Справа № 320/8487/24 Суддя (судді) першої інстанції: Скрипка І.М.
19 листопада 2024 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Аліменка В.О.,
суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.
за участю секретаря Мельник К.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2024 р. у справі за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Національна поліція України, про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта в окремій його частині
До Київського окружного адміністративного суду звернувся фізична особа-підприємець ОСОБА_1 з позовом до Міністерства внутрішніх справ України в якому просив суд:
- визнати протиправною і нечинною главу 3 розділу І Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21.08.1998 № 622 (Інструкція №622);
- визнати протиправним і нечинним абзац другий глави 4 розділу І цієї ж Інструкції, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21.08.1998 № 622.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач здійснює підприємницьку діяльність, пов'язану із навчанням поводження зі зброєю та продажу вогнепальної зброї невійськового призначення. Пояснив, що у січні 2024 року працівниками Бучанського РУП ГУНП в Київській області було проведено обстеження його магазину і складено акт перевірки, зі змісту якого вбачається рішення про опечатування приміщення магазину та його закриття. При цьому, в обґрунтування цього вказано абзац перший глави 4 розділу 1 Інструкції №622; акт складено за формою, визначеною главою 3 розділу 1 Інструкції МВС №622. Наголошував на незаконності та невідповідності названих положень Інструкції актам вищої юридичної сили в частині порядку та способів здійснення перевірки суб'єктів господарювання, зокрема Конституції України, Господарському кодексу України, Законам України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про національну поліцію». Підкреслював, що відповідна Інструкція не є законом та не може регулювати відносини власності. Також вказав, що правових підстав існування наказу МВС №622 немає, оскільки на теперішній час жоден із документів, на підставі яких приймався такий наказ (Закон «Про міліцію», постанова Кабінету Міністрів України від 12.10.1992 №576 «Про затвердження положення про дозвільну систему», положення про Міністерство внутрішніх справ України, затверджене Указом Президента України від 06.04.2011 №383, постанова Верховної Ради України від 17.06.1992 «Про право власності на окремі види майна») не є легітимними. Також позивач вказав, що норми Інструкції №622 містять свавільно розширені повноваження щодо блокування бізнесу, а обмеження господарської діяльності підзаконним нормативно-правовим актом є неприпустимим.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2024 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким позов задовольнити в повному обсязі.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є фізичною особою-підприємцем з 18.03.2021. Видами його економічної діяльності є: 93.13 Діяльність фітнес-центрів (основний); 46.49 Оптова торгівля іншими товарами господарського призначення; 46.90 Неспеціалізована оптова торгівля; 77.21 Прокат товарів для спорту та відпочинку; 85.51 Освіта у сфері спорту та відпочинку; 93.12 Діяльність спортивних клубів; 93.19 Інша діяльність у сфері спорту; 68.20 Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна; 47.29 Роздрібна торгівля іншими продуктами харчування в спеціалізованих магазинах; 56.10 Діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування; 56.30 Обслуговування напоями; 47.51 Роздрібна торгівля текстильними товарами в спеціалізованих магазинах; 47.59 Роздрібна торгівля меблями, освітлювальним приладдям та іншими товарами для дому в спеціалізованих магазинах; 47.71 Роздрібна торгівля одягом у спеціалізованих магазинах; 33.11 Ремонт і технічне обслуговування готових металевих виробів; 47.78 Роздрібна торгівля іншими невживаними товарами в спеціалізованих магазинах; 63.99 Надання інших інформаційних послуг, н.в.і.у.
10.10.2022 ФОП ОСОБА_1 видано дозвіл НОМЕР_1 на право відкриття напіввідкритого тиру у 56 метрів за адресою: АДРЕСА_1 із дією до 10.10.2025 (а.с.143).
05.12.2022 ФОП ОСОБА_1 видано дозвіл НОМЕР_2 на право відкриття, функціонування підприємств, майстерень, зберігання, виготовлення предметів, матеріалів магазину з торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 м/с; продажу спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.142), діє до 10.10.2025.
17.01.2023 ФОП ОСОБА_1 видано ліцензію на провадження господарської діяльності з торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення, боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 м/с; продажу спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони (а.с.15). Місце провадження діяльності - АДРЕСА_1 .
05.01.2024 проведено перевірку об'єкта дозвільної системи магазину з торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення позивача. За результатом перевірки виявлено: 1) мисливська зброя Remington 789 № НОМЕР_3 в магазині відсутня, використовувалася в тирі ФОП ОСОБА_1 ; 2) надано доступ до кімнати зберігання зброї сторонній особі без укладення трудового договору.
За результатами перевірки складено акт від 05.01.2024, де викладено рішення опечатати приміщення магазину, закрити магазин до усунення недоліків (а.с.17-18).
Позивач пояснив, що на листку опечатування магазину вказано, що це опечатування здійснено на підставі абзацу 4 розділу 1 Інструкції №622. Також зазначив, що акт перевірки складений за формою, визначеною главою 3 розділу 1 Інструкції №622.
Вважає такі дії обумовлені протиправними положеннями названої Інструкції, тому і просить визнати їх нечинними.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що скасування оскаржуваних положень Інструкції №622, за відсутності інших чітких правил у цій сфері, буде порушувати суспільний інтерес в цілому, оскільки такий масив діяльності, пов'язаної із поводженням зі зброєю, опиниться поза контролем держави, і суд вбачає очевидну суспільну небезпеку відсутності правового регулювання у такій сфері.
Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21.08.1998 № 622 затверджено Інструкцію про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів.
Ця Інструкція визначає умови та порядок видачі та анулювання дозволів на придбання, зберігання, облік, охорону, носіння, перевезення і використання зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, боєприпасів, інших предметів, матеріалів та речовин, щодо зберігання і використання яких установлено спеціальні правила, порядок та на які поширюється дія дозвільної системи, правил поводження з ними та їх застосування.
Позивач оскаржує окремі пункти Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів, а саме:
« 3. Контроль за об'єктами дозвільної системи
3.1. Об'єкти дозвільної системи працівниками уповноважених підрозділів контролю за обігом зброї, дільничними офіцерами поліції, поліцейськими офіцерами громади обстежуються щокварталу, а об'єкти, де зберігається велика кількість зброї (20 чи більше одиниць), і базові склади вибухових матеріалів і речовин - щомісяця. При цьому обстеження складів з вибуховими матеріалами і речовинами проводиться за участю посадових осіб поліції охорони, вибухотехнічних підрозділів Державного науково-дослідного експертно-криміналістичного центру МВС України та органів ДСНС (за згодою).
3.2. Керівники органів (підрозділів) поліції повинні не менше одного разу на рік особисто брати участь у перевірці об'єктів дозвільної системи.
3.3. На підприємствах, в установах і організаціях, де виготовляються, ремонтуються, зберігаються та використовуються предмети, матеріали і речовини, на які поширюється дозвільна система, перевіряються:
наявність відповідних дозволів на виготовлення, ремонт, придбання, зберігання, охорону, перевезення та використання підконтрольних предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень та лабораторій (також відповідних паспортів на бази, сховища, склади вибухових матеріалів, піротехнічні майстерні тощо); строк дії цих документів; погодження укладання трудових договорів на виконання робіт, пов'язаних з виготовленням, придбанням, зберіганням, обліком, охороною, перевезенням і використанням спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин; дотримання пропускного режиму;
облік підконтрольних предметів, матеріалів і речовин, порядок видачі, приймання зброї, бойових припасів до неї, пристроїв, патронів до них, вибухових матеріалів і речовин; їх списання після використання, повернення в місця постійного зберігання; правильність ведення відповідної службової документації;
придатність приміщень, в яких розміщені об'єкти дозвільної системи, до зберігання зброї, бойових припасів до неї, пристроїв, патронів до них, вибухових матеріалів і речовин, а саме: міцність дверей, стін, стелі, підлоги, металевих сейфів, шаф, надійність замків, справність охоронної протипожежної сигналізації;
стан технічного устаткування (складів, баз, сховищ); наявність охорони, постових вишок, блок-постів, сторожових собак, засобів пожежогасіння, зв'язку з найближчими постами охорони і органами (підрозділами) поліції;
стан охорони об'єктів, укомплектованість особовим складом, придатність його для охорони об'єктів та знання своїх посадових обов'язків, тривалість збору за сигналом "Тривога", порядок зміни і підміни, відповідність розміщення сил дислокації постів, а також планів оборони цих об'єктів в органах (підрозділах) поліції та проведення навчання з відпрацюванням взаємодії всіх видів нарядів;
обладнання та технічний стан транспорту, що здійснює перевезення предметів, матеріалів і речовин, на які поширюється дозвільна система.
3.4. На всіх об'єктах дозвільної системи обов'язково перевіряється організація внутрішнього контролю за схоронністю предметів, матеріалів і речовин, на які поширюється дозвільна система.
3.5. У разі виявлення під час обстеження об'єктів дозвільної системи порушень складаються відповідні акти (додатки 11, 12), у яких описується суть виявлених порушень та зазначається строк, який залежно від часу, необхідного для їх усунення, може становити від 30 до 90 календарних днів. Один примірник акта залишається на об'єкті дозвільної системи, а другий після доповіді керівнику органу (підрозділу) поліції підшивається до облікової справи на цей об'єкт.
У разі виявлення під час перевірки порушень порядку виготовлення, ремонту, придбання, зберігання, обліку, охорони, перевезення і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, особи, які допустили порушення, притягаються до відповідальності в порядку, встановленому законами України.
3.6. Якщо на об'єкті під час обстеження не виявлені порушення, складається рапорт на ім'я начальника органу (підрозділу) поліції, у якому вказуються дата перевірки, найменування об'єкта та результати перевірки.
3.7. Акти і рапорти про перевірки об'єктів дозвільної системи доповідаються керівнику органу (підрозділу) поліції, який приймає відповідні рішення щодо проведеної перевірки, після чого вони долучаються до облікових справ на ці об'єкти. Електронні документи, зокрема, електронні копії оригіналів паперових документів (фотокопії) (акти, рапорти, відомості про перевірки об'єктів дозвільної системи тощо) вносяться в ЄРЗ.
4. Згідно із законодавством України органам (підрозділам) поліції надано право анулювати виданий підприємству, установі й організації дозвіл на придбання, зберігання і використання зброї, основних частин зброї, бойових припасів, пристроїв та патронів до них, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин при невиконанні встановлених правил користування і поводження з ними або при недоцільності їх подальшого зберігання, вилучати при необхідності зазначені предмети, опечатувати склади, бази й сховища, закривати стрілецькі тири і стенди, майстерні з ремонту зброї, магазини з торгівлі зброєю, основними частинами зброї і боєприпасами, пристроями та патронами до них до усунення порушень відповідних правил.
На думку позивача глава 3 розділу І Інструкції №622 не відповідає Закону України «Про основні засади державного нагляду (Контролю) у сфері господарської діяльності», а абзац другий глави 4 розділу І Інструкції №622 суперечить частині 3 статті 39 Закону України «Про Національну поліцію», з даного приводу, колегія суддів, зазначає наступне.
Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду , їх посадових осіб і права та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно з ч.4 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» Виключно законами встановлюються:
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина сьома статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також їх повноваження визначає Закон № 580-VIII.
Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом (частина друга статті 1 Закону № 580-VIII).
Відповідно до статті 2 Закону України «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Відповідно до частини 1 статті 3 Закону №580-VIII у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.
Згідно із пунктом 21 частини першої статті 23 Закону № 580-VIII поліція відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами спеціальних правил та порядку зберігання і використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів, матеріалів та речовин, на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 31 Закону № 580-VIII поліція може застосовувати такі превентивні заходи, крім іншого, перевірка дотримання вимог дозвільної системи органів внутрішніх справ.
Під час проведення превентивних поліцейських заходів поліція зобов'язана повідомити особі про причини застосування до неї превентивних заходів, а також довести до її відома нормативно-правові акти, на підставі яких застосовуються такі заходи (частина друга статті 31 Закону № 580-VIII).
Згідно із частинами першою - третьою статті 39 Закону № 580-VIII поліція в порядку, визначеному Міністерством внутрішніх справ України, може оглядати за участю адміністрації (керівництва) юридичних осіб, фізичних осіб (у тому числі фізичних осіб - підприємців) чи їх уповноважених представників приміщення, де знаходяться зброя, спеціальні засоби, боєприпаси, вибухові речовини та матеріали, інші предмети, матеріали і речовини, щодо зберігання і використання яких визначено спеціальні правила або порядок та на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ, а також безпосередньо оглядати місця їх зберігання з метою перевірки дотримання правил поводження з ними та правил їх використання.
Поліція може оглядати зброю, спеціальні засоби, боєприпаси, що знаходяться у фізичних та юридичних осіб, інші предмети, матеріали і речовини, щодо зберігання та використання яких визначено спеціальні правила чи порядок та на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ, з метою перевірки дотримання правил поводження з ними та правил їх використання.
Поліція відповідно до порядку, визначеного Міністерством внутрішніх справ України, вилучає зброю, спеціальні засоби, боєприпаси, вибухові речовини та матеріали, інші предмети, матеріали і речовини, щодо зберігання і використання яких визначено спеціальні правила чи порядок та на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ, а також опечатує і закриває об'єкти, де вони зберігаються чи використовуються (у тому числі стрілецькі тири, стрільбища невійськового призначення, мисливські стенди, підприємства і майстерні з виготовлення та ремонту зброї, спеціальних засобів, боєприпасів, магазини, у яких здійснюється їх продаж, піротехнічні майстерні, пункти вивчення матеріальної частини зброї, спеціальних засобів, правил поводження з ними та їх застосування) у випадку виявлення порушення правил поводження з ними та правил їх використання, що загрожують громадській безпеці, до усунення таких порушень.
Порядок здійснення діяльності та контролю порядку виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної чи охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями металевими снарядами несмертельної дії та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів визначається Інструкцією № 622.
Відповідно до статті 178 Цивільного кодексу України види об'єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається (об'єкти, вилучені з цивільного обороту) або перебування яких у цивільному обороті допускається за спеціальним дозволом (об'єкти, обмежено оборотоздатні), а також види об'єктів цивільних прав, що можуть належати лише певним учасникам обороту, встановлюються законом.
Згідно частини першої статті 187 Цивільного кодексу України джерелом підвищеної небезпеки є діяльність, пов'язана з використанням, зберіганням або утриманням транспортних засобів, механізмів та обладнання, використанням, зберіганням хімічних, радіоактивних, вибухо- і вогненебезпечних та інших речовин, утриманням диких звірів, службових собак та собак бійцівських порід тощо, що створює підвищену небезпеку для особи, яка цю діяльність здійснює, та інших осіб.
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» №222-VIII цей Закон регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.
За нормами пункту 11 частини першої статті 7 цього ж Закону ліцензуванню підлягає виробництво та ремонт вогнепальної зброї невійськового призначення і боєприпасів до неї, холодної зброї, пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду, торгівля вогнепальною зброєю невійськового призначення та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду; виробництво спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та їх продаж.
Як вбачається з Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» № 2806-IV цей Закон визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.
За правилами частини другої статті 2 цього ж Закону його дія не поширюється, зокрема, на дозвільну систему, що поширюється на операції зі зброєю, бойовими припасами, вибуховими матеріалами і речовинами, сильнодіючими отруйними речовинами.
Відповідно до пункту 1 Положення про дозвільну систему, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.1992 року № 576 далі - Положення № 576) дозвільна система - це особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян.
За нормами пункту 2 розділу 1 Положення №576 до предметів, матеріалів і речовин, підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, належать: вогнепальна зброя (нарізна воєнних зразків, несучасна стрілецька, спортивна, навчальна, охолощена, мисливська нарізна і гладкоствольна), бойові припаси до неї, холодна зброя, (арбалети, мисливські ножі тощо), пневматична зброя калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду, пристрої вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначені патрони, вибухові матеріали і речовини, сильнодіючі отруйні речовини I - II класу безпечності, збудники інфекційних захворювань I - II групи патогенності і токсини, сховища, склади і бази, де вони зберігаються, стрілецькі тири і стрільбища, мисливсько-спортивні стенди, а також підприємства і майстерні по виготовленню і ремонту вогнепальної та холодної зброї, піротехнічні майстерні, пункти вивчення матеріальної частини зброї, спеціальних засобів, правил поводження з ними та їх застосування, магазини, в яких здійснюється продаж зброї та бойових припасів до неї, організації, що займаються збутом сильнодіючих отруйних речовин, і лабораторії, що проводять аналізи цих засобів і речовин, працюють із збудниками інфекційних захворювань I - II групи патогенності і токсинами*).
Відповідно до пункту 7 глави 2 Положення №576 об'єкти дозвільної системи розміщуються у приміщеннях, які забезпечують їх схоронність. Такі приміщення повинні мати належну охорону і бути обладнаними сигналізацією, в них установлюється пропускний режим.
Згідно із пунктом 9 Положення № 576 видача дозволів на виготовлення, придбання, зберігання, облік, охорону, перевезення і використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття підприємств, майстерень і лабораторій здійснюється, зокрема: на вогнепальну зброю (нарізну воєнних зразків, несучасну стрілецьку, спортивну, навчальну, охолощену, мисливську нарізну і гладкоствольну) у порядку, визначеному Міністерством внутрішніх справ України (далі - МВС).
Пунктом 10 цього ж Положення зазначено, що дозволи на виготовлення, зберігання та використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, видаються на ім'я керівників підприємств, установ і організацій, а також громадянам строком на 3 роки.
Контроль за дотриманням посадовими особами міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, господарських об'єднань і громадянами встановленого порядку виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення і використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, здійснюється безпосередньо МВС, а також МОЗ, Мінекоресурсів і Держнаглядохоронпраці, зазначене передбачено пунктом 12 глави 3 Положення №576.
Пунктом 3.4 Інструкції № 622 передбачено, що на всіх об'єктах довільної системи обов'язково перевіряється організація внутрішнього контролю за схоронністю предметів, матеріалів і речовин, на які поширюється дозвільна система.
Відповідно до пункту 3.1 Інструкції № 622 об'єкти дозвільної системи обстежуються інспекторами дозвільної системи щоквартально, а об'єкти, де зберігаються велика кількість зброї (20 чи більше одиниць) - щомісяця.
Згідно із пунктом 3.3 Інструкції № 622 на підприємствах, в установах і організаціях, де виготовляються, ремонтуються, зберігаються та використовуються предмети, матеріали і речовини, на які поширюється дозвільна система, перевіряються придатність приміщень, в яких розміщені об'єкти дозвільної системи, стан технічного устаткування тощо.
У разі виявлення під час обстеження об'єктів дозвільної системи порушень складаються відповідні акти (додатки 9, 10), в яких докладно описується суть виявлених недоліків, указується строк їх усунення. Один примірник акта залишається на об'єкті дозвільної системи, а другий після доповіді керівнику органу внутрішніх справ підшивається до облікової справи на цей об'єкт.
У разі виявлення під час перевірки порушень порядку виготовлення, ремонту, придбання, зберігання, обліку, охорони, перевезення і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, особи, які допустили порушення, притягаються до відповідальності в порядку, встановленому законами України (пункт 3.5 Інструкції 622).
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що ані положеннями Закону № 580-VIII, ані Положення № 576 та Інструкції № 622 не встановлено особливостей щодо алгоритму дій контролюючого органу під час здійснення превентивних заходів по перевірці дотримання об'єктами дозвільної системи порядку виготовлення, зберігання та використання вогнепальної, пневматичної, холодної чи охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями металевими снарядами несмертельної дії та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів, як то підстав для їх проведення та умов за яких це можливо.
Навпаки, законодавцем здійснення контролю за дотриманням фізичними та юридичними особами спеціальних правил та порядку зберігання і використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів, матеріалів та речовин, на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ визначено як обов'язок органів Нацполіції. Особливості процедури проведення такого контрольного заходу визначаються лише щодо огляду приміщень, де заходяться вказані предмети за участю, зокрема адміністрації (керівництва) юридичних осіб, а також форми акта, який складається у разі виявлення під час обстеження об'єктів дозвільної системи порушень.
За положеннями пункту 8 розділу 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» №901-VIII до врегулювання на законодавчому рівні повноважень органів Міністерства внутрішніх справ України покласти на органи Національної поліції повноваження видавати та анулювати відповідно до законодавства дозволи на придбання, зберігання, носіння, перевезення і використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів, матеріалів та речовин, щодо зберігання і використання яких установлено спеціальні правила, порядок та на які поширюється дія дозвільної системи органів внутрішніх справ, а також на відкриття та функціонування об'єктів, де вони зберігаються чи використовуються, на діяльність стрілецьких тирів, стрільбищ невійськового призначення та мисливських стендів, підприємств і майстерень з виготовлення та ремонту зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, магазинів, у яких здійснюється їх продаж, піротехнічних майстерень, пунктів вивчення матеріальної частини зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, правил поводження з ними та їх застосування.
Узагальнюючи зазначене вище, колегія суддів, вважає за необхідне зазначити, що позивач для початку здійснення відповідної господарської діяльності звернувся до органів дозвільної системи. Отримав у МВС України ліцензію на провадження господарської діяльності з торгівлі вогнепальною зброєю, боєприпасами до неї, холодною зброєю тощо, а також у Головному управлінні національної поліції в Київській області отримав дозволи на відкриття тиру та магазину з торгівлі вогнепальною зброєю при цьому, фактично заперечуючи законність існування органів дозвільної системи.
Тобто, він був обізнаний в процедурі відкриття даного виду господарської діяльності.
Так, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» частково згадує діяльність з підвищено небезпекою. Поряд із цим, до прийняття названого Закону, існувала дозвільна система і була затверджена Інструкція №622.
Аналізуючи зміст Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статтю 2 такого закону, в цілому його положення, а також приписи Інструкції №622, колегія суддів приходить до висновку, що такі акти урегульовують різні сфери суспільних відносин.
Також, на думку суду, законодавець при прийнятті Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не мав на меті розповсюджувати його застосування на дозвільну систему.
Колегія суддів наголошує, що правова площина здійснення обстежень об'єктів дозвільної системи, що поширюється на операції зі зброєю, бойовими приписами тощо зумовлена відповідальністю держави у сфері дозвільної системи, яка охоплює особливості поводження зі спеціально визначеними предметами і не пов'язана із здійсненням контрольних, наглядових функцій держави у сфері господарської діяльності.
З вказаного вище, вбачається, що саме Закон України «Про Національну поліцію» є спеціальним, зокрема, у сфері дозвільної системи, а Інструкція №622 діє у розвиток його положень.
Змін до Інструкції №622 у зв'язку із прийняттям Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не вносилося. У той же час, така Інструкція зазнавала змін і коригувань для відповідності Закону України «Про Національну поліцію», також Інструкція і у подальшому змінювалася у розвиток такого закону.
Щодо доводів позивача щодо нечинності Інструкції №622 через втрату чинності нормативними актами у розвиток яких вона приймалася, колегія суддів, зазначає, що такі акти діяли на час затвердження Інструкції, у подальшому такі нормативні акти замінювалися іншими, що є закономірним, при цьому жодним чином це не тягне за собою втратою чинності Інструкцією, за умови відсутності скасування її дії новими нормативними актами.
Інструкція №622 і Положення №576 не є Законами, але Закон України «Про Національну поліцію» передбачає відповідні повноваження у органів Національної поліції, так само відсутність статусу закону у названих нормативних актів не скасовує їх дію.
Інструкція прийнята на підставі чинного на той час законодавства, змінювалася, зокрема, у зв'язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію». Зміни, яких постійно зазнає Інструкція, лише підтверджують її чинність на цей час, а чинна редакція відображає ті зміни, які сталися у законодавстві.
Щодо доводів позивача про відсутність інформації у Секретаріаті Кабінету Міністрів України станом на березень 2017 року щодо публікації в друкованих виданнях постанови КМУ №576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему» як однієї з підстав для задоволення позову суд відхиляє, оскільки, по-перше, така відповідь не є достатнім доказом відсутності факту оприлюднення (при цьому, порядок набрання чинності постановами КМУ на час її прийняття регламентувався постановою Ради Міністрів УРСР від 29.02.1980 № 144 «Про порядок опублікування постанов і набрання чинності постановами і розпорядженнями Уряду Української РСР», у якому передбачалося, що у постановах Уряду УРСР нормативного характеру повинен бути вказаний строк введення їх в дію; у тих випадках, коли в постановах Уряду УРСР не вказаний строк введення в дію, вони набирають чинності з моменту їх прийняття. У постанові №576 закріплено введення в дію з 15.10.1992); по-друге, така постанова внесена до Єдиного державного реєстру нормативних актів; по-третє, названий нормативний акт задовго до моменту виникнення спірних відносин розміщувався, зокрема, і на офіційному веб-порталі Верховної Ради України, тому був і є загальнодоступним для ознайомлення. Крім того, рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 04.07.2019, яке набрало законної сили 04.08.2019, про визнання незаконною або такою, що не відповідає нормативно-правовим актам вищої юридичної сили, та нечинною постанови КМУ від 12.10.1992 №576 - у задоволенні позову відмовлено.
На думку , колегії суддів задоволення позовних вимог і скасування оскаржуваних положень Інструкції №622, за відсутності інших чітких правил у цій сфері, буде порушувати суспільний інтерес в цілому, оскільки така діяльність, яка пов'язаної із поводженням зі зброєю, опиниться поза контролем держави, і суд вбачає очевидну суспільну небезпеку відсутності правового регулювання у такій сфері.
З наведеного вище вбачається, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Інструкція № 622 унормовують різні сфери державного регулювання.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2024 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач В.О. Аліменко
Судді Л.В. Бєлова
А.Ю. Кучма
Повний текст постанови складено «02» грудня 2024 року.