наказом Міністерства соціальної політики України від 20.03.2017 № 434). Позивач не вбачає в своїх діях порушень вимог пунктів 12, 13, 22 Порядку № 228, Норм оплати праці експертів, які залучаються для проведення державної наукової та науково-технічної експертиз, що проводяться за рахунок коштів державного бюджету, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 20.03.2017 року № 434, застосованих НФДУ під час обрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях за 2020 рік для здійснення видатків на оплату праці експертам, звертає увагу на те, що протягом 2020 року кошти у сумі 8100,0 тис. грн., які в 2019 році були сплановані й передбачалися на оплату наукової експертизи, було перерозподілено та 5000,0 тис. грн віднесено на грантову підтримку. Фактично оплата праці експертам у 2020 році здійснювалася Фондом з урахуванням вимог Наказу № 434, а саме 721,0 грн. (у т.ч. ЄСВ) за 1 експертизу.
Щодо фактичної потреби в бюджетних коштах на оплату праці в 2022-2023 роках, під час формування бюджетної пропозиції на 2022 рік в частині формування обсягу витрат на оплату праці, основний оклад був розрахований відповідно до прогнозних окладів працівника І тарифного розряду ЄТС, а саме: на 1 січня 2022 року - 2 893,0 грн., на 1 жовтня 2022 року - 2 982,0 грн. Відповідно коефіцієнти підвищення окладів становили 1,08352 на 1 січня 2022 року та 1,03076 на 1 жовтня 2022 року. Таким чином розрахунковий розмір основного окладу на 2022 рік - 7 854,4 тис. грн., у пункті 8 структури видатків на оплату праці бюджетної пропозиції на 2022 рік за статтею «Обов'язкові виплати» також передбачено доплата за науковий ступінь у розмірі 235,2 тис. грн. (прогнозовано 12 осіб), доплата за знання та використання в роботі іноземної мови 49,7 тис. грн (прогнозовано 3 особи). Разом обов'язкові витрати за статтею «Обов'язкові виплати» склали 8 139,3 тис. гривень.
Надалі підготовлені НДФУ прогнозні розрахунки витрат на оплату праці аналізувались як МОН України, так і Міністерством фінансів України на предмет їх обґрунтованості та достовірності при підготовці проекту Державного бюджету України. Складання кошторису на 2022 рік здійснювалось з врахуванням коефіцієнту підвищення окладів на 1 січня 2022 року (1,08352)- тому сума разом по окладам на 2022 рік без врахування підвищення з 1 жовтня 2022 року склала 7 206,1 тис. грн. Сума на підвищення окладів була закладена за статтею «нерозподілені видатки» штатного розпису, але у 2022 році підвищення окладів не відбулось. Доплата за науковий ступінь на момент складання штатного розпису на 2022 рік фактично склала 29,8 тис. грн (1 особа, при запланованих 12), доплата за знання та використання в роботі іноземної мови - 19,9 тис. грн (1 особа, при запланованих 3).
За статтею «Матеріальна допомога» у формі бюджетної пропозиції на 2022 рік передбачено матеріальна допомога на оздоровлення та на вирішення соціально-побутових питань у загальному розмірі 3 975,0 тис. грн. Також за цією статтею форми бюджетної пропозиції передбачено забезпечення одноразової премії до державних та професійних свят (11 державних свят у 2022 році) у розмірі 3 168,0 тис. грн; премія до ювілейних свят - 85,1 тис. грн; індексація - 150,0 тис. гривень. Таким чином, загальний обсяг витрат за статтею «Матеріальна допомога» у формі бюджетної пропозиції на 2022 рік склав 7 378,1 тис. грн.
Крім того, стимулюючі доплати на надбавки (надбавка працівникам дирекції Фонду за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи) були передбачені у розмірі до 100 відсотків посадового окладу відповідно до постанови КМУ від 17 квітня 2019 року № 325 «Про умови оплати праці працівників дирекції Національного фонду досліджень України» (7 854,4 тис. грн.), що не є перевищенням встановленого у Постанові № 325 розміру
Розрахована в акті ревізії сума до кошторису за KERB 2111 «Оплата праці» у розмірі 26 034,05 тис. грн. (таблиця на сторінці 12 Акту, колонка 5) неправомірно та безпідставно не враховує видатки, заплановані на забезпечення одноразової премії до державних та професійних свят (11 державних свят у 2022 році), до ювілейних свят, індексацію та видатки заплановані на підвищення окладів (які закладені у штатному розписі за статтею «нерозподілені видатки»).
Під час формування Фондом бюджетної пропозиції на 2023 рік в частині формування обсягу витрат на оплату праці, основний оклад був розрахований відповідно до прогнозного окладу працівника І тарифного розряду ЄТС на 1 жовтня 2022 року - 2 982,0 грн. (коефіцієнт підвищення окладів 1,03076). Таким чином, розрахунковий розмір основного окладу на 2023 рік - 7 427,7 тис. грн., у пункті 8 структури видатків на оплату праці бюджетної пропозиції на 2023 рік за статтею «Обов'язкові виплати» також передбачено доплата за науковий ступінь у розмірі 31,3 тис. грн (прогнозовано 1 особа), доплата за знання та використання в роботі іноземної мови 19,9 тис. грн (прогнозовано 1 особа). Разом обов'язкові витрати за статтею «Обов'язкові виплати» склали 7 478,9 тис. гривень.
Відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» складання кошторису на 2023 рік здійснювалось з врахуванням коефіцієнту підвищення окладів на 1 січня 2022 року (1,08352), тому сума разом по окладам на 2023 рік склала 7 206,1 тис. грн. Доплата за науковий ступінь на момент складання штатного розпису на 2023 рік склала 50,1 тис. грн (2 особи, планувалось 1), доплата за знання та використання в роботі іноземної мови 19,9 тис. грн (1 особа).
За статтею «Матеріальна допомога» у формі бюджетної пропозиції на 2023 рік передбачено матеріальна допомога на оздоровлення та на вирішення соціально-побутових питань у загальному розмірі 3803,83 тис. грн. Також за цією статтею форми бюджетної пропозиції передбачено забезпечення одноразової премії до державних та професійних у розмірі 1404,0 тис. грн; премія до ювілейних свят - 71,47 тис. гривень. Таким чином, загальний обсяг витрат за статтею «Матеріальна допомога» у формі бюджетної пропозиції на 2023 рік реально склав суму в 5279,3 тис. грн.
Стимулюючі доплати та надбавки (надбавка працівникам дирекції Фонду за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи) передбачені у розмірі до 100 відсотків посадового окладу відповідно до постанови КМУ від 17 квітня 2019 р. № 325 «Про умови оплати праці працівників дирекції Національного фонду досліджень України» (зокрема 7 427,7 тис. грн.), що не перевищує розміру, встановленого у Постанові № 325.
Щодо кількості штатних одиниць працівників фінансового управління (бухгалтерської служби) у 2020 році та штатних одиниць відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи у 2021-2023 роках, позивач вказує про безпідставність звинувачення відповідача на адресу Фонду про порушення ним нормативно-правових актів, які не є чинними, не є обов'язковими до застосування та є застарілими аж настільки, що їх не можливо враховувати навіть у якості рекомендацій, і виконувати які Фонд аж ніяк не зобов'язаний.
Щодо складання Фондом кошторисів на 2020-2023 р.р. та врахування потреби в коштах на здійснення видатків за KEКB 2270 «Оплата комунальних послуг», позивач зазначає, що планування потреби асигнувань за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» на 2020, 2021, 2022 та 2023 здійснювалось з урахуванням наступних реально існуючих факторів:
а) з 2020 року в НФДУ існує необхідність в додаткових приміщеннях для належного функціонування та розміщення працівників дирекції НФДУ, а саме існує потреба в таких приміщеннях: приміщення для перемовин; кабінет для заступника виконавчого директора; кабінет для сектору внутрішнього аудиту; кабінет для відділу грантового забезпечення у сфері соціально-гуманітарних наук Управління грантового забезпечення; кабінет для сектору кадрового забезпечення.
Наразі НФДУ орендує приміщення загальною площею 406,4 кв.м. у будівлі за адресою м. Київ, вул. Бориса Грінченка, 1. З балансоутримувачем цього приміщення - ДП «СПЕЦАГРО» протягом 2019 -2023 років проводились перемовини щодо оренди додаткових площ, необхідних для функціонування НФДУ. Зазначене підтверджується, листом Національної ради України з питань розвитку науки і технологій від 15.02.2018 № 007-1-43, листом від 15.10.2019 №2-2/24, яким НФДУ просив надати інформацію ДП «СПЕЦАГРО» про наявність приміщень загальною площею -50-550 кв. м. Також листом від 25.10.2019 №2-2/29 НФДУ також просив Регіональне відділення Фонду державного майна України по місту Києву розглянути можливість надання у строкове платне користування нерухомого майна загальною площею 532,9 кв. м.
30.08.2023 № 30-04/5657 Фонд державного майна України повідомив НФДУ, що листом від 10.08.2023 №246/23/01-01 балансоутримувач ДП «СПЕЦАГРО» відкликав свою згоду на передачу в оренду нерухомого майна, а саме нежитлових приміщень площею 59,5 кв. м. Отже, як вказує позивач, лише у серпні 2023 року стало відомо, що оренда додаткових приміщень для потреб Фонду - не відбудеться.
До цього часу Фонд, при здійсненні планованих на майбутнє розрахунків потреби асигнувань за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» на 2021, 2022 та 2023 роки, був зобов'язаний ураховувати очікуване й плановане збільшення орендованої площі приміщень і, як наслідок, - ураховувати розмір очікуваних витрат на оплату комунальних послуг унаслідок збільшення орендованої площі.
б) Власні засоби обліку електричної енергії орендованих приміщень в будівлі за адресою м. Київ, вул. Бориса Грінченка, 1 були встановлені Фондом лише у березні 2023 року. До встановлення засобів обліку кількість спожитої електричної енергії визначалась балансоутримувачем ДП «СПЕЦАГРО» за відповідним договором розрахунковим шляхом. Тому при планування потреби асигнувань було некоректно зазначати кількість та вартість спожитої електроенергії за попередній період, адже такий розрахунок здійснює не Фонд, а балансоутримувач.
в) Кількість спожитої теплової енергії визначалась балансоутримувачем ДП «СПЕЦАГРО» та МОН за відповідними договорами розрахунковим шляхом. Тому при планування потреби асигнувань було некоректно зазначати кількість та вартість спожитої теплової енергії за попередній період, адже такий розрахунок здійснює не Фонд, а балансоутримувач.
г) У розділі «Вартість та порядок розрахунків» договорів про відшкодування витрат балансоутримувача ДП «СПЕЦАГРО» на комунальні послуги, укладених у 2020 - 2023 роках, зазначено, що вартість послуг за цим договором підлягає коригуванню (може змінюватись) в залежності від фактичного обсягу спожитих послуг та зміни цін та тарифів на відповідні послуги, тому планування потреби асигнувань за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» доцільно було здійснювати враховуючи саме такі обставини.
Таким чином, враховуючи, що розрахунки споживання енергоносіїв та інших комунальних послуг здійснювалися на підставі укладених на вимогу законодавства Договорів про відшкодування їх вартості, твердження про те, що це призвело до завищення потреб у бюджетних асигнуваннях упродовж 2020-2022 років, є безпідставним, необґрунтованим та зробленим на припущеннях.
Позивач також вказує, жодна норма Порядку № 228 питання планування витрат на оплату комунальних послуг не регулює, а містить лише загальні правила формування обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету.
Також, позивач вважає п. 6 оспорюваної Вимоги протиправним і таким, що підлягає скасуванню, оскільки ні Фонд, ні будь-яке інше підприємство, установа чи організація, дотримуватися вказаних Міжгалузевих нормативів та Міжгалузевих норм - не зобов'язані, на переконання фонду, указані акти не набрали чинності, не мають сили нормативних актів обов'язкового характеру, адже не зареєстровані в Міністерстві юстиції України та не внесені до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Окрім того, вказані акти не можуть застосовуватися навіть у виді рекомендацій, бо вони були прийняті близько 20 років тому на підставі нормативних актів, які вже давно втратили чинність, з часу прийняття до них жодного разу не вносилося змін, отже, на думку позивача, їх рекомендації втратили і нормативну, і об'єктивну, і практичну актуальність.
Вказує, сформульована відповідачем у п. 7 оспорюваної Вимоги індивідуальна вимога - обов'язкова до виконання позивачем, але внаслідок її незрозумілості, нечіткості, неконкретності, вона не може бути виконана та створює для позивача ситуацію правової невизначеності стосовно його прав та обов'язків в цілому.
Щодо правомірності дій позивача в проведених трьох закупівель, позивач вважає, що позиція відповідача ґрунтується на неправильному тлумаченні пункту 26-1 підрозділу 2 розділу ХХ Податкового кодексу України, і таке тлумачення зроблене на шкоду позивачу.
Відповідач в поданому відзиві проти задоволення позовних вимог заперечував з підстав правомірності оскаржуваної Вимоги, прийнятої у межах наданих повноважень.
Відповідач зазначає, за результатами ревізії складено акт ревізії від 06.02.2024 №000300-21/5, у якому зафіксовано низку порушень фінансової дисципліни з боку позивача, зважаючи на те, що з боку позивача під час Ревізії не усунуто в повному обсязі виявлені порушення фінансової дисципліни, Держаудитслужба, керуючись пунктом 46 Порядку № 550, надіслала НФДУ вимогу від 23.02.2024 № 000300-14/2740.
Щодо посилань позивача на порушення порядку розгляду заперечень позивача відповідач зазначає, Держаудитслужба 06.02.2024 перший і третій примірники Акта ревізії надала для ознайомлення ппозивачеві у спосіб, передбачений пунктом 39 Порядку № 550, зокрема Акт ревізії було вручено особисто під розписку керівнику НФДУ. Акт ревізії 09.02.2024 було підписано із застереженнями виконавчим директором НФДУ Полоцькою О.О. та головним бухгалтером НФДУ Палехою Л.В., підписаний із зауваженнями акт ревізії повернено позивачем 09.02.2024. Зважаючи на строки, зазначені у пункті 42 Порядку № 550, позивач, повернувши Акт ревізії Держаудитслужбі 09.02.2024, мав 5 робочих днів для подання до Держаудитслужби заперечень, рахуючи з наступного робочого дня 12.02.2024 останній робочий день припадає на 16.02.2024. Проте заперечення на Акт ревізії надійшли до Держаудитслужби лише 19.02.2024 (вх. від 19.02.2024 № 14-5553). Отже, Лист НФДУ від 16.02.2024 № 3-5/132 (вх. 19.02.2024 № 14-5553-2024) із запереченнями до Акта ревізії надійшов до Держаудитслужби з недотриманням вимог пункту 42 Порядку № 550. За таких обставин Держаудитслужба, не отримавши в установлений термін заперечення до Акта ревізії, на законній підставі почала вживати заходи з реалізації результатів ревізії. А саме, Держаудитслужбою до НФДУ надісланий лист від 23.02.2024 № 000300-14/2740-2024 про усунення порушень. Листом від 23.02.2024 № 000300-14/2766-2024 Держаудитслужба повідомила про результати ревізії Міністерство освіти і науки України. Листом від 23.02.2024 № 000300-17/2759-2024 матеріали ревізії Держаудитслужба передала до Національної поліції України.
Держаудитслужба зауважує, що відповідно до пункту 7 частини першої статті 10 Закону № 2939 орган державного фінансового контролю має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Отже, з огляду на викладене, випливає, що зобов'язання розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення до відповідальності працівників, відповідальних за допущене порушення є обґрунтованим та таким, що узгоджується із зазначеною нормою права.
Так, під час ревізії установлено, що на порушення вимог карти 12 розділу 2 Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 № 269 (Міжгалузеві нормативи), Фондом у вересні - грудні 2020 року здійснювалося утримання однієї понаднормативної штатної одиниці, що призвело до зайвого нарахування заробітної плати з урахуванням єдиного соціального внеску на загальну суму 157,91 тис. гривень. Зазначені Міжгалузеві нормативи розроблено на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 № 152-Р, яким затверджено заходи щодо реалізації Концепції дальшого реформування оплати праці в Україні, схваленої Указом Президента України від 25.12.2000 № 1375. Зокрема, пунктом 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 № 152-Р визначено, що Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації мають забезпечити неухильне здійснення заходів, затверджених цим розпорядженням. Наразі і Міжгалузеві нормативи і розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 № 152-Р є чинними.
Також, як установлено ревізією Кабінет Міністрів України не делегував міністерствам, зокрема МОН України, або іншим органам виконавчої функції управління Фондом. Тобто здійснює їх безпосередньо. Зважаючи на це слід також вказати, що бюджетні кошти Фонд отримував через МОН України, якого було визначено лише головним розпорядником, а не органом управління Фондом. Як вказує відповідач, Фонд вимоги законодавства не виконував і направляв працівників у відрядження без погодження з органом управління, що призвело незаконного використання бюджетних коштів на загальну суму 450,4 тис. грн та матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму.
Фонд спільно з МОН України, який є головним розпорядником бюджетних коштів, які були виплачені працівнику за незаконне звільнення, має провести службове розслідування щодо визначення осіб, причетних до вказаного порушення. Вимоги статті 134 КЗпП України щодо відшкодування державі збитків через незаконне звільнення працівника поширюються на керівництво Фонду.
Через недотримання вимог пунктів 12, 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (Порядок № 228), Фондом під час складання кошторисів на 2020- 2023 роки, унаслідок неврахування НФДУ об'єктивної потреби в коштах на здійснення видатків за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» було завищено потребу в бюджетних асигнуваннях на загальну суму 874,85 тис. гривень.
Крім цього установлено, що усупереч вимогам пунктів 2, 22 Порядку №228, в НФДУ немає розрахунків, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до кошторису та є невід'ємною його частиною на 2020, 2023 роки за КЕКВ 2281 «Дослідження і розробки, окремі заходи розвитку по реалізації державних (регіональних) програм»; на 2021, 2022 роки за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)», КЕКВ 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».
Не дотримуючись вимог пунктів 12, 13, 22 Порядку № 228, Норм оплати праці експертів, які залучаються для проведення державної наукової та науково-технічної експертиз, що проводяться за рахунок коштів державного бюджету, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 20.03.2017 № 434, НФДУ під час обрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях для здійснення видатків на оплату праці експертам завищив розмір оплати праці експерта за 1 експертизу, що призвело до завищення асигнувань на 2020 рік за КЕКВ 2281 на загальну суму 1610,82 тис. гривень.
Проведеним під час ревізії розрахунком фактичної потреби в коштах на оплату праці встановлено, що через недотримання вимог пунктів 20, 22, 29 Порядку № 228, НФДУ безпідставно завищено реальну потребу в бюджетних коштах на 2022, 2023 роки за КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на загальну суму 7161,35 тис. грн, та відповідно за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - на суму 1575,5 тис. гривень.
Ревізією установлено, що усупереч вимогам карти 12 розділу 2 Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 № 269, карти 48 розділу 19 нормативної частини Міжгалузевих норм часу та чисельності працівників на роботи, що виконуються економістами з фінансової роботи, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 07.12.2006 № 459, НФДУ у штатному розписі на 2020 рік понаднормово затверджено чотири штатних одиниці працівників фінансового управління (бухгалтерської служби), що призвело до завищення асигнувань за КЕКВ 2111 «Заробітна плата», КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на загальну суму 1519,37 тис. грн, у 2021- 2023 роках понаднормово затверджена одна штатна одиниця відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи, що призвело до зайвого планування бюджетних коштів за загальним фондом кошторису за КЕКВ 2111 «Заробітна плата», КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на загальну суму 1726,72 тис. гривень.
Також, ревізією установлено недотримання Фондом вимог пункту 2 частини першої статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 261 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України, а саме: проведено закупівлі послуги з удосконалення програмного забезпечення за завищеною ціною на загальну суму 366,46 тис. грн, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму.
Відповідач зазначає, Фонд не врахував вимог законодавства і при закупівлі послуг з модернізації, оновлення, удосконалення програмного забезпечення уклав договір з виконавцем - ФОП ОСОБА_1 , вартість договору з яким включала ПДВ. Проте сам ФОП ОСОБА_1 не є платником податку на додану вартість, відповідно зазначене призвело до завищення ціни наданої послуги на суму ПДВ, що надалі призвело до зайвого перерахування Фондом підприємцю бюджетних коштів. Аналогічно Фонд не врахував зазначених норм законодавства і при закупівлі послуг з постачання та встановлення додаткових компонентів комп'ютерної програми «Комплексна система автоматизації підприємства «ISPro» (розширення модуля «Облік праці й заробітної плати» до понад 1000 особових рахунків, додаткові робочі місця - 2 од.)» та уклав договір з ФОП ОСОБА_2 , вартість договору з яким включала ПДВ. Тоді як підприємець не є платником вказаного податку, що призвело до завищення ціни послуги та зайвого перерахування бюджетних коштів за договором. Загалом через порушення вимог чинного законодавства Фонд придбав послуги за завищеними цінами, чим заподіяв матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на загальну суму 366,46 тис. гривень.
Поряд з вказаним, відповідач зауважує, що у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені при перевірці збитки. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
У відповіді на відзив позивач не погоджується з посиланнями, викладеними відповідачем у поданому відзиві, вбачає останні необґрунтованими та такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства. Позивач, посилаючись на висновки Верховного Суду, вказує, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі п. 10 ч. 1 ст. 10 Закону України № 2939-ХІІ “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з чим кореспондується п. 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє і не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Міністерства фінансів України надійшли пояснення по суті позову. За змістом пояснень третя особа вказує, що до повноважень Міністерства фінансів України не належить контроль за здійсненням повноважень Держаудитслужбою щодо реалізації результатів ревізії, зокрема розгляду заперечень до Акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного фонду досліджень України № 000300-21/5 від 06 лютого 2024 року. В той же час, Держаудитслужбою у відповідності до Порядку №550 здійснено вжиття заходів для реалізації результатів ревізії.
Від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Міністерства освіти і науки України пояснень на підтримку позову не надходило.
Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
Постановою Кабінету Міністрів України від 4 липня 2018 р. № 528 затверджено Положення про Національний фонд досліджень України (Положення №528).
Відповідно до пункту 1 Положення №528 Національний фонд досліджень України (далі - Фонд) є державною бюджетною установою, утвореною відповідно до Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність» з метою стимулювання фундаментальних та прикладних наукових досліджень, розвитку національного дослідницького простору та його інтеграції до світового дослідницького простору, розбудови дослідницької інфраструктури в Україні та її інтеграції до світової дослідницької інфраструктури, сприяння налагодженню науково-технічного співробітництва між науковими установами, закладами вищої освіти та представниками реального сектора економіки і сфери послуг, сприяння міжнародному обміну інформацією та вченими, залученню учнівської та студентської молоді до наукової та науково-технічної діяльності, сприяння виробничо-орієнтованим (галузевим) науковим установам шляхом організації конкурсів за запитом центральних органів виконавчої влади або інших замовників за умови виділення такими центральними органами виконавчої влади або замовниками відповідних коштів, популяризації наукової і науково-технічної діяльності, та уповноваженою на реалізацію державної політики у сфері наукової і науково-технічної діяльності в межах, визначених законодавством та цим Положенням.
Фонд є некомерційною організацією і не має на меті отримання прибутку.
Судом встановлено, учасниками справи не заперечується, Державна аудиторська служба України на виконання пункту 8.15 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІV квартал 2023 року провела ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного фонду досліджень України (код ЄДРПОУ 42734019) за період з 01 січня 2020 року по 30 червня 2023 року. За результатами ревізії складено акт ревізії від 06.02.2024 № 000300-21/5 (Акт ревізії) в якому зафіксовано низку порушень фінансової дисципліни.
16 лютого 2024 року засобами поштового зв'язку Фондом на адресу Держаудитслужби заправлені заперечення на акт Державної аудиторської служби України від 06.02.2024 №000300-21/5 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного фонду досліджень України за період з 01.01.2020 по 30.06.2023 з додатками.
23 лютого 2024 року Державною аудиторською службою України сформовано лист - вимогу «Про усунення порушень» №000300-14/2740-2024, за змістом якого, під час ревізії установлені порушення законодавства, які наразі не усунуто:
« 1. Усупереч вимогам пунктів 2, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (далі - Порядок №228), в НФДУ немає розрахунків, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до кошторису та є невід'ємною його частиною на 2020, 2023 роки за КЕКВ 2281 «Дослідження і розробки, окремі заходи розвитку по реалізації державних (регіональних) програм»; на 2021, 2022 роки за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)», КЕКВ 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».
2. Не дотримуючись вимог пунктів 12, 13, 22 Порядку № 228, Норм оплати праці експертів, які залучаються для проведення державної наукової та науково-технічної експертиз, що проводяться за рахунок коштів державного бюджету, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 20.03.2017 № 434, НФДУ під час обрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях для здійснення видатків на оплату праці експертам завищив розмір оплати праці експерта за 1 експертизу, що призвело до завищення асигнувань на 2020 рік за КЕКВ 2281 на загальну суму 1610,82 тис. гривень.
3. Проведеним під час ревізії розрахунком фактичної потреби в коштах на оплату праці встановлено, що через недотримання вимог пунктів 20, 22, 29 Порядку № 228, НФДУ безпідставно завищено реальну потребу в бюджетних коштах на 2022, 2023 роки за КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на загальну суму 7161,35 тис. грн, та відповідно за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - на суму 1575,5 тис. гривень.
Також усупереч вимогам карти 12 розділу 2 Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 № 269, карти 48 розділу 19 нормативної частини Міжгалузевих норм часу та чисельності працівників на роботи, що виконуються економістами з фінансової роботи, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 07.12.2006 № 459, НФДУ у штатному розписі на 2020 рік понаднормово затверджено чотири штатних одиниці працівників фінансового управління (бухгалтерської служби), що призвело до завищення асигнувань за КЕКВ 2111 «Заробітна плата», КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на загальну суму 1519,37 тис. грн, У 2021- 2023 роках понаднормово затверджена одна штатна одиниця відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи, що призвело до зайвого планування бюджетних коштів за загальним фондом кошторису за КЕКВ 2111 «Заробітна плата», КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на загальну суму 1726,72 тис. гривень.
4. Через недотримання вимог пунктів 12, 20, 22 Порядку № 228 під час складання кошторисів на 2020- 2023 роки, унаслідок неврахування НФДУ об'єктивної потреби в коштах на здійснення видатків за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» було завищено потребу в бюджетних асигнуваннях на загальну суму 874,85 тис. гривень.
5. Усупереч вимогам карти 12 розділу 2 Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 № 269, здійснювалося утримання однієї понаднормативної штатної одиниці у вересні - грудні 2020 року, що призвело до зайвого нарахування заробітної плати з урахуванням єдиного соціального внеску на загальну суму 157,91 тис. грн. Порушення не усунуто.
6. Не дотримуючись вимог пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України «Про Національний фонд досліджень України» від 04 липня 2018 року № 528, пункту 14 Положення про Національний фонд досліджень України, пункту 3 розділу ІІІ Інструкції № 59, пункту 20** Заходів № 710, упродовж 2021- 2023 років посадові особи та члени наукової ради НФДУ відбували у відрядження за кордон без погодження з органом управління - Кабінетом Міністрів України, що призвело до незаконного використання бюджетних коштів на загальну суму 450,4 тис. грн та матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму. Порушення не усунуто.
7. Не дотримуючись вимог пункту 8 статті 134, статті 237 КЗпП України щодо відшкодування збитків, завданих державному бюджету, внаслідок оплати незаконно звільненому працівникові коштів за час вимушеного прогулу та витрати на правничу допомогу, призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на загальну суму 830,43 тис. гривень.
8. Через недотримання вимог пункту 2 частини першої статті 5 Закону про публічні закупівлі № 922-VIII від 25 грудня 2015 року та пункту 261 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України НФДУ проведено закупівлі за завищеною ціною на загальну суму 366,46 тис. грн, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму. Порушення не усунуто.».
Згідно вказаного листа - вимоги «Про усунення порушень» від 23.02.2024 №000300-14/2740-2024 на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (Закон), підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, пунктів 46, 49- 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Держаудитслужба вимагає:
1. Розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників установи, винних у допущених порушеннях.
2. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130- 136 КЗпП України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету), порушення щодо утримання у вересні - грудні 2020 року понаднормової одиниці головного спеціаліста відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи в штаті Фонду, що призвело до зайвого нарахування і виплати заробітної плати загалом на суму 157,91 тис. гривень.
3. Забезпечити відшкодування у порядку статті 1166 Цивільного кодексу України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) втрат на суму 450,4 тис. грн, допущених внаслідок проведення витрат на відрядження за кордон без погодження з органом управління - Кабінетом Міністрів України.
4. Відповідно до вимог абзацу третього підпункту 10 пункту 9 розділу VI Бюджетного кодексу України, пункту 8 статті 134, статті 237 КЗпП органу управління НФДУ - науковій раді, у встановленому законодавством порядку вжити заходів щодо реалізації права зворотної вимоги (регресу) до службових осіб, винних в незаконному звільненні працівника НФДУ, що призвело до оплати незаконно звільненому працівникові за рахунок державного бюджету коштів за час вимушеного прогулу та витрати на правничу допомогу на загальну суму 830,43 тис. гривень.
5. Не допускати надалі порушення норм Бюджетного кодексу України, Порядку №228, зважаючи на те, що розрахунки, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, включені до кошторису та є невід'ємною його частиною.
У розрахунках до кошторису за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» враховувати фактично спожиті натуральні показники енергоносіїв минулого року та витрати, здійснені на їх споживання, а також очікуваний відсоток підвищення тарифів у поточному році.
6. Під час складання штатного розпису дотримуватися Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 № 269, Міжгалузевих норм часу та чисельності працівників на роботи, що виконуються економістами з фінансової роботи, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 07.12.2006 № 459.
7. У діяльності Фонду не допускати надалі порушень норм Закону України «Про публічні закупівлі» та забезпечити відшкодування у порядку статті 1166 Цивільного кодексу України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) допущених порушень унаслідок здійснення закупівель за завищеною ціною (ПДВ) на загальну суму 366,46 тис. гривень.
Позивач, вважаючи вимогу контролюючого органу протиправною, звернувся з даним позовом до суду.
Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд приходить до наступних висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої-другої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Згідно із частиною першою статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Згідно з приписами частини другої цієї статті орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Частиною першою статті 2 Закону №2939-XII визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення), відповідно до пункту 1 якого Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 2-1) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Відповідно до пункту 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550).
Пунктом 2 Порядку №550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктом 16 Порядку №550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об'єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об'єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об'єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об'єкта чи його заступником;
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об'єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавців робіт.
Відповідно до пункту 35 Порядку №550 результати ревізії оформляються актом.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Отже вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання.
Щодо обраного позивачем способу захисту порушених прав та інтересів шляхом звернення до суду з позовом про оскарження вимоги.
Так, відповідач наполягає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов'язального характеру для об'єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
У постанові від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20 Верховний Суд зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов'язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Верховний Суд у справі № 826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
Такий правовий підхід застосований Верховним Судом також у постановах від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16.
Додатково у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
Отже, та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, а також від 09 березня 2023 року у справі №500/2489/21, від 29 березня 2023 року у справі № 160/7775/21, від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18.
У площині спірних правовідносин ключовим питанням є можливість підконтрольної установи звернутися до суду з позовом про визнання протиправною вимоги, яка включає в себе пункти зобов'язального характеру.
Тож задля правильного вирішення спору необхідно дослідити правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цього питання та встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.
Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов'язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті «права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень».
Водночас, правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення. Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням, судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні.
Такий правовий підхід викладений у постанові Верховного Суду від 25 липня 2024 року у справі 160/12986/21.
Отже, позивач має абсолютне право на звернення до суду з позовом про визнання протиправними та скасування певних положень обов'язкової до виконання вимоги контролюючого органу, оскільки остання має усі ознаки акта індивідуальної дії, породжує для заявника правові наслідки, стосується прав та обов'язків заявника.
Таким чином, суд дійшов висновку про наявність усіх правових підстав для розгляду заявленого спору в порядку адміністративного судочинства та вирішення такого спору по суті.
Щодо посилань позивача на порушення відповідачем процедури прийняття вимоги, без урахування заперечень позивача.
Як зазначалось вище, відповідно до п. п. 35, 36 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок.
Акт ревізії підписується посадовою особою органу державного фінансового контролю та керівником і головним бухгалтером об'єкта контролю або особою, уповноваженою на ведення бухгалтерського обліку (далі - головний бухгалтер), а також за необхідності іншими працівниками об'єкта.
Згідно з п. 38 Порядку № 550 акт ревізії складається у трьох примірниках: перший - для органу державного фінансового контролю, другий - для об'єкта контролю, третій - для передачі правоохоронним органам у випадках, передбачених цим Порядком та законодавством.
Пунктом 39 Порядку № 550 встановлено, що перший і третій примірники акта ревізії надаються для ознайомлення і підписання об'єкту контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після закінчення ревізії одним із таких способів:
а) особисто під розписку керівнику або головному бухгалтеру об'єкта контролю;
б) через канцелярію (підрозділ з питань діловодства) з відміткою на примірнику акта органу державного фінансового контролю про дату реєстрації в журналі вхідної кореспонденції об'єкта контролю та підписом працівника канцелярії (загального відділу), який здійснив реєстрацію;
в) рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням. При цьому на примірнику акта, що залишається в органі державного фінансового контролю, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів ревізії.
Відповідно до п. 40 Порядку № 550 керівник, головний бухгалтер та інші визначені працівники об'єкта контролю зобов'язані ознайомитися з актом ревізії та у разі погодження з викладеними у ньому фактами підписати отримані примірники акта. У разі наявності заперечень щодо змісту акта ревізії керівник, головний бухгалтер чи інші особи підписують його із застереженням.
З матеріалів справи вбачається, що Держаудитслужба 06.02.2024 перший і третій примірники Акта ревізії надала для ознайомлення позивачеві у спосіб, передбачений пунктом 39 Порядку № 550, зокрема Акт ревізії було вручено особисто під розписку керівнику НФДУ. Акт ревізії 09.02.2024 було підписано із застереженнями виконавчим директором НФДУ Полоцькою О.О. та головним бухгалтером НФДУ Палехою Л.В.
Підписаний із зауваженнями акт ревізії повернено позивачем 09.02.2024. Зважаючи на строки, зазначені у пункті 42 Порядку № 550, випливає, що позивач, повернувши Акт ревізії Держаудитслужбі 09.02.2024, мав 5 робочих днів для подання до Держаудитслужби заперечень, рахуючи з наступного робочого дня 12.02.2024 останній робочий день припадає на 16.02.2024.
Вказані обставини учасниками справи не заперечуються.
У листі-вимозі від 23.02.2024 №000300-14/27402024 міститься зауваження, що Державна аудиторська служба України отримала лист Національного фонду досліджень України від 16.02.2024 № 3-5/132 (вх. від 19.02.2024 № 14-5553-2024) щодо розгляду заперечень до акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного фонду досліджень України від 06.02.2024 № 000300-21/5 за період з 01.01.2020 по 30.06.2023.
У той же час зазначено, лист із запереченнями надійшов до Держаудитслужби з недотриманням вимог пункту 42 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, яким визначено, що у разі підписання акта ревізії із запереченнями керівник об'єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії повинен подати йому підписані заперечення. Якщо протягом цього строку заперечення щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю вживає заходів для реалізації результатів ревізії.
Так, відповідно до п. 41 Порядку № 550 після надходження підписаних керівником і головним бухгалтером об'єкта контролю першого і третього примірників акта ревізії орган державного фінансового контролю не пізніше наступного робочого дня з моменту отримання видає об'єкту контролю другий примірник акта ревізії.
Пунктом 42 Порядку № 550 встановлено, що у разі підписання акта ревізії із запереченнями керівник об'єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії повинен подати йому підписані заперечення. Якщо протягом цього строку заперечення щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю вживає заходів для реалізації результатів ревізії.
У той же час, у ході судового розгляду встановлено, що Національним фондом досліджень України заперечення на акт ревізії з додатками та супровідним листом від 16.02.2024 №3-5/132 направлені поштовим відправлення АТ «Укрпошта» №0100113958574, згідно опису вкладення цінного листа заперечення подано до відділення поштового зв'язку 16.02.2024, тобто в останній день подання таких заперечень.
Так, в силу ч. 2 ст. 255 Цивільного кодексу України письмові заяви та повідомлення, здані до установи зв'язку до закінчення останнього дня строку, вважаються такими, що здані своєчасно.
Отже, враховуючи вказані положення законодавства щодо перебігу строку, слід дійти висновку, що позивачем дотримано строк направлення письмових заперечень на акт ревізії, а посилання відповідача на порушення вимог пункту 42 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, не знайшли свого підтвердження.
Отже, суд приймає до уваги посилання позивача на порушення Держаудитслужбою порядку прийняття спірної вимоги, в той же час вважає на необхідне врахувати наступне.
Так, у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/1790/18 зазначено, що порушення процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Таким чином, саме по собі порушення процедури прийняття акту не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Щодо процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність. Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення". Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Верховний Суд у постанові від 20.10.2020 року у справі №816/4605/15 викладена позиція про те, що допущені контролюючим органом процедурні порушення, у тому числі й ті, що пов'язані, зокрема, з оформленням результатів контролюючого заходу, недотриманням строку прийняття податкових повідомлень-рішень тощо, не можуть слугувати самостійною підставою для звільнення платника податків від відповідальності за вчинені ним податкові правопорушення, та можуть бути прийняті судом до уваги за умови підтвердження належними та допустимими доказами добросовісного виконання таким платником власного податкового обов'язку.
З системного аналізу законодавства, що регулює спірні правовідносини вбачається, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання.
Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17 досліджував питання: якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.
У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку про те, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.
При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 КАС України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. «Законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
Оцінивши покликання позивача на допущені відповідачем процедурні порушення під час прийняття оспорюваного рішення, суд дійшов висновку, що їх характер не утворює безумовних підстав для скасування спірної вимоги.
Натомість, з аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що спірна вимога підлягає правовій оцінці в контексті реалізації контролюючим органом покладених законодавством функцій.
Щодо пункту 1 вимоги «Розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників установи, винних у допущених порушеннях».
Так, на переконання позивача, оскаржуваний пункт вимоги не відповідає критерію пропорційності, оскільки відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону, у який спосіб повинен здійснити позивач; не зазначив осіб, які мають бути притягнуті до відповідальності.
Суд не погоджується з такими посиланнями позивача, з огляду на наступне.
Відповідно до положень п. 50 та 51 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Отже, зміст спірної вимоги в наведеній вище частині спрямований на коригування роботи позивача, оскільки полягає в тому, щоб притягнути до відповідальності у порядку встановленому законодавством винних у допущених порушеннях осіб, і є обов'язковою до виконання та породжує для останнього, як позивача, права і обов'язки.
Суд наголошує, що наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, законодавець не встановлює будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги, також таких застережень не встановлюють інші чинні правові акти, які регулюють спірні правовідносини.
Суд зазначає, що якщо у вимозі не зазначено конкретного способу її виконання, то вказана обставина не позбавляє підконтрольного суб'єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз'яснень.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16 та від 03.06.2020 у справі № 826/18894/16.
При цьому, вимагаючи від підконтрольної установи розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників установи, винних у допущених порушеннях, Державна аудиторська служба України діяла у межах дискреційних повноважень, наданих органу державного фінансового контролю законодавством.
Ба більше, Держаудитслужба не вимагала від Фонду притягнути до відповідальності відповідальних працівників, а лише розглянути відповідне питання, і у разі, якщо позивач вважає, що підстави для притягнення відповідальних працівників до відповідальності відсутні, він міг про це повідомити органу державного фінансового контролю, що, в свою чергу, свідчило б про виконання позивачем пункту 1 оскаржуваної вимоги.
Щодо пункту 2 вимоги «Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130- 136 КЗпП України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету), порушення щодо утримання у вересні - грудні 2020 року понаднормової одиниці головного спеціаліста відділу бухгалтерсько- кошторисної роботи в штаті Фонду, що призвело до зайвого нарахування і виплати заробітної плати загалом на суму 157,91 тис. гривень».
Під час ревізії установлено, що на порушення вимог карти 12 розділу 2 Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 № 269 (далі - Міжгалузеві нормативи), Фондом у вересні - грудні 2020 року здійснювалося утримання однієї понаднормативної штатної одиниці, що призвело до зайвого нарахування заробітної плати з урахуванням єдиного соціального внеску на загальну суму 157,91 тис. гривень.
Позивач зазначає, що посилання відповідача на Міжгалузеві нормативи чисельності працівників бухгалтерського обліку є необгрунтовими, оскільки вказані нормативи не набули чинності і не мають обов'язкового характеру, отже, на думку позивача, безпідставні звинувачення відповідача про порушення Фондом вимог нормативно-правового акту, який є нечинним.
Оцінюючі такі посилання сторін, суд дійшов наступних висновків.
Міжгалузеві нормативи розроблено на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 № 152-Р, яким затверджено заходи щодо реалізації Концепції дальшого реформування оплати праці в Україні, схваленої Указом Президента України від 25.12.2000 № 1375.
Пунктом 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 № 152-Р визначено, що Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації мають забезпечити неухильне здійснення заходів, затверджених цим розпорядженням.
Наразі і Міжгалузеві нормативи і розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 № 152-Р є чинними.
Слід також зазначити, що нормативи чисельності призначені для визначення оптимальної чисельності працівників структурних підрозділів.
Тобто їх врахування в діяльності установи забезпечує виконання вимог пункту 22 Заходів щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 (далі - Заходи № 710), які спрямовані на здійснення управління бюджетними коштами в межах встановлених бюджетних повноважень із забезпеченням ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, належної організації та координації роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів.
Так, з акта ревізії вбачається, ревізією відповідності штатного розпису діючим нормативам щодо чисельності працівників бухгалтерської служби виявлено недотримання вимог Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26 вересня 2003 року № 269 (далі - Наказ № 269) та Міжгалузевих норм часу та чисельності працівників на роботи, що виконуються економістами з фінансової роботи, затверджені наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 07.12.2006 №459 (далі - Наказ №459).
Відповідно до наказу виконавчого директора НФДУ Полоцької О. О. від 13.01.2020 №1 «Про введення в дію штатного розпису Національного фонду досліджень України на 2020 рік» штатним розписом на 2020 рік передбачений структурний підрозділ «Фінансове управління» до складу якого входять -8 шт.од, а саме:
начальник управління - 1 шт.од, заступник начальника управління -1 шт.од;
відділ бухгалтерського обліку - 3 шт.од (начальник відділу - 1 шт.од, головний спеціаліст - 2 шт.од);
відділ планово-фінансової роботи - 3 шт.од (начальник відділу - 1 шт.од, головний спеціаліст - 2 шт.од), що складає 13,4% від загальної штатної чисельності працівників.
Відповідно до розрахунку до кошторису та шатного розпису на 2020 рік сума видатків на фонд оплати праці Фінансового управління складала 3223149,72 грн, у тому числі за КЕКВ 2110 «Заробітна плата» - 2641926,0 грн та за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - 581223,72 гривень.
Згідно з картою 12 розділу 2 Наказу № 269 та враховуючи, що всі операції бухгалтерського обліку автоматизовані, нормативна чисельність працівників бухгалтерського обліку для установи із 10 підрозділами та з загальною штатною чисельністю у кількості 60 осіб становить 3 шт.од (3,15 шт. згідно розрахунку),
Аналогічно, відповідно до карти 48 розділу 19 нормативної частини Наказу № 459, нормативна чисельність економістів з фінансової роботи для установи із підрозділами та загальною штатною чисельністю у кількості 60 осіб становить шт. од (0,9 шт. од згідно розрахунку).
Таким чином, нормативна чисельність працівників бухгалтерської служби НДФУ має становити 4 шт. од, у т.ч. економіст з фінансової роботи - 1 шт. одиниця.
Отже, упродовж вересня - грудня 2020 року утримувалася 1 понаднормова штатна одиниця головного спеціаліста відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи, касові та фактичні видатки на оплату праці якої склали -129433,44 грн, нараховано єдиного соціального внеску у сумі - 28475,36 гривень.
У той же час суд зазначає, що п. 2 оскарженої вимоги зобов'язано забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130- 136 КЗпП України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету)
У оцінці доводів позивача суд повторно зауважує, що пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Спірний пункт 2 вимоги про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України сформульовано відповідачем на виконання його владних управлінських функцій як похідний від висновку відповідача про нецільове використання позивачем коштів.
Також суд бере до уваги висновки Верховного Суду, сформовані у релевантних правовідносинах й викладених у постановах від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19, відповідно до яких така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Ба більше, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Одночасно, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об'єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз'яснень.
Щодо пункту 3 вимог «Забезпечити відшкодування у порядку статті 1166 Цивільного кодексу України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) втрат на суму 450,4 тис. грн, допущених внаслідок проведення витрат на відрядження за кордон без погодження з органом управління - Кабінетом Міністрів України».
Під час ревізії установлено, що Фонд не дотримуючись вимог пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України «Про Національний фонд досліджень України» від 04.07.2018 № 528 (далі - Постанова № 528), пункту 14 Положення про Національний фонд досліджень України, затвердженого зазначеною постановою Уряду, пункту 3 розділу ІІІ Інструкції № 59, пункту 20 Заходів № 710, упродовж 2021- 2023 років посадові особи та члени наукової ради НФДУ відбували у відрядження за кордон без погодження з органом управління - Кабінетом Міністрів України, що призвело до незаконного використання бюджетних коштів на загальну суму 450,4 тис. грн та матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму.
Позивач, не погоджуючись з такими висновками контролюючого органу зазначає, Кабінет Міністрів України не є органом управління Фонду, органами управління Фонду є голова Фонду, наглядова та наукова ради Фонду та дирекція, ні Положення про Фонд, ні інші нормативно-правові акти не відносять позивача до сфери управління Кабінету Міністрів України, у той же час, саме до Міністерства освіти і науки України позивач звертався за погодженням відряджень за кордон його посадових осіб та членів наглядової ради.
У відповідності до пунктів 14-15 Положення №528 функції з управління Фондом виконує Кабінет Міністрів України. Затвердження штатного розпису Фонду, кошторису доходів та видатків Фонду та управління майном Фонду здійснюється відповідно до законодавства.
Органами управління Фонду є: голова; наглядова рада; наукова рада; дирекція.
Пунктом 5.8. Положення про облікову політику Фонду, затвердженого наказом НФДУ від 03.03.2021 № 17, визначено, що службові відрядження в межах України та за кордон здійснюються з дотриманням вимог наказу Міністерства фінансів України від 13.03.98 №59 «Інструкція про службові відрядження в межах України та за кордон» (далі - Інструкція № 59), та постанови Кабінету Міністрів України від 02 лютого 2011 р. № 98 «Про суми та склад витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів (Постанова № 98).
Ревізією встановлено, що відповідно до кошторисів видатки НФДУ за КЕКВ 2250 «Видатки на відрядження» затверджені на:
- 2020 рік у сумі 700,0 тис. грн, у розрахунку до кошторису зазначені відрядження за кордон до м. Мінську в кількості 4 відряджень, до м. Берліну - 5, м. Кракову - 4, м. Вашингтону 2, м. Цюріху - 2, та відрядження членів наукової ради НФДУ. Відповідно до Довідки про зміни до кошторису від 18.12.2020 №7 асигнування на відрядження були зменшені на 347,8 тис.грн. Касові та фактичні видатки проведені у сум! - 22,7 тис.грн, що складає 6,44% затверджених асигнувань. Заплановані на 2020 рік відрядження за кордон не відбулися, вида тки за КЕКВ 2250 проведені на відшкодування витрат членам наукової ради та членам комісії конкурсу Фонду під час їх відрядження для участі у засіданнях ради.
- 2021 рік у сумі 700,0 тис. грн, у розрахунку до кошторису заплановані відрядження за кордон до Німеччини, Японії, Польщі, Узбекистану, до м. Львів, м. Харків, м. Дніпро та відрядження членів наукової ради НФДУ. Відповідно до Довідки про зміни до кошторису від від 08.09.2021 №4 асигнування на відрядження були зменшені на 300,0 тис.грн. Касові та фактичні видатки проведені у сумі - 152,3 тис.грн, що складає 38,09% затверджених асигнувань. Заплановані на 2021 рік відрядження за кордон до Німеччини, Японії та Польщі не відбулись.
- 2022 рік у сумі 700,0 тис. грн, у розрахунку до кошторису заплановані відрядження за кордон до Турції, Великої Британії, Панами, Польщі, Азербайджану та відрядження членів наукової ради НФДУ. Відповідно до Постанови КМУ №401 та Довідки про зміни до кошторису від 26.04.2022 №2, асигнування на відрядження були зменшені на 70,0 тис.грн. Касові та фактичні видатки проведені у сумі - 183,9 тис.грн, що складає 26,2% затверджених асигнувань. Заплановані відрядження до Турції, Кембриджу, Азербайджану у 2022 році не відбулися. Водночас, Фондом здійснені витрати на відрядження до м. Брюссель (Бельгія), м. Цюріх (Швейцарія), м. Варшава (Польща), які розрахунками кошторисної вартості у 2022 році не передбачалися.
- 2023 рік у сумі 410.0 тис. грн, у розрахунку до кошторису заплановані відрядження за кордон до до м. Берн (Швейцарія), та відрядження членів наукової ради НФДУ. Касові та фактичні за січень-червень 2023 року проведені у сумі - 83,4 тис.грн. Фондом здійснені витрати на відрядження які не передбачалися розрахунком до кошторису, а саме до м. Кишинів (Молдова), м. Оснабрюк (Німеччина), м. Гаага (Нідерланди).
Ревізією дотримання законодавства під час здійснення відряджень посадовими особами за кордон установлено, що за ревізійний період було здійснено сім таких відряджень на суму 450395,23 гривень.
Зазначені відрядження здійснювалися за погодженням Міністерства освіти і науки України та на підставі наказів виконавчого директору НФДУ.
Як зазначалось, пунктом 14 Положення № 528 визначено, що функції з управління Фондом виконує Кабінет Міністрів України.
Крім того на виконання пункту 29 Положення №528, виконавчий директор Національного фонду досліджень України Полоцька О. призначена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 08.07.2020 №823-р строком на п'ять років.
Абзацом першим пункту 3 розділу III Інструкції № 59 визначено, що рішення про службове відрядження державних службовців та працівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного міністра, а також працівників утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету (крім державних службовців та військовослужбовців), приймаються відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 «Про ефективне використання державних коштів» (далі - Постанова № 710) та Заходів щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, затверджених цією постановою (далі Заходи №710).
Пунктом 20** Заходів № 710, визначено, шо здійснення службових відряджень працівників утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету (крім державних службовців, наукових, науково-педагогічних працівників та військовослужбовців), за кордон проводиться за погодженням з керівником органу державної влади, до сфери управління якого належать підприємство, установа чи організація.
Отже, з огляду на зазначене упродовж 2021- 2023 років на порушення вимог пункту 3 Постанови № 528, пункту 14 Положення № 528, пункту 3 розділу 111 Інструкції № 59, пункту 20**3аходів № 710 посадові особи та члени наукової ради НФДУ відбували у відрядження за кордон без погодження з органом управління Кабінетом Міністрів України, що призвело до незаконного використання бюджетних коштів на загальну суму 450395,23 грн, в тому числі 2021 рік - 128212,69 грн, 2022 рік 174204,86 грн, 2023 рік - 147977,68 грн, чим завдано Фону матеріальної шкоди (збитків).
Посилання позивача на те, що відрядження погоджувались з МОН України суд відхиляє, оскільки вказане не відповідає приписам пункту 14 Положення №528, абзацу першого пункту 3 розділу ІІІ Інструкції №59, пункту 20** Заходів №710.
Щодо пункту 4 вимоги «Відповідно до вимог абзацу третього підпункту 10 пункту 9 розділу VI Бюджетного кодексу України, пункту 8 статті 134, статті 237 КЗпП органу управління НФДУ - науковій раді, у встановленому законодавством порядку вжити заходів щодо реалізації права зворотної вимоги (регресу) до службових осіб, винних в незаконному звільненні працівника НФДУ, що призвело до оплати незаконно звільненому працівникові за рахунок державного бюджету коштів за час вимушеного прогулу та витрати на правничу допомогу на загальну суму 830,43 тис. гривень».
Ревізією установлено, що Фонд не дотримався вимог пункту 8 статті 134, статті 237 КЗпП України і не відшкодував збитки, завдані державному бюджету, внаслідок оплати незаконно звільненому працівникові коштів за час вимушеного прогулу та витрати на правничу допомогу, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на загальну суму 830,43 тис. гривень.
З матеріалів ревізії вбачається, наказом виконавчого директора Національного фонду досліджень України від 17.12.2020 №61 «Про введення в дію змін до штатного розпису Національного фонду досліджень України» (далі - Наказ №61) введено в дію зміни до штатного розпису НФДУ з 18.12.2020. Нова структура затверджена в межах граничної чисельності Положення №528.
Ревізією встановлено, що затвердження нової структури передбачало ліквідацію певних посад, що в свою чергу призводило до скорочення працівників Фонду.
Зокрема, на посаді начальника відділу грантової підтримки досліджень з соціальних та гуманітарних наук Управління забезпечення грантової підтримки з 02.03.2020 (наказ від 28.02.2020 №17-к/тр) працювала ОСОБА_3 .
У зв'язку зі зміною структури і штатного розпису дирекції Національного фонду досліджень України, 17 грудня 2020 року ОСОБА_3 було вручено повідомлення №56 про наступне вивільнення.
Разом із повідомленням про майбутнє вивільнення ОСОБА_3 запропоновано переведення лише на одну вакантну посаду - посаду головного спеціаліста відділу грантового забезпечення у сфері соціально-гуманітарних наук управління грантового забезпечення.
23 грудня 2020 року ОСОБА_3 отримала повторне повідомлення за №100 по наступне вивільнення у зв'язку зі зміною структури і штатного розпису дирекції НФДУ, відповідно до якого їй було запропоновано окрім вказаної вище посади - головного спеціаліста відділу грантового забезпечення у сфері соціально-гуманітарних наук управління грантового забезпечення, ще дві посади - головного спеціаліста відділу грантового забезпечення у сфері технічних і природних наук, математики, та IT управління грантового забезпечення та головного спеціаліста відділу грантового забезпечення у сфері біології охорони здоров'я та біоресурсів.
Зазначені повідомлення були підписані ОСОБА_3 17.12.2020 та 23.12.2020 відповідно.
Від запропонованих НФДУ посад ОСОБА_3 відмовилася 17.02.2021, про що свідчить її запис та підпис в обох повідомленнях про наступне вивільнення.
У повідомленнях про наступне вивільнення також зазначено, що у разі відмови від запропонованої посади її буде звільнено після закінчення двомісячного строку попередження із дня ознайомлення.
Враховуючи відмову ОСОБА_3 від запропонованих посад, наказом НФДУ від 18.02.2021 №44-к ОСОБА_3 була звільнена на підставі пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України, затвердженого Примірник 1 Законом №322-Vlll від 10.12.1971 (далі - КЗпП України) у зв'язку зі зміною структури і штатного розпису.
Цей наказ підписано виконавчим директором НФДУ Полоцькою О. та погоджено першим заступником виконавчого директора з питань грантової підтримки 1 убарем С., начальником відділу правового забезпечення Кучеренко О., начальником відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи, головним бухгалтером ОСОБА_4 , завідувачем сектору кадрового забезпечення ОСОБА_5 .
З цим наказом ОСОБА_6 ознайомлена - 18.02.2021.
Під час звільнення у зв'язку із скороченням штату відповідно до етапі 44 КЗнП Україну у лютому 2021 року ОСОБА_3 , була виплачена вихідна допомога у розмірі середнього місячного заробітку у сумі 34754,12 гривень.
Проте, ОСОБА_3 не погодилася зі своїм звільненням, і звернулася з позовом до суду.
Під час ревізії надані рішення судів на підставі яких встановлено наступне.
У березні 2021 року ОСОБА_3 звернулася з позовом до Шевченківського районного суду м.Києва (суд першої інстанції) щодо визнання незаконним та скасувати наказ Національного фонду досліджень України від 18.02.2021 №44-к про звільнення ОСОБА_3 ; поновити
ОСОБА_3 на посаді начальника Відділу грантової підтримки досліджень з соціальних та гуманітарних наук Управління забезпечення грантової підтримки НФДУ з 18.02.2021; стягнути з відповідача на користь ОСОБА_7 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 18.02.2021 по день винесення рішення та судові витрати. Провадження у справі відкрито 01.04.2021.
Шевченківським районним судом м. Києва було встановлено, що станом на 17 грудня 2022 року в НФДУ вакантними були ще посади начальника управління грантового забезпечення; начальника відділу грантового забезпечення у сфері технічних і природних наук, математики та IT управління грантового забезпечення; начальник відділу у сфері біології, охорони здоров'я та біоресурсів управління грантового забезпечення; начальника відділу грантового забезпечення у сфері соціально-гуманітарних наук управління грантового забезпечення.
В суді представник НФДУ пояснив, що дані посади не пропонувались ОСОБА_3 , оскільки виконавчий директор Національного фонду досліджень України на свій розсуд обирала, які посади пропонувати працівникам в момент повідомлення про наступне вивільнення.
В суді апеляційної інстанції ОСОБА_3 зазначила, що до звільнення вона обіймала керівну посаду - начальника відділу грантової підтримки досліджень з соціальних та гуманітарних наук управління забезпечення грантової підтримки, проте їй не були запропоновані керівні посади значених відділів, які вона могла обіймати.
Таким чином, дії Національного фонду досліджень України щодо пропозицій ОСОБА_3 вибіркових вакансій з тих, на які вона могла претендувати, не відповідають вимогам частини другої статті 40, частини третьої статті 49-2 КЗпП України.
Водночас, НФДУ суду не надано належних та допустимих доказів того, що посади начальника відділу грантового забезпечення у сфері соціально-гуманітарних наук управління грантового забезпечення, начальника відділу грантового забезпечення у сфері біології, охорони здоров'я та біоресурсів управління грантового забезпечення, та начальника відділу грантового забезпечення, у сфері технічних і природничих наук, математики та IT управління грантового забезпечення, не могли бути запропоновані позивачці ОСОБА_3 з урахуванням її освіти, кваліфікації чи досвіду роботи.
Рішенням Шевченківського районного суду міста Києва від 08 вересня 2022 року позов ОСОБА_3 був задоволений.
Шевченківський районний суд м.Києва дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову ОСОБА_3 . Визнав незаконним та скасував наказ Національного фонду досліджень України № 44-к/тр від 18.02.2021 р. «Про звільнення ОСОБА_3 »; поновив ОСОБА_3 на посаді начальника відділу грантової підтримки досліджень з соціальних та гуманітарних наук управління грантової підтримки Національного фонду досліджень України з 18 лютого 2021 року та стягнув з Національного фонду досліджень України на користь ОСОБА_3 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу у розмірі 854491,40 грн без вирахування податків, зборів та обов'язкових платежів. Стягнути з НФДУ в дохід держави судовий збір у розмірі 9452,91 гривень.
17 січня 2023 року Шевченківським районним судом м. Києва ухвалено додаткове рішення в цивільній справі за позовом ОСОБА_3 до Національного фонду досліджень України щодо стягнення з НФДУ на користь ОСОБА_3 витрат на правову допомогу у розмірі 25990,56 грн та додаткової винагороди адвокату у розмірі 68786,56 гривень.
Крім того, 25 квітня 2023 року Київським апеляційним судом винесена постанова по розгляду апеляційної скарги ОСОБА_8 , яка діяла від імені та в інтересах ОСОБА_3 ; Волошиної О.О., яка діяла від імені та в інтересах Національного фонду досліджень України, на рішення Шевченківського районного суду міста Києва від 08 вересня 2022 року; апеляційну скаргу ОСОБА_9 , яка діяла від імені та в інтересах Національного фонду досліджень України, на додаткове рішення Шевченківського районного суду міста Києва від 17 січня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Національного фонду досліджень України про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку, відповідно до якої апеляційні скарги задовільнені частково, а саме:
Змінено рішення Шевченківського районного суду міста Києва від 08 вересня 2022 року в частині визначення розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню з Національного фонду досліджень України на користь ОСОБА_3 . Середній заробіток за час вимушеного прогулу складає 656088,84 грн, без вирахування податків, зборів та обов'язкових платежів.
В іншій частині рішення Шевченківського районного суду міста Києва від 08 вересня 2022 року залишено без змін.
Змінено додаткове рішення Шевченківського районного суду міста Києва від 17 січня 2023 року в частині визначення розміру витрат на правничу допомогу, який підлягає стягненню з Національного фонду досліджень України на користь ОСОБА_3 , а саме стягнути з Національного фонду досліджень України на користь ОСОБА_3 витрати на правничу допомогу в розмірі 30 000,00 гривень.
Відповідно до наказу від 25.04.2023 № 51-к/тр (з внесеними змінами згідно наказу від 1 7.05.2023 № 68-к/тр) Національним фондом досліджень України за рішенням Київського апеляційного суду ОСОБА_3 було поновлено на посаді начальника відділу грантової підтримки досліджень з соціальних та гуманітарних наук управління забезпечення грантової підтримки з 18.02.2021 та за рахунок бюджетних коштів було сплачено середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 656088,84 грн, перераховано ЄСВ у сумі 144339,54 грн та проведені витрати на правничу допомогу у сумі 30000,0 грн (платіжна інструкція від 02.05.2023 №120).
Контролюючий орган зазначає, всупереч вимог абзацу третього підпункту 10 пункту 9 розділу VI Бюджетного кодексу України, органом управління НФДУ - науковою радою, в установленому законодавством порядку не реалізовано право зворотної вимоги (регресу) до виконавчого директора НФДУ Полоцької О., якою був виданий, а першим заступником виконавчого директора з питань грантової підтримки Губарем С., начальником відділу правового забезпечення Кучеренко О., начальником відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи, головним бухгалтером Палехою Л., завідувачем сектору кадрового забезпечення Бібіковою О., завізований наказ про незаконне звільнення ОСОБА_3 щодо відшкодування збитків, завданих державному бюджету, внаслідок оплати незаконно звільненому працівникові коштів за час вимушеного прогулу та витрати на правничу допомогу, та що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на загальну суму 830428,38 гривень.
Так, згідно п. 8 ст. 134 КЗпП України, відповідно до законодавства працівники несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації, у випадках, коли службова особа, винна в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу.
Згідно ч. 4 ст. 136 КЗпП України, стягнення з керівників підприємств, установ, організацій та їх заступників матеріальної шкоди в судовому порядку провадиться за позовом вищестоящого в порядку підлеглості органу.
Згідно ч. 1 ст. 1191 ЦК України, особа, яка відшкодувала шкоду, завдану іншою особою, має право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування, якщо інший розмір не встановлений законом.
Згідно ст. 237 КЗпП України, суд покладає на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов'язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв'язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи. Такий обов'язок покладається, якщо звільнення чи переведення здійснено з порушенням закону або якщо власник чи уповноважений ним орган затримав виконання рішення суду про поновлення на роботі.
При цьому, відповідно до п. 33 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» № 9 від 06 листопада 1992 року, з метою запобігання незаконним звільненням судам слід неухильно додержуватися вимог статей 134, 237 КЗпП України про притягнення до участі в справі про поновлення на роботі і покладення на службову особу обов'язку відшкодувати шкоду підприємству, установі, організації, заподіяну в зв'язку з оплатою незаконно звільненому працівникові часу вимушеного прогулу. При цьому належить врахувати, що при незаконному звільненні або переведенні на іншу роботу настає повна матеріальна відповідальність винних в цьому службових осіб і обов'язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв'язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу може бути покладено при допущенні ними в цих випадках будь-якого порушення закону.
Так, з аналізу вищевикладених норм вбачається, що працівники підприємств, установ, організацій та їх заступники несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації, у випадках, коли службова особа, винна в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу.
В свою чергу, стягнення з керівників підприємств, установ, організацій та їх заступників матеріальної шкоди в судовому порядку провадиться за позовом вищестоящого в порядку підлеглості органу.
Між тим, встановлені суб'єктом владних повноважень обставини ухвалення судових рішень, якими поновлено протиправно звільненого працівника Фонду, стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу та витрати правову допомогу фактично не заперечуються позивачем.
Крім того, в процесі розгляду даної справи судом установлено, постановою Верховного Суду від 23.07.2024 у справі №761/10740/21 касаційну скаргу Національного фонду досліджень України залишено без задоволення, рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 08 вересня 2022 року, додаткове рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 17 січня 2023 року, з врахуванням змін, внесених за наслідком апеляційного перегляду справи, та постанову Київського апеляційного суду від 25 квітня 2023 року залишено без змін, стягнуто з Національного фонду досліджень України витрати на професійну правничу допомогу в суді касаційної інстанції в розмірі 3 000 грн.
Враховуючи викладене, покладене на орган управління НФДУ - наукову раду зобов'язання щодо вжиття заходів щодо реалізації права зворотної вимоги (регресу) до службових осіб, винних в незаконному звільненні працівника НФДУ, що призвело до оплати незаконно звільненому працівникові за рахунок державного бюджету коштів за час вимушеного прогулу та витрати на правничу допомогу на загальну суму 830,43 тис. гривень, не суперечить вищевикладеним нормам матеріального права, а як наслідок є правомірним.
Щодо пункту 5 вимоги «Не допускати надалі порушення норм Бюджетного кодексу України, Порядку №228, зважаючи на те, що розрахунки, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, включені до кошторису та є невід'ємною його частиною. У розрахунках до кошторису за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» враховувати фактично спожиті натуральні показники енергоносіїв минулого року та витрати, здійснені на їх споживання, а також очікуваний відсоток підвищення тарифів у поточному році» та пункту 6 вимоги «Під час складання штатного розпису дотримуватися Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 № 269, Міжгалузевих норм часу та чисельності працівників на роботи, що виконуються економістами з фінансової роботи, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 07.12.2006 № 459».
Ревізією установлено, через недотримання вимог пунктів 12, 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (далі - Порядок № 228), Фондом під час складання кошторисів на 2020- 2023 роки, унаслідок неврахування НФДУ об'єктивної потреби в коштах на здійснення видатків за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» було завищено потребу в бюджетних асигнуваннях на загальну суму 874,85 тис. гривень.
Крім цього установлено, що усупереч вимогам пунктів 2, 22 Порядку №228, в НФДУ немає розрахунків, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до кошторису та є невід'ємною його частиною на 2020, 2023 роки за КЕКВ 2281 «Дослідження і розробки, окремі заходи розвитку по реалізації державних (регіональних) програм»; на 2021, 2022 роки за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)», КЕКВ 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».
Не дотримуючись вимог пунктів 12, 13, 22 Порядку № 228, Норм оплати праці експертів, які залучаються для проведення державної наукової та науково-технічної експертиз, що проводяться за рахунок коштів державного бюджету, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 20.03.2017 № 434, НФДУ під час обрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях для здійснення видатків на оплату праці експертам завищив розмір оплати праці експерта за 1 експертизу, що призвело до завищення асигнувань на 2020 рік за КЕКВ 2281 на загальну суму 1610,82 тис. гривень.
Проведеним під час ревізії розрахунком фактичної потреби в коштах на оплату праці встановлено, що через недотримання вимог пунктів 20, 22, 29 Порядку № 228, НФДУ безпідставно завищено реальну потребу в бюджетних коштах на 2022, 2023 роки за КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на загальну суму 7161,35 тис. грн, та відповідно за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату»- на суму 1575,5 тис. гривень.
Ревізією установлено, що усупереч вимогам карти 12 розділу 2 Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 № 269, карти 48 розділу 19 нормативної частини Міжгалузевих норм часу та чисельності працівників на роботи, що виконуються економістами з фінансової роботи, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 07.12.2006 № 459, НФДУ у штатному розписі на 2020 рік понаднормово затверджено чотири штатних одиниці працівників фінансового управління (бухгалтерської служби), що призвело до завищення асигнувань за КЕКВ 2111 «Заробітна плата», КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на загальну суму 1519,37 тис. грн, у 2021- 2023 роках понаднормово затверджена одна штатна одиниця відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи, що призвело до зайвого планування бюджетних коштів за загальним фондом кошторису за КЕКВ 2111 «Заробітна плата», КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на загальну суму 1726,72 тис. гривень.
Відповідно до частини другої статті 19 Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.
Відповідно до частини третьої статті 19 Бюджетного кодексу України учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).
Частиною першою статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує: правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності; досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень тощо.
Суд вкотре звертає увагу на те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб'єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є складання висновку, що містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності об'єкта перевірки, у такому висновку може бути зазначено і вимогу усунути виявлені порушення та способи їхнього усунення, що є обов'язковим до виконання. Разом з тим, у разі несуттєвості виявлених порушень, вимога органу державного фінансового контролю щодо необхідності у майбутньому вжити певних заходів, спрямованих на уникнення таких порушень, є лише превентивним заходом.
Суд визнає, що зобов'язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення, наслідком якого є визначення імперативного обов'язкового способу його усунення. Проте, у цій справі, імперативність вказаних пунктів 5 та 6 вимоги полягає в тому, що вказані приписи зобов'язують утриматись від певних дій у майбутньому, а отже, в цій частині відповідач чітко окреслив спосіб усунення порушень.
Підсумовуючи наведене, суд зазначає, що застосований до НФДУ захід впливу має лише спонукальний характер, направлений на забезпечення ним у майбутньому додержання фінансової дисципліни, а тому не створює для позивача правових наслідків.
Щодо пункту 7 вимоги «У діяльності Фонду не допускати надалі порушень норм Закону України «Про публічні закупівлі» та забезпечити відшкодування у порядку статті 1166 Цивільного кодексу України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) допущених порушень унаслідок здійснення закупівель за завищеною ціною (ПДВ) на загальну суму 366,46 тис. гривень».
Ревізією установлено недотримання Фондом вимог пункту 2 частини першої статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 26-1 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України, а саме: проведено закупівлі послуги з удосконалення програмного забезпечення за завищеною ціною на загальну суму 366,46 тис. грн, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму.
Як вбачається з акта ревізії, проведено ревізію дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час проведення НФДУ закупівлі за предметом «Послуги з модернізації, оновлення, удосконалення програмного забезпечення «Конкурс проектів НФДУ» код ДК 021:2015:72260000-5: Послуги, пов'язані з програмним забезпеченням» (інформація оприлюднена в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2021-09-29-004914-е).
Відповідно до наказу НФДУ від 18.12.2020 № 71 відповідальною особою за проведення закупівлі UA-2021-09-29-004914-е, починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлю був начальник відділу закупівель та господарського забезпечення Теличко І. В.
Тендерну документацію на закупівлю UA-2021-09-29-004914-е затверджено рішенням уповноваженої особи з організації та проведення закупівель від 29 вересня 2021 р. № 86-21 Теличком 1. В. Зокрема, визначено, що процедура закупівлі UA-2021-09-29-004914-е - відкриті торги, кінцевий строк подання тендерних пропозицій - 15.10.2021 р., єдиним критерієм оцінки є ціна (питома вага критерію - 100 %).
Відповідно до пункту 10 Повідомлення про проведення відкритих торгів (файл «Оголошення закупівлі.docx»): «Розмір бюджетного призначення за кошторисом або очікувана вартість предмета закупівлі: 1 950 000,00 грн з ПДВ».
Для участі у відкритих торгах надійшло дві пропозиції від ФОН Руденка Олександра Андрійовича (первинна та остаточна пропозиція -1 949 959,00 грн з ПДВ) та ФОН Шевчика Василя Анатолійовича (первинна та остаточна пропозиція - 1 950 000,00 грн з ПДВ).
Дата і час розкриття отриманих тендерних пропозицій за закупівлею UA-2021-09-29-004914-е: 18 жовтня 2021 року (15:57).
Відповідно до тендерної документації поданої для участі в закупівлі учасником ФОП ОСОБА_1 загальна вартість товару (тендерна пропозиція) становить 1 950 000,00 грн без ПДВ.
Надалі між НФДУ, в особі виконавчого директора Полоцької О.О. (далі -Замовник), та ФОП ОСОБА_1 (далі - Виконавець), укладено Договір від 05.11.2021 № 64/11/05 (далі Договір №64/11/05), відповідно до якого Виконавець зобов'язується надати Замовнику послуги з модернізації, оновлення, удосконалення програмного забезпечення «Конкурс проектів НФДУ».
Ціна Договору № 64/1 1/05 становить 1 949 959,00 грн без ПДВ. (Виконавець звільняється від сплати ПДВ на підставі пункту 26і підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України).
Контролюючим органом встановлено, що на порушення вимог пункту 2 частини 1 статті 5 Закону № 922 та пункту 26-1 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України очікувана вартість предмета закупівлі UA-2021-09-29-004914-е розрахована з урахуванням податку на додану вартість, що призвело до укладання Договору № 64/11/05 за завищеною ціною на загальну суму 324993.16 грн, та відповідно до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму.
Також, проведено ревізію дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час проведення НФДУ закупівлі за предметом «Послуги з постачання та встановлення додаткових компонентів комп'ютерної програми «Комплексна система автоматизації підприємства «IS-Рго» (розширення модулю «Облік праці й заробітної плати» до понад 1000 особових рахунків, додаткові робочі місця - 2 од.)» за кодом ДК 021:2015:72260000-5 - Послуги, пов'язані з програмним забезпеченням» (інформація оприлюднена в електронній системі закупівель за номером ID; UA-2020-07-28-002464-a).
На підставі наказу НФДУ від 20.11.2019 №8 відповідальною особою за проведення закупівлі UA-2020-07-28-002464-a, починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлю був головний спеціаліст сектору адміністративно-господарської роботи Дзуєнко Н. М.
Тендерну документацію на закупівлю UA-2020-07-28-002464-a затверджено протоколом уповноваженої особи з організації та проведення закупівель від 28 липня 2020 р. № 44 Дзуєнком Н. М. Зокрема, визначено, що процедура закупівлі UA-2020-07-28-002464-a - спрощена закупівля, кінцевий строк подання тендерних пропозицій - 05.08.2020, єдиним критерієм оцінки є ціна (питома вага критерію - 100 %).
Відповідно до пункту 7 Оголошення про проведення спрощеної закупівлі (файл «Оголошення до спрощеної процедури ІС-ПРО.босх»): «Очікувана вартість предмета закупівлі: 23880,00 грн з урахуванням ПДВ».
Для участі у спрощеній закупівлі надійшла одна пропозиція від ФОП ОСОБА_2 (остаточна цінова пропозиція 23880 грн з ПДВ).
Надалі між НФДУ, в особі виконавчого директора Полоцької О.О. (далі Замовник), та ФОП ОСОБА_2 (далі - Виконавець), укладено Договір від 26.08.2020 № 26/08 (далі - Договір № 26/08), відповідно до якого Виконавець зобов'язується надавати Замовнику послуги з постачання та встановлення додаткових компонентів (додаткових робочих місць та розширення модулю нарахування заробітної плати комп'ютерної програми «Комплексна система автоматизації підприємства «Is-Рго» («ІС-ПРО»).
Ціна Договору № 26/08 становить 23 880 грн без ПДВ.
Контролюючим органом встановлено, що на порушення пункту 2 частини 1 статті 5 Закону №922 та пункту 26-1 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України очікувана вартість предмета UA-2020-07-28-002464-а розрахована з урахуванням податку на додану вартість, що призвело до укладання Договору № 40/06/01 із завищеною ціною на загальну суму 3980,0 грн, та відповідно до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму.
Проведено ревізію отримання вимог законодавства у сфері закупівель під час проведення НФДУ закупівлі за предметом «Послуги впровадження ліцензійного програмного продукту для захисту від вірусів та розслідування інцидентів безпеки (NGEP EDR)» код ДК 021:2015:48760000-3 - Пакети програмного забезпечення для захисту від вірусів (інформація оприлюднена в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2021-11-24-003606-с).
На підставі наказу НФДУ від 18.12.2020 №71 та посадової інструкції відповідальною особою за проведення закупівлі UA-2021-11-24-003606-с, починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлю, був начальник відділу закупівель та господарського забезпечення Теличко І. В.
Тендерну документацію на закупівлю UA-2021-11-24-003606-с затверджено рішенням уповноваженої особи з організації та проведення закупівель від 23 листопада 2021 р. № 104-21 Теличком І. В. Зокрема, визначено, що процедура закупівлі UA-2021-11-24-003606-с відкриті торги, кінцевий строк подання тендерних пропозицій - 10.12.2021, єдиним критерієм оцінки є ціна (питома вага критерію - 100 %).
Відповідно до пункту 12 Повідомлення про проведення відкритих торгів (файл «Оголошення.docx»): «Розмір бюджетного призначення за кошторисом або очікувана вартість предмета закупівлі: 225 000,00 грн з ПДВ.».
Для участі у відкритих торгах надійшло дві пропозиції від ТОВ «Айті Бізнес Солюшн» (остаточна цінова пропозиція - 224 910,00 грн з ПДВ) та ТОВ «Смарт Технолоджіс» (остаточна цінова пропозиція - 224 959,92 грн з ПДВ).
Надалі між НФДУ, в особі заступника виконавчого директора з загальних питань Вороніна В. М. (далі - Замовник), та ТОВ «Айті Бізнес Солюшн» (далі -Виконавець), укладено Договір від 28.12.2021 № 81/12/28 (далі - Договір № 81/12/28), відповідно до якого Виконавець зобов'язується надати Замовнику послуги з впровадження ліцензійного програмного продукту для захисту від вірусів та розслідування інцидентів безпеки (NGEP EDR)» код ДК 021:2015:48760000-3 Пакети програмного забезпечення для захисту від вірусів.
Ціна Договору № 64/11/05 становить 224910,00 грн у тому числі ПДВ: 37485,00 гривень.
Також, відповідно до пункту 1.2. Договору № 81/12/28: «До програмного продукту, що впроваджується під час надання Послуг за чим Договором, належить: результат комп'ютерного програмування у вигляді операційної системи, системної, прикладної, розважальної та/або навчальної комп'ютерної програми (їх компонентів), а також у вигляді інтернет-сайтів та/або онлайн-сервісів та доступу до них; примірники (копії, екземпляри) комп'ютерних програм, їх частин, компонентів у матеріальній та/або електронній формі, у тому числі у формі коду (кодів) та/або посилань для завантаження комп'ютерної програми та/або їх частин, компонентів у формі коду (кодів) для активації комп'ютерної програми чи в іншій формі: будь-які зміни, оновлення, додатки, доповнення та/або розширення функціоналу комп'ютерних програм, права на отримання таких оновлень, змін, додатків, доповнень протягом певного періоду згідно з технічними вимогами...».
Як вказує відповідач, пункт 1.2. Договору № 81/12/28 в повній мірі відповідає визначенню програмної продукції на яку поширюється дія пункту 26-1 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України.
Беручи до уваги вищезазначене, пункт 1.2. Договору № 81/12/28, класифікатор предмета закупівлі та його відповідний код (ДК 021:2015:48760000-3 Пакети програмного забезпечення для захисту від вірусів) контролюючим органом встановлено, що на порушення пункту 2 частини 1 статті 5 Закону № 922 та пункту 26-1 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України очікувана вартість предмета закупівлі UA-2021-11-24-003606-с розрахована з урахуванням податку на додану вартість, що призвело до укладання Договору із завищеною ціною на загальну суму 37485,0 грн, та відповідно до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на зазначену суму.
Відповідно до пункту 26-1 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України: «Тимчасово, з 1 січня 2013 року до 1 січня 2023 року, звільняються від оподаткування податком на додану вартість операції з постачання програмної продукції, а також операції з програмною продукцією, плата за які не вважається роялті згідно з абзацами другим - сьомим підпункту 14.1.225 пункту 14.1 статті 14 цього Кодексу. Для цілей цього пункту до програмної продукції відносяться: результат комп'ютерного програмування у вигляді операційної системи, системної, прикладної, розважальної та/або навчальної комп'ютерної програми (їх компонентів), а також у вигляді інтернет-сайтів та/або онлайн-сервісів та доступу до них; примірники (копії, екземпляри) комп'ютерних програм, їх частин, компонентів у матеріальній та/або електронній формі, у тому числі у формі коду (кодів) та/або посилань для завантаження комп'ютерної програми та/або їх частин, компонентів у формі коду (кодів) для активації комп'ютерної програми чи в іншій формі; будь-які зміни, оновлення, додатки, доповнення та/або розширення функціоналу комп'ютерних програм, права на отримання таких оновлень, змін, додатків, доповнень протягом певного періоду часу; криптографічні засоби захисту інформації».
З аналізу предметів зазначених закупівель та укладених договорів вбачається, що останні відповідають критеріям операцій, визначених пунктом 26-1 підрозділу 2 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України та звільняються від оподаткування податком на додану вартість.
Вказане Фондом при оголошенні закупівель, під час їх проведення та укладання договорів не враховано, ціни договорів визначені з урахуванням ПДВ, що відповідно вказує на завищення ціни наданих послуг на суму ПДВ, що надалі призвело до зайвого перерахування Фондом контрагентам бюджетних коштів.
Відповідно до статті 1166 ЦК України, майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини. Шкода, завдана каліцтвом, іншим ушкодженням здоров'я або смертю фізичної особи внаслідок непереборної сили, відшкодовується у випадках, встановлених законом. Шкода, завдана правомірними діями, відшкодовується у випадках, встановлених цим Кодексом та іншим законом.
Суд наголошує, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їх обчислення має перевірятись судом, який розглядає такий позов.
При цьому, при зверненні з позовом про відшкодування збитків (в разі непогашення їх в добровільному порядку), Держаудитслужба повинна бути доводити наявність усіх елементів складу цивільного правопорушення, а саме: збитків, протиправної поведінки, причинного зв'язку між протиправною поведінкою та збитками, вини. За відсутності хоча б одного з цих елементів цивільно-правова відповідальність не настає. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.
Щодо законності вимоги в частині вжиття заходів щодо недопущення надалі порушення норм Закону України «Про публічні закупівлі», суд зазначає, дотримання вимог того чи іншого нормативно-правового акту суб'єктом, на якого розповсюджується його дія, є одним із основноположних принципів правопорядку. Відтак, вимога дотримуватись певних законодавчих норм не суперечить вимогам законодавства та повинна виконуватись юридичними особами самостійно.
Згідно з ст. 17 Закону України "Про виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини, як джерело права.
За змістом рішення Європейського суду з прав людини у справі "Кузнєцов та інші проти Російської Федерації" зазначено, що одним із завдань вмотивованого рішення є продемонструвати сторонам, що вони були почуті, вмотивоване рішення дає можливість стороні апелювати проти нього, нарівні з можливістю перегляду рішення судом апеляційної інстанції.
Така позиція є усталеною практикою Європейського суду з прав людини (справи "Серявін та інші проти України", "Проніна проти України") і з неї випливає, що ігнорування судом доречних аргументів сторони є порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Суд враховує, відповідно до пункту 3 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
У постанові Верховного Суду від 28 листопада 2022 року у справі № 826/6029/18 викладено правовий висновок, відповідно до якого у контексті вимог частини другої статті 2 КАС України нормативне обґрунтування прийнятого рішення та його співвідношення з фактичними обставинами не є формальною вимогою, оскільки суд має перевірити чи діяв суб'єкт владних повноважень, у тому числі (…) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
У цій справі Суд також вважає за необхідне звернути увагу на практику Європейського суду з прав людини (наприклад, рішення у справі «Suominen v. Finland», заява № 37801/97, пункт 36), відповідно до якої орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень; принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішенням було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення..
Отже, критеріями обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень є: 1) логічність та структурованість викладення мотивів, що стали підставою для прийняття відповідного рішення; 2) пов'язаність наведених мотивів з конкретно наведеними нормами права, що становлять правову основу такого рішення; 3) наявність правової оцінки фактичних обставин справи (поданих документів, інших доказів), врахування яких є обов'язковим у силу вимог закону під час прийняття відповідного рішення; 4) відповідність висновків, викладених у такому рішенні, фактичним обставинам справи; 5) відсутність немотивованих висновків та висновків, які не ґрунтуються на нормах права.
В той же час, варто зазначити, що юрисдикційно адміністративний суд в ході розгляду адміністративних справ не наділений повноваженнями надавати правову оцінку чинним господарським правочинам, укладеним різними суб'єктами господарювання.
Отже, керуючись завданнями та основними засадами (принципами) адміністративного судочинства, з урахуванням вимог встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог Національного фонду досліджень України та відмову у їх задоволенні у повному обсязі.
Згідно із частиною першою статті 143 Кодексу адміністративного судочинства України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Оскільки адміністративний позов не підлягає задоволенню, відсутні підстави для вирішення питання щодо розподілу судових витрат.
На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250, 255, 282 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. У задоволенні адміністративного Національного фонду досліджень України - відмовити.
2. Розподіл судових витрат не здійснювати.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Жукова Є.О.