19 грудня 2024 р. Справа № 120/12592/24
Вінницький окружний адміністративний суд у складі судді Сала Павла Ігоровича, розглянувши у місті Вінниці в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом виконувача обов'язків керівника Тульчинської окружної прокуратури, в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Тульчинської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
25.09.2024 поштою до суду надійшла позовна заява виконувача обов'язків керівника Тульчинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Тульчинської міської ради про:
- визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" в натурі (на місцевості) та невнесення відомостей про земельну ділянку цього заказника до Державного земельного кадастру;
- зобов'язання відповідача забезпечити встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" в натурі (на місцевості) та внесення відомостей про земельну ділянку цього заказника до Державного земельного кадастру.
На підтримку заявлених позовних вимог прокурор зазначає, що Тульчинською окружною прокуратурою встановлено порушення інтересів держави на території Тульчинської міської ради, а саме факт невжиття заходів щодо внесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" в натурі (на місцевості) та внесення відомостей про земельну ділянку заказника до Державного земельного кадастру.
Позивач зазначає, що відповідно до інформації Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної військової адміністрації № 08-20/2787 від 26.08.2024 в Управлінні відсутній проект землеустрою щодо організації та встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка", а також природоохоронна документація щодо цього заказника. Крім того, відповідно до листа Тульчинської міської ради № 05-02-2583 від 27.08.2024 міською радою рішення про розробку (затвердження) проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду заказника "Дранка" не приймалось. Отже, як зауважує прокурор, проєкт землеустрою щодо визначення меж заказника не розроблявся, а заходи щодо розроблення такого проєкту не вживались.
Вищевикладені обставини зумовили прокурора звернутись з цим позовом до суду.
Ухвалою суду від 30.09.2024 відкрито провадження в адміністративній справі за позовом прокурора та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні).
У встановлений судом строк відповідач не подав відзиву на позовну заяву, хоча копія ухвали про відкриття провадження доставлена до його електронного кабінету в підсистемі "Електронний суд" 30.09.2024, що підтверджується відповідною довідкою.
Відтак, з урахуванням положень ч. 6 ст. 162 КАС України, суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Вивчивши матеріали справи, оцінивши наведені позивачем доводи на підтримку своїх вимог, суд встановив таке.
Тульчинською окружною прокуратурою в ході реалізації конституційної функції представництва інтересів держави в суді здійснено моніторинг використання земельних ділянок та виявлено факт порушення природоохоронного законодавства.
За результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, виявлено факт протиправної бездіяльності Тульчинської міської ради, що полягає у незабезпеченні проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка", розташованого на території Тульчинської міської об'єднаної територіальної громади (за с. Дранка).
Рішенням 13 сесії 22 скликання Вінницької обласної ради від 22.12.1997 "Про організацію та оголошення об'єктів природи, що беруться під охорону, а також виключення з діючого переліку заповідних територій, що не відповідають вимогам Закону України "Про природно-заповідний фонд України" оголошено об'єктом природно-заповідного фонду місцевого значення ботанічний заказник місцевого значення "Дранка", загальною площею 22,2 га (далі ? Заказник).
Відповідно до Положення про ботанічний заказник місцевого значення "Дранка", затвердженого наказом Департаменту агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів облдержадміністрації 16.11.2017 № 69 (далі ? Положення) Заказник, загальною площею 22,2 га розташований на території Тульчинської міської об'єднаної територіальної громади (за селом Дранка) та перебуває в користуванні Тульчинської міської ради Тульчинського району Вінницької області.
Заказник входить до складу природно-заповідного фонду України охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення й використання.
Для забезпечення режиму охорони та збереження об'єкта природно-заповідного фонду власники або користувачі такого об'єкту зобов'язані вжити всіх необхідних заходів, передбачених Законом України "Про природно-заповідний фонд України", зокрема вжити заходів для визначення та встановлення в натурі (на місцевості) меж територій природно-заповідного фонду, установлення охоронних зон, укладення та виконання охоронного зобов'язання.
Відповідно до інформації Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної військової адміністрації № 08-20/2787 від 26.08.2024 в Управлінні відсутній проект землеустрою щодо організації та встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка". Також природоохоронна документація щодо ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" в Управлінні відсутня.
Згідно з листом Тульчинської міської ради № 05-02-2583 від 27.08.2024 міською радою рішення про розробку (затвердження) проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду заказника "Дранка" не приймалось.
Позивач звертає увагу на те, що протягом тривалого часу, а саме понад 6 років, органом місцевого самоврядування не вжито заходів щодо визначення меж (та винесення їх в натурі) Заказника, у зв'язку з чим відомості про земельну ділянку на якій розташований вказаний об'єкт природно-заповідного фонду не внесено до Державного земельного кадастру, кадастровий номер даної земельної ділянки на Публічній кадастровій карті відсутній, що створює загрозу нецільового використання території та об'єкта природно-заповідного фонду, здійснення в межах об'єкта природного-заповідного фонду забороненої господарської діяльності та можливість незаконного відчуження земельної ділянки під таким об'єктом та свідчить про протиправну бездіяльність органу місцевого самоврядування Тульчинської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка", закріплення їх в натурі (на місцевості), інформація про даний об'єкт до Державного земельного кадастру не внесена.
Відтак, як зазначає прокурор, необхідність його звернення до суду з цим позовом обумовлена наміром захисту інтересів держави у сфері встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" в натурі (на місцевості) та внесення відомостей про земельну ділянку цього заказника до Державного земельного кадастру, адже невиконання відповідачем вимог законодавства у цій сфері тривалий час залишається без уваги та реагування з боку держави в особі уповноважених органів.
Щодо наявності підстав для представництва прокурором державних інтересів від імені Державної екологічної інспекції у Вінницькій області, то суд зазначає таке.
Прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 23.10.2018 у справі № 906/240/18.
З огляду на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, звертаючись до суду з позовом, прокурор має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Таким чином, при зверненні з позовом прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Суд також враховує, що бездіяльність компетентного органу не обов'язково повинна носити умисний характер достатньо самого факту наявності бездіяльності, яка може також виявлятися у пасивній поведінці, неможливості реалізувати відповідні повноваження з незалежних від органу причин, тощо.
З матеріалів справи видно, що на підставі положень ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та ст. 53 КАС України прокурор звернувся із листами № 02.55/1-890 вих-24 від 28.08.2024 та № 02.55/1-923 вих-24 05.09.2024 до Державної екологічної інспекції у Вінницькій області з приводу здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Тульчинською міською радою, просив також повідомити чи не планує Інспекція самостійно звертатися до суду з позовом та чи немає заперечень щодо звернення окружної прокуратури з відповідним позовом.
Листами від 02.09.2024 та 06.09.2024 Державна екологічна інспекція у Вінницькій області повідомила прокурора, що Інспекцією під час перевірки Тульчинської міської ради Вінницької області, зокрема, об'єктів природно-заповідного фонду: ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" видано припис, яким приписано виготовити та затвердити проект організації території та об'єктів, з терміном виконання до 03.09.2024, проте відповідні дії не вчинено.
Також Інспекцією повідомлено, що в судовому порядку заходи щодо визнання бездіяльності Тульчинської міської ради протиправною та зобов'язання вчинити певні дії щодо ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" не вживались та вживатись не будуть.
Отже, прокурор правомірно та за наявності відповідних підстав звернувся до адміністративного суду з позовом для забезпечення представництва в суді законних інтересів держави, захист яких не здійснює уповноважений орган державної влади - Державна екологічна інспекція у Вінницькій області.
Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд керується такими мотивами.
Частиною першою статті 4 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" № 1264-ХІІ від 25 червня 1991 року (далі ? Закон № 1264-ХІІ) передбачено, що природні ресурси України є власністю Українського народу.
Згідно із статтею 5 Закону № 1264-ХІІ державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України.
Пунктом "і" частини першої статті 19 Закону № 1264-ХІІ передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції приймають рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.
Згідно з частиною другою статті 61 Закону № 1264-ХІІ до складу природно-заповідного фонду України входять державні заповідники, природні національні парки, заказники, пам'ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва, заповідні урочища.
Відповідно до частин другої, третьої статті 2 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року (далі ? ЗК України) суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Згідно з пунктом "в" частини першої статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.
Пунктами "д", "к" частини першої статті 12 ЗК України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить: організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Відповідно до статті 43 ЗК України землі природно-заповідного фонду ? це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва) (стаття 44 ЗК України).
Згідно з частиною першою статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Відповідно до частини сьомої статті 79-1 ЗК України винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.
Частиною восьмою статті 79-1 ЗК України передбачено, що у разі встановлення (відновлення) меж земельних ділянок за їх фактичним використанням у зв'язку з неможливістю виявлення дійсних меж, формування нових земельних ділянок не здійснюється, а зміни до відомостей про межі земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру.
Згідно з частиною четвертою статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" № 2456-ХІІ від 16 червня 1992 року (далі ? Закон № 2456-ХІІ) межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Частиною третьою статті 26 Закону № 2456-ХІІ передбачено, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
Також відповідно до частини третьої статті 60 Закону № 2456-ХІІ органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
Згідно із статтею 1 Закону України "Про землеустрій" № 858-IV від 22 травня 2003 року (далі ? Закон № 858-IV) під проектом землеустрою розуміють сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; цільове призначення земельної ділянки ? використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Статтею 2 цього ж Закону передбачено, що землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.
Відповідно до статті 19 Закону № 858-IV до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності.
Згідно із статтею 20 Закону № 858-IV землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути).
Статтею 22 цього ж Закону унормовано, що підставою для здійснення землеустрою є рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою, укладені договори між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою, судові рішення.
Згідно із статтею 25 Закону № 858-IV одним із видів документації із землеустрою є проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.
Відповідно до частини першої статті 26 Закону № 858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.
Статтею 47 Закону № 858-IV передбачено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою, зокрема: збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів вносяться до Державного земельного кадастру.
Таким чином, природоохоронне законодавство України передбачає ідентифікацію територій природно-заповідного фонду, в тому числі шляхом встановлення в натурі їх меж, для чого в обов'язковому порядку розробляються проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.
Наведене убезпечує від використання землі на території природно-заповідного фонду (в тому числі заказника) не за цільовим призначенням та запобігає її протиправному привласненню.
Отже, оскільки відносно ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" не вжито заходів щодо організації проведення робіт із винесення його меж та закріплення їх в натурі (на місцевості), що підтверджується матеріалами справи, то є ймовірність використання цієї території за нецільовим призначенням, що суперечить природоохоронному законодавству.
Відтак, враховуючи наведені та проаналізовані норми чинного законодавства, суд доходить висновку, що відповідач зобов'язаний вчинити дії щодо організації проведення робіт із винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка", закріплення їх в натурі (на місцевості) та внесення відомостей про земельну ділянку ландшафтного заказника до Державного земельного кадастру
При цьому суд враховує, що відповідач не подав відзиву на позовну заяву та, відповідно, не навів заперечень щодо наведених прокурором обставин щодо незабезпечення встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" в натурі (на місцевості) та невнесення відомостей про земельну ділянку ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" до Державного земельного кадастру.
З огляду на встановлені судом обставини під час судового розгляду справи, положення законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд призодить до переконання, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо незабезпечення встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" в натурі (на місцевості) та невнесення відомостей про земельну ділянку ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" до Державного земельного кадастру.
Отже, адміністративний позов визнається обґрунтованим і таким, що підлягає задоволенню.
Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Оскільки під час розгляду справи не залучались свідки та не проводились експертизи, питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись ст.ст. 72, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати неправомірною бездіяльність Тульчинської міської ради щодо незабезпечення встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" в натурі (на місцевості) та невнесення відомостей про земельну ділянку ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" до Державного земельного кадастру.
Зобов'язати Тульчинську міську раду забезпечити вжиття заходів з організації проведення робіт з встановлення меж ботанічного заказника місцевого значення "Дранка", закріплення їх в натурі (на місцевості) та внесення відомостей про земельну ділянку ботанічного заказника місцевого значення "Дранка" до Державного земельного кадастру.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо справу розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Інформація про учасників справи:
1) позивач: виконувач обов'язків керівника Тульчинської окружної прокуратури (код ЄДРПОУ 02909909, службова адреса: вул. Ростислава Покиньчереди, 14, м. Тульчин, Вінницька область, 23600), в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області (код ЄДРПОУ 37979894, місцезнаходження: вул. 600-річчя, 19, м. Вінниця, 21100);
2) відповідач: Тульчинська міська рада (код ЄДРПОУ 04051141, місцезнаходження: вул. Миколи Леонтовича, 1, м. Тульчин, Вінницька область, 23600).
Повне рішення суду складено 19.12.2024.
Суддя Сало Павло Ігорович