Справа № 500/6265/24
10 січня 2025 рокум.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Юзьківа М.І., розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агенства лісових ресурсів України, Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, -
Описова частина
Короткий виклад позиції позивача та заперечень відповідача
Заступник керівник Тернопільської обласної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі позивачів Державного агентства лісових ресурсів України (далі - позивач 1), Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агенства лісових ресурів України (далі - позивач 2) звернувся до суду з позовом до Кременецької міської ради (далі - відповідач), в якому просить ухвалити рішення яким:
- визнати протиправним та скасувати рішення Кременецької міської ради від 03.11.2023 № 5141 "Про розгляд подання щодо віднесення земельної ділянки земель загального користування площею 22,6414 га за межами с. Богданівка до самозаліснених земель";
- зобов'язати Кременецьку міську раду розглянути на сесії ради подання Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 17.10.2023 №1233 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 4 ст. 57-1 Земельного кодексу України.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що порушуючи вимоги законодавства, яке регулює порядок збільшення лісистості території України, Кременецька міська рада 03.11.2023 прийняла рішення № 5213 яким за результатами розгляду подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 1233 від 17.10.2023 протиправно відмовила у віднесенні залісеної земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:001:1079 площею 22,6414 га до самозалісених земель. При цьому орган місцевого самоврядування не вказав підстави для відмови у віднесенні угідь до самозалісених земель. Такі дії органу місцевого самоврядування не сприяють реалізації державної екологічної ініціативи "Масштабне залісення України" та порушують інтереси держави у сфері охорони лісових ресурсів, що слугувало підставою для звернення до суду із даним позовом.
З урахуванням наведеного, просив позов задовольнити.
Відповідач у встановлений судом строк правом на подання відзиву на позовну заяву та доказів на його обґрунтування не скористався.
Позивачі правом на надання пояснень не скористались, будь-яких заяв з приводу предмета спору суду не надавали.
Рух справи у суді
Ухвалою суду від 22.10.2024 визнано поважними причини пропуску прокурором строку звернення до адміністративного суду та поновлено його. Прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Копію ухвали про відкриття спрощеного провадження позивачі та відповідач отримали 22.10.2024, що підтверджується довідками про доставку електронного листа в їхні електронні кабінети.
Відповідно до частини п'ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Учасники справи з клопотанням про розгляд справи з повідомленням сторін до суду не звертались.
З урахуванням викладеного, розгляд справи судом здійснено у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами та доказами.
Фактичні обставини справи, встановлені судом
Дослідженням матеріалів справи встановлено, що згідно з даними Державного земельного кадастру земельна ділянка за кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га відноситься до земель сільськогосподарського призначення.
Відповідно до інформації Державного реєстру речових прав на нерухоме майно Кременецькою міською радою 13.01.2021 зареєстровано право комунальної власності на вказану земельну ділянку.
Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства 17.10.2023 звернулося до Кременецької територіальної громади з поданням № 1233 щодо ухвалення рішення про віднесення залісеної земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га до самозалісених ділянок.
Рішення Кременецької міської ради від 03.11.2023 № 5141 "Про розгляд подання щодо віднесення земельної ділянки земель запасу сільськогосподарського призначення площею 22,6414 га за межами с.Богданівка до самозаліснених земель" відмовлено у визнанні самозалісленою земельної ділянки земель запасу (землі сільськогосподарського призначення) площею 22,6414 га (кадастровий номер 6123482300:01:0201:1079), яка розташована за межами населеного пункту с.Богданівка на території Кременецької міської територіальної громади.
Підстав для відмови у віднесенні земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 до самозалісених земель у рішенні Кременецької міської ради від 03.11.2023 № 5141 не наведено.
Водночас, у преамбулі цього рішення зазначено, що воно прийняте враховуючи пропозиції постійної комісії з питань земельних відносин, природокористування, планування території, будівництва, архітектури, охорони пам'яток, історичного середовища та благоустрою.
Доказів інформування Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства щодо розгляду Кременецькою міською радою його подання та прийнятого нею рішення матеріали справи не містять.
Кременецька окружна прокуратура 10.07.2024 звернулася із листом за №51- 2932вих-24 до Кременецької міської ради про надання інформації та належним чином засвідчених копій документів щодо розгляду подання Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства від 17.10.2023 №1233 про віднесення земельної ділянки із кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 до самозалісеної.
За результатами розгляду указаного листа, Кременецька міська рада листом за №1903/02-25 від 11.07.2024 надала у окружну прокуратуру копію рішення Кременецької міської ради від 03.11.2023 № 5141, прийнятого за результатом розгляду подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 17.10.2023 №1233.
Як і у рішенні сесії міської ради, у відповіді на лист прокуратури не наведено підстав для відмови у віднесенні земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га до самозалісених земель.
Однак, в подальшому комісією Кременецької міської ради у складі заступника міського голови Гука І.М., начальника управління архітектури, житлово-комунального господарства та земельних відносин ОСОБА_1 , начальника відділу земельних ресурсів, охорони навколишнього середовища та земельного кадастру ОСОБА_2 27.08.2024 проведено обстеження земельних ділянок комунальної власності, у тому числі вказаної земельної ділянки.
Згідно акту обстеження від 27.08.2024 комісією встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 6123482300:01:001:1079 площею 22,6414 га частково вкрита поодинокими деревами, зокрема, на земельній ділянці присутні дерева породи сосна звичайна висотою до 3 м та товщиною стовбура до 5-8 см.
Мотивувальна частина
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною третьою статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу
У статті 53 КАС України закріплено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв'язку із наведеним варто зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття інтереси держави зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі № №815/1567/16.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке: прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Суд звертає увагу, що згідно з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Таким чином, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.12.2019 у справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 по справі № 240/2400/19, від 19.08.2021 у справі № 807/2245/16, від 06.12.2021 у справі № 823/1833/16, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22 та Велика Палата Верховного Суду в судових рішеннях від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Підставою звернення до суду з даним позовом прокурора були наступні обставини.
Ураховуючи положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру", листами від 18.07.2024 Кременецька окружна прокуратура повідомила Державне агентство лісових ресурсів України та Південно-західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про наявність відмови Кременецької міської ради у віднесенні спірної земельної ділянки до самозалісненої, що свідчить про протиправність прийнятого рішення та про бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га до самозалісеної земельної ділянки. В указаних листах Кременецька окружна прокуратура просила повідомити, чи вживалися цими органами державної влади заходи для захисту порушених інтересів держави.
Крім того, Тернопільська обласна прокуратура звернулась із листом від 10.10.2024 за № 12-874вих-24 до Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, яким повідомила про наявні порушення інтересів держави та запропоновано вжити заходів реагування, у тому числі у судовому порядку.
В свою чергу Південно-західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства у листі від 11.10.2024 №06-05/1215 повідомило, що заходи по зверненню до судових органів щодо віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га до самозалісненої вживатись не будуть та просить органи прокуратури вжити заходів представницького характеру шляхом звернення до суду.
Також Державного агентства лісових ресурсів України у листі від 18.07.2024 № 02-18/4086-24 повідомило, що воно до суду не зверталось і не заперечує щодо пред'явлення відповідного позову органами прокуратури в інтересах держави.
Більше того, прокурором на адресу Держаного агентства лісових ресурсів України та Південно-західному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства 14.10.2024 направлено відповідний лист, в якому повідомлено, що Тернопільською обласною прокуратурою буде заявлено позовну заяву в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства про визнання протиправним та скасування рішення Кременецької міської ради від 03.11.2023 № 5141 та зобов'язання вчинити дії.
Від Державного агентства лісових ресурсів України та Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства заперечення щодо заявлення вказаного позову на адресу Тернопільської обласної прокуратури не надходило. Будь-яких відомостей, що вказані органи у майбутньому будуть самостійно вживати заходи для захисту державних інтересів ними не повідомлено.
Згідно із Положенням про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 521, Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства і відповідно до покладених на нього завдань у межах повноважень, передбачених законом, організовує та контролює виконання в його територіальних органах Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, наказів Міндовкілля; має право одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об'єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.
Наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 09.11.2022 № 1008 затверджено Положення про Південно-західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (надалі - Положення).
Пунктами 1, 3 Положення встановлено, що Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства підпорядковується Держлісагенству, є його територіальним органом та здійснює реалізацію повноважень Держлісагенства у сфері лісового та мисливського господарства на території Тернопільської області. Воно є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в органах ДКС України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.
Південно-західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства забезпечує, зокрема, ведення моніторингу лісів; організовує збір інформації для ведення лісовпорядкування, обліку лісів, державного лісового кадастру та державного кадастру мисливських тварин, що перебувають на території України; в межах повноважень бере участь у розроблені та виконанні загальнодержавних, регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання, відтворення лісів та розвитку мисливського господарства; здійснює інші повноваження, визначені Законами України.
Таким чином, Державне агентство лісових ресурсів України є самостійним органом державної влади, що може здійснювати захист інтересів держави у сфері охорони лісів через утворений територіальний орган - Південно-західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства.
Разом з тим, досліджуючи матеріали справи та підстави звернення прокурора з позовом, зокрема, в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та його територіального органу, суд приходить до висновку, що прокурором вказано уповноваженому на захист інтересів держави органу про наявні порушення та необхідність судового захисту інтересів держави, однак ним чітко повідомлено про відсутність наміру самостійно звернутись за захистом порушених інтересів держави до суду.
Верховним Судом у постановах від 09.06.2021 року у справі № 920/839/20 та від 26.05.2021 року у справі № 926/14/19 висловлено позицію, за якою у разі свідчення попереднього листування прокурора з уповноваженим органом про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, а відповідний орган протягом розумного строку на таку інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про таке порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то, у такому випадку, наявні підстави для представництва передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Великою Палатою Верховного суду в постанові від 15.10.2019 року у справі № 903/129/18 зазначено, що сам факт незвернення до суду уповноваженого органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавця та, відповідно, мав змогу захистити інтереси держави (у даному випадку) свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Крім цього, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18 зазначено, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Невжиття уповноваженим на захист інтересів держави органом заходів із їх судового захисту призводить до несвоєчасного усунення порушень закону, перешкоджає здійсненню державних програм з охорони довкілля, що є порушенням інтересів держави, насамперед у сфері охорони навколишнього природного середовища, тому є правові підстави для пред'явлення прокурором позову до суду на їх захист, в межах його компетенції, відповідно до ст. 131 Конституції України.
Отже, за наявності підстав, що були очевидні (внаслідок загальнодоступності правових норм та обізнаності про необхідність усунення порушень закону), та повноважень на звернення до суду уповноваженим суб'єктом Державним агентством лісових ресурсів України, Південно-західним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства не вжито та не планується до вжиття заходів із забезпечення судового захисту порушених інтересів держави, що свідчить про пасивну поведінку уповноваженого органу, яка має своїм наслідком нездійснення захисту інтересів держави у суді та є підставою для представництва прокурором інтересів держави.
Враховуючи те, що прокурором проінформовано органи про виявлені ним порушення, а відповідні органи відреагували на повідомлення про те, що обізнані про таке порушення, але не здійснювали та не будуть здійснювати захист порушених інтересів, то, у такому випадку, наявні підстави для представництва передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Надаючи правову оцінку оспорюваному рішенню Кременецької міської ради від 03.11.2023 № 5141, яким відмовлено у визнанні самозалісленою земельної ділянки земель запасу (землі сільськогосподарського призначення) площею 22,6414 га (кадастровий номер 6123482300:01:0201:1079), що розташована за межами населеного пункту с.Богданівка на території Кременецької міської територіальної громади , суд зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.
Статтею 7 Лісового кодексу України передбачено, що ліси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб'єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.
Відповідно до статті 4 Лісового кодексу України до лісового фонду України належать усі ліси на території України незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, у тому числі лісові ділянки, захисні насадження лінійного типу площею не менше 0,1 гектара, інші лісовкриті землі.
У статті 1 Лісового кодексу України та частині першій статті 57-1 Земельного кодексу України надано визначення терміну самозалісена ділянка, відповідно до якого, це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.
У частині другій статті 57-1 Земельного кодексу України зазначено, що віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею. Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
При цьому віднесення земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, відомості про яку внесені в Державний земельний кадастр, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою (ч. 4 ст. 57-1 Земельного кодексу України).
Згідно з частиною третьою статті 57-1 Земельного кодексу України земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.
Частиною п'ятою статті 57-1 Земельного кодексу України унормовано, що віднесення земельної ділянки, несформованої як об'єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.
У відповідності до частини четвертої статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру, зокрема, на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.
Пунктом 121 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051, передбачено, що внесення до Державного земельного кадастру змін до відомостей про склад угідь земельної ділянки на угіддя самозалісеної ділянки здійснюється державним кадастровим реєстратором на підставі заяви за формою згідно з додатком 12 власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, без розроблення документації із землеустрою.
Як слідує з аналізу вищезазначених положень законодавства, віднесення земельних ділянок, що сформовані як об'єкти цивільних прав, відомості про які внесені до Державного земельного кадастру, здійснюється без розроблення документації із землеустрою, на відміну від тих, межі яких не визначені в натурі (на місцевості) чи які не є сформованими.
Отже, Кременецька міська рада відповідно до ст.122 Земельного кодексу України є органом місцевого самоврядування, який уповноважений розпоряджатися землями комунальної власності територіальної громади, зокрема приймати рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель.
За обставин цієї справи земельна ділянка з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га є сформованою, а відомості про неї внесені до Державного земельного кадастру, що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та інформацією з Державного земельного кадастру.
Відтак, віднесення її до самозалісеної ділянки повинно здійснюватися без розроблення документації із землеустрою на підставі рішення органу місцевого самоврядування, а саме Кременецької міської ради.
Судом встановлено, що Кременецька міська рада за результатами розгляду подання Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства від 17.10.2023 № 1233 прийняла рішення про відмову у віднесенні земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га до самозалісеної.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як слідує зі змісту спірного рішення, таке прийняте з урахуванням рекомендації постійної комісії міської ради з питань містобудування, будівництва, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.
Однак будь-яких підстав відмови щодо віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 до самозалісеної у оскаржуваному рішенні ради не наведено.
В свою чергу, з метою встановлення підстав відмови у віднесенні указаної земельної ділянки до самозалісеної, Кременецька окружна прокуратура 18.07.2024 листом за №51- 3024вих-24 в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" направила відповідний запит до Кременецької міської ради.
Проте, міська рада не надала документів, за якими нею прийнято оскаржуване рішення, обмежившись лише направленням 26.07.2024 листом за №2045/02-25 до окружної прокуратури завіреної копії рішення сесії міської ради від 14.12.2023 № 5213, а також проекту рішення сесії міської ради, згідно з яким пропонується визнати земельну ділянку із кадастровим номером 6123489400:01:001:0396 (площею 34,2748 га) самозалісеною.
Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 01.07.2003, вказує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Крім, того Верховний Суд у своїх постановах неодноразово звертав увагу на те, що прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю. Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови прийняття обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб'єкта владних повноважень.
Ненаведення мотивів прийнятих рішення не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, за яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм належну правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність прийнятого рішення.
Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду (від 04.12.2018 року по справі №821/1173/17, від 09.07.2019 року у справі №140/2093/18).
З огляду на викладене, встановлені судом обставини та законодавчі положення, що регулюють спірні правовідносини, свідчать про невідповідність оскаржуваного рішення Кременецької міської ради від 03.11.2023 № 5141 "Про розгляд подання щодо віднесення земельної ділянки земель загального користування площею 22,6414 га за межами с. Богданівка до самозаліснених земель" критеріям правомірності рішення суб'єкта владних повноважень в контексті частини другої статті 2 КАС України, а відтак воно є протиправним та підлягає скасуванню.
Перевіряючи правильність обраного прокурором способу захисту інтересів держави у сфері охорони самозалісених земель, суд зазначає таке.
Згідно з частиною третьою статті 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
У постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18 Верховний Суд сформулював такий висновок: у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єкт звернення дотримав усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Оскільки, згідно акту обстеження від 27.08.2024, складеного комісією з числа посадових осіб Кременецької міської ради, підтверджена та обставина, що земельна ділянка сільськогосподарського призначення з кадастровим номером 6123482300:01:001:1079 площею 22,6414 га, яка перебуває в комунальній власності, вкрита лісовою рослинністю, суд вважає що суб'єктом звернення (Південного-західним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства) дотримано усіх визначених статтею 57-1 Земельного кодексу України умов для віднесення її до самозалісеною.
З огляду на зазначене, суд вважає, що належним способом захисту порушеного інтересу держави буде зобов'язати Кременецьку міську раду розглянути на сесії ради подання Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 17.10.2023 №1233 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га до самозалісених у порядку, визначеному частиною другою статті 57-1 Земельного кодексу України.
Висновки за результатами розгляду справи
Відповідно до частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно з частиною першою та частиною другою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За результатами розгляду справи суд дійшов висновку, про обґрунтованість позовних вимог, а тому позов Заступник керівник Тернопільської обласної прокуратури необхідно задовольнити у повному обсязі.
Судові витрати
Згідно частини 1 статті 143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі. Статтею 139 КАС України визначені правила розподілу судових витрат.
Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведення експертизи. Враховуючи те, що позивач, як суб'єкт владних повноважень, під час подання позову поніс лише судові витрати у вигляді сплаченого судового збору, тому судові витрати з відповідача не стягуються, підстави для стягнення судового збору відсутні.
На підставі викладеного та керуючись статтями 6, 9, 14, 72, 73, 77, 90, 241, 250, 257 КАС України, суд
Адміністративний позов Заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агенства лісових ресурів України до Кременецької міської ради задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Кременецької міської ради від 03.11.2023 № 5141 "Про розгляд подання щодо віднесення земельної ділянки земель загального користування площею 22,6414 га за межами с. Богданівка до самозаліснених земель".
Зобов'язати Кременецьку міську раду повторно розглянути на пленарному засіданні ради подання Південно-західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 17.10.2023 №1233 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 6123482300:01:0201:1079 площею 22,6414 га до самозалісених у порядку, визначеному частиною другою статті 57-1 Земельного кодексу України.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Повне судове рішення складено 10 січня 2025 року.
Реквізити учасників справи:
позивач:
- Державне агенство лісових ресурсів України (місцезнаходження: вул. Руставелі Шота, 9А, м. Київ, 01001 код ЄДРПОУ 37507901);
- Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (місцезнаходження: вул. Кам'янецька, 55, м. Хмельницький, Хмельницький р-н, Хмельницька обл.,29005 код ЄДРПОУ 45029517);
- Тернопільська обласна прокуратура (місцезнаходження: вул. Листопадова, 4, м. Тернопіль, Тернопільська обл., Тернопільський р-н,46001 код ЄДРПОУ 02910098);
відповідач:
- Кременецька міська рада (місцезнаходження: вул. Шевченка, 67, м.Кременець, Тернопільська область ,47003 код ЄДРПОУ 04058338).
Головуючий суддя Юзьків М.І.