Справа № 640/28773/20 Суддя (судді) першої інстанції: Балаклицький А. І.
17 грудня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укртрансгаз» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2024 р. у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Укртрансгаз» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,
Рух справи.
18.11.2020 Акціонерне товариство «Укртрансгаз» (надалі - АТ «Укртрансгаз») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України (надалі - Держаудитслужба) про визнання протиправним та скасування Висновку про результати моніторингу процедури закупівлі - Насоси та компресори (запасні частини до компресорів 10 ГКНА) (оголошення UA-2020-08-19-005267-с).
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірний висновок, який складений відповідачем за результатами проведеного моніторингу закупівлі, про порушення позивачем ч.16 ст.22 та ч.16 ст.29 Закону України «Про публічні закупівлі», є протиправним, оскільки не ґрунтується на нормі закону.
05.06.2023 справу було передано з Окружного адміністративного суду м.Києва до Київського окружного адміністративного суду на розгляд.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 01.08.2024 у задоволені позовних вимог відмовлено.
Приймаючі таке рішення суд першої інстанції зазначив, що відповідачем доведено правомірність спірного висновку.
Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, яким підтримано висновки суду першої інстанції.
Справу розглянуто у порядку письмового провадження.
Колегія суддів, вислухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Обставини справи.
Судом першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Держаудитслужба здійснила моніторинг процедури закупівлі в частині дотримання позивачем законодавства у сфері публічних закупівель ID: UA-2020-08-19-005267-C (насоси та компресори (запасні частини до компресорів 10 ГКНА) (код ДК 021:2015 42120000-6 - Насоси та компресори)).
Зазначений моніторинг розпочато на підставі наказу Держаудитслужби від 23 жовтня 2020 року № 298 «Про початок моніторингу закупівель». Підставою для прийняття рішення про початок моніторингу є виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель відповідно до пункту 4 частини 2 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» далі також - Закон № 922).
За результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону установлено порушення пункту 16 частини 2 статті 22 Закону № 922.
За результатами аналізу питання відповідності повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей вимогам Закону № 922, оприлюдненого учаснику - ТОВ «Технотек», установлено порушення вимог частини 16 статті 29 Закону № 922.
За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ «Технотек» установлено порушення пункту 1 частини 1 статті 31 Закону № 922.
Зазначені порушення у сфері публічних закупівель зафіксовані у висновку про результати моніторингу закупівлі від 03.11.2020 № 1024, що оприлюднений в електронній системі закупівель 03.11.2020.
Держаудитслужба у пункті 3 констатуючої частини висновку від 03.11.2020 № 1024 зазначила про зобов'язання усунути у встановленому законодавством порядку, зокрема, шляхом вжиття заходів передбачених пунктом 2 частини першої статті 32 Закону № 922 - відміни тендеру, та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення зазначеного висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Вищенаведені обставини підтверджені належними, достатніми та допустимим доказами, і не є спірними.
Нормативно-правове обґрунтування.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявності у ній і додатково поданими доказами, і перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до ч.1,2, 3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до підп.3 п.4 Положення №43 Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Пунктом 7 Положення №43 встановлено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26.01.1993 №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до ст.2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
За визначенням, що міститься у ст. 3 Закону №2939-XII державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.
Згідно з підпунктом 4 пункту 4 цього Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.
Закон України від 25.12.2015 року №922 "Про публічні закупівлі" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон № 922) визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Згідно з пункту 14 частини першої статті 1 Закону № 922 моніторинг процедури закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Згідно з частиною шостою статті 8 вказаного Закону № 922 за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Проведення процедури закупівлі здійснюється відповідно до цього Закону. Тендерною документацією згідно із цим Законом є документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.
Тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації (пункт 31 частини першої статті 1 Закону № 922).
Процедура розміщення інформації про публічні закупівлі, яка оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу у складі електронної системи закупівель, подання інформації, документів, звернень та скарг, одержання повідомлень через електронну систему закупівель передбачена «Порядком розміщення інформації про публічні закупівлі», затвердженим наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 11.06.2020 №1082.
Частиною 1 статті 22 Закону № 922 встановлено, що тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення відкритих торгів в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об'єктом авторського права та/або суміжних прав.
Частина 2 цієї ж статті встановлює які відомості зазначаються у тендерній документації.
Зокрема, згідно пункту 16 цієї частини у тендерній документації зазначається розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати).
Згідно частини 1 статті 27 Закону № 922 замовник має право вимагати від переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі внесення ним не пізніше дати укладення договору про закупівлю забезпечення виконання такого договору, якщо внесення такого забезпечення передбачено тендерною документацією або в оголошенні про проведення спрощеної закупівлі.
Відповідно до частини 2 статті 27 Закону № 922 замовник повертає забезпечення виконання договору про закупівлю: після виконання переможцем процедури закупівлі/спрощеної закупівлі договору про закупівлю; за рішенням суду щодо повернення забезпечення договору у випадку визнання результатів процедури закупівлі/спрощеної закупівлі недійсними або договору про закупівлю нікчемним; у випадках, передбачених статтею 43 Закону; згідно з умовами, зазначеними в договорі про закупівлю, але не пізніше ніж протягом п'яти банківських днів з дня настання зазначених обставин.
Стаття 28 Закону № 922 встановлює порядок розкриття тендерних пропозицій/пропозицій.
Так, згідно частин 1 та 2 цієї статті перед початком електронного аукціону автоматично розкривається інформація про ціни/приведені ціни тендерних пропозицій/пропозицій.
Розкриття тендерних пропозицій/пропозицій з інформацією та документами, що підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним критеріям/умовам, визначеним в оголошенні про проведення спрощеної закупівлі, та вимогам до предмета закупівлі, а також з інформацією та документами, що містять технічний опис предмета закупівлі, здійснюється автоматично електронною системою закупівель одразу після завершення електронного аукціону.
У разі якщо оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі оприлюднюється відповідно до частини третьої статті 10 цього Закону, у день і час закінчення строку подання тендерних пропозицій, зазначених в оголошенні, електронною системою закупівель автоматично розкриваються всі файли тендерної пропозиції, крім інформації про ціну/приведену ціну тендерної пропозиції.
Під час розкриття тендерних пропозицій/пропозицій автоматично розкривається вся інформація, зазначена в тендерних пропозиціях/пропозиціях учасників, крім інформації, зазначеної в абзаці другому цієї частини, та формується список учасників у порядку від найнижчої до найвищої запропонованої ними ціни/приведеної ціни.
Стаття 29 Закону № 922 визначає порядок розгляду та оцінки тендерних пропозицій/пропозицій.
Згідно частини 1 цієї статті оцінка тендерних пропозицій/пропозицій проводиться автоматично електронною системою закупівель на основі критеріїв і методики оцінки, зазначених замовником у тендерній документації/оголошенні про проведення спрощеної закупівлі, шляхом застосування електронного аукціону. Дата і час проведення електронного аукціону визначаються електронною системою закупівель автоматично.
Відповідно до частини шістнадцятої статті 29 Закону № 922 у разі якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.
Стаття 31 Закону № 922 встановлює підстави відхилення тендерних пропозицій.
Так, частиною 1 цієї статті передбачено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо:
1) учасник процедури закупівлі: не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону; не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства; зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з частиною п'ятнадцятою статті 29 цього Закону; не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції; не виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у своїй тендерній пропозиції, протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей; не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного в частині чотирнадцятій статті 29 цього Закону; визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог частини другої статті 28 цього Закону;
2) тендерна пропозиція учасника: не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації; викладена іншою мовою (мовами), аніж мова (мови), що вимагається тендерною документацією; є такою, строк дії якої закінчився;
3) переможець процедури закупівлі: відмовився від підписання договору про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації або укладення договору про закупівлю; не надав у спосіб, зазначений в тендерній документації, документи, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 цього Закону; не надав копію ліцензії або документа дозвільного характеру (у разі їх наявності) відповідно до частини другої статті 41 цього Закону; не надав забезпечення виконання договору про закупівлю, якщо таке забезпечення вимагалося замовником.
Пунктом 3 розділу III Наказу від 08 вересня 2020 року № 552 «Про затвердження форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі та порядку його заповнення», зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 01 жовтня 2020 року за № 958/35241 (далі - Наказ № 552) передбачено, що у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно- правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
Висновки суду:
Матеріалами справи підтверджено, що згідно пункту 13 зведеної інформації про закупівлю тендерної документації, Замовник вимагає надання забезпечення виконання договору про закупівлю переможцем торгів у вигляді банківської гарантії виконання зобов'язання у розмірі 5% від загальної суми вартості договору. Забезпечення виконання договору про закупівлю має відповідати вимогам, що викладені в додатку VI тендерної документації.
Так, при розгляді додатка VI до тендерної документації вимоги до банківської гарантії (забезпечення виконання договору), а саме: вимоги до оформлення банківської гарантії та в примірній формі банківській гарантії вбачається незазначення всіх вимог, установлених пунктом 16 частиною другою статті 22 Закону № 922, а саме розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю.
Вказана обставина апелянтом не спростована. Не конкретизація, лише посилання на відповідні пункти примірній формі банківської гарантії, не можна вважати дотримання документації вказаній нормі закону.
Такий висновок зробив суд першої інстанції, якій суд апеляційної інстанції вважає правильним, а саме те, зазначені вимоги до забезпечення виконання договору про закупівлю (викладені у додатку VI до тендерної документації) не містять умов повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю.
Так, замовник у пункті 2 додатка II до тендерної документації встановив вимогу про надання інформації, що підтверджує відповідність учасника встановленим/-ому замовником кваліфікаційним/-ому критеріям/-ю, у вигляді сканкопій/-ї документів/-та, у тому числі: 2.1. Інформація про наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів): 2.1.1. Сканована/-і копія/-ї (з оригіналу та/або копії) довідки учасника (в довільній формі) про виконання аналогічного/-их договору/-ів із зазначенням назви/-в, адреси/-с та контактного/-их телефона/-ів замовника/-ів. 2.1.2. Сканована/-і копія/-ї (з оригіналу та/або копії) договору/-ів, що наведений/-і Учасником в довідці (згідно пункту 2.1.1) про виконання аналогічного/-их договору/-ів. 2.1.3. Сканована/-і копія/-ї листа-відгука від підприємства, для якого виконувався аналогічний договір, що підтверджує досвід та добросовісне виконання аналогічного договору, наведеного Учасником в довідці (згідно пункту 2.1.1).
Отже, ТОВ «ТЕХНОТЕК» як учасник у складі своєї тендерної пропозиції надав довідку щодо досвіду виконання аналогічних поставок від 10.09.2020 № 198/2, копії договорів, зазначених у довідці та листів-відгуків до них, які підтверджують виконання аналогічних договорів ТДВ «Бориславський експериментальний ливарно-механічних завод», який фактично є виробником запропонованого товару.
Проте, позивач дійшов висновку, що подані документи не підтверджують наявність досвіду виконання аналогічних і повідомив це підприємство про необхідність усунення невідповідностей в інформації та документах, вказавши перелік інформації та/або документів, які повинен подати: 3.1. Внести зміни у довідку учасника про виконання аналогічних договорів відповідно до вимог тендерної документації із зазначенням аналогічних договорів Учасника. 3.2. Надати скановану/-і копію/-ї аналогічного/-их договору/-ів відповідно до вимог тендерної документації. 3.3. Надати лист-відгук про виконання аналогічного/-их договору/-ів відповідно до вимог тендерної документації, шляхом надання документів для підтвердження виконання аналогічних договорів саме ТОВ «ТЕХНОТЕК».
Таким чином, суд першої інстанції зробив висновок, що позивач, як замовник, оприлюднивши учаснику ТОВ «ТЕХНОТЕК» повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей в документах, порушив вимоги частини 1 статті 29 Закону № 922, оскільки фактично в тендерній пропозиції цього учасника на момент оцінки його тендерної пропозиції взагалі були відсутні дані.
Отже, суд першої інстанції зробив висновок, що позивач порушив пункт 1 частини 1 статті 31 Закону № 922, оскільки мав би відхилити тендерну пропозицію учасника ТОВ «ТЕХНОТЕК», як таку, що не відповідала кваліфікаційному критерію установленого статтею 16 Закону № 922.
Вказана обставина підтверджена належними та достатніми доказами і апелянтом не спростовано.
Внаслідок наведеного колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції.
За таких обставин доводи апелянта не заслуговують уваги, оскільки не спростовують правильних висновків суду першої інстанції, що відповідач не довів належними та допустимими доказами правомірність спірного рішення.
Згідно ч.1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Таким чином, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог.
Надаючи оцінку всім іншим доводам сторін, висловлених у позові і відгуках, судова колегія наголошує, що приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що всі наведені доводи апелянта є такими, що не заслуговують уваги.
Отже, судом першої інстанції повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, відповідно до вимог ст. 242 КАС України.
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укртрансгаз» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2024 р. - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2024 р. у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Укртрансгаз» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та подальшому оскарженню не підлягає, відповідно до п.2 ч.1 ст.263, п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Колегія суддів: О.В. Карпушова
Є.І. Мєзєнцев
В.В. Файдюк