Справа № 420/25491/24
29 листопада 2024 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Самойлюк Г.П., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Одеської обласної (військової) державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов'язання вчинити певні дії,
До Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Одеської обласної (військової) державної адміністрації, в якому позивач просить суд:
-визнати протиправним та скасувати розпорядження Одеської обласної (військової) державної адміністрації від 19.06.2024 № 528/А-2024 «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації»;
-зобов'язати Одеську обласну (військову) державну адміністрацію забезпечити внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відомості про скасування розпорядження Одеської обласної (військової) державної адміністрації від 19.06.2024 № 528/А-2024 «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації» за рішенням суду.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 19.06.2024р. начальником Одеської обласної (військової) державної адміністрації видано розпорядження № 528/А-2024 року «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації». Мета цього розпорядження цілком та повністю суперечить його змісту, оскільки ліквідація центру спричиняє втрату уповноваженого законом органу в системі визначених державою установ у сфері соціального захисту та надання соціальних послуг та відповідних функцій, який він згідно з Положенням виконував в Одеській області. Оскаржуване розпорядження не було оприлюднено в порядку, установленому Законом України «Про доступ до публічної інформації».
Організаційно-правова форма Центру, Положення та інші документи у встановленому законом порядку були приведені у відповідність до норм чинного законодавства, які регулюють його діяльність до моменту видачі Розпорядження, відповідно жодних законних підстав для ліквідації Центру з метою «удосконалення структури і системи установ у сфері та надання соціальних послуг» не існувало та не існує.
Позивач, посилаючись на постанову Верховної Ради України №483-ІХ від 17.01.2020р. «Про стан соціального захисту дітей та невідкладні заходи, спрямовані на захист прав дитини в Україні», п.24 ст.25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», зазначає, що оскаржуване розпорядження та дії, пов'язані з ним спрямовані на ліквідацію критично важливого для функціонування економіки та забезпечення життєдіяльності населення в особливий період на території Одеської області. Ліквідація Центру автоматично призводить до руйнування та збою у діяльності системи соціального захисту в Одеській області та унеможливлює виконання норм чинного законодавства іншими суб'єктами, функції яких перебувають у прямій залежності від функцій Одеського обласного центру соціальних служб.
Ухвалою від 14.08.2024 року позовна заява прийнята до розгляду, відкрито провадження по справі та визначено, що справа розглядатиметься за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Ухвалою від 14.08.2024 року у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі №420/25491/24 відмовлено.
Ухвалою від 22.08.2024 року у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі №420/25491/24 відмовлено.
30.08.2024р. за вх№ЕС/38297/24 від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого відповідач адміністративний позов не визнає та просить відмовити в його задоволенні, зазначивши, що частиною першою ст.19 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до повноважень місцевих державних адміністрацій в галузі управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики прийняття рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств, установ і організацій, що належать до сфери її управління, а також здійснює делеговані відповідною радою функції управління майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад. Відповідно до п.2 Типового положення про республіканський Автономної Республіки Крим, обласний, Київський та Севастопольський міський центр соціальних служб, затвердженого постановою КМ України №478 від 01.06.2020року «Деякі питання діяльності центрів соціальних служб» регіональний центр утворюється, реорганізується та ліквідується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією або відповідним органом місцевого самоврядування.
Зазначена норма Типового положення відтворена у пункті 2 Положення про Одеський обласний центр соціальних служб, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації №612/А-2015 від 29.09.2015року (у редакції розпорядження №1011/А-2-23 від 24.11.2023року): « 2. Центр утворюється, реорганізується та ліквідується Одеською обласною державною адміністрацією і належить до сфери її управління». Зазначені повноваження є виключними і для їх реалізації законодавством не встановлено будь-яких умов. Зокрема, для прийняття рішення про ліквідацію установи законодавством не передбачено необхідності проведення публічних консультацій, як зазначає позивач.
Ухвалою від 07.10.2024 року зобов'язано Одеську обласну (військову) державну адміністрацію надати суду докази у справі, а саме: належним чином засвідчені копії документів, які стали підставою для прийняття розпорядження № 528/А-2024 від 19.06.2024 року «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації», інформацію щодо органу, який здійснюватиме відповідні повноваження у строк до 17.10.2024 року. Зупинено провадження по справі №420/25491/24 до отримання витребуваних доказів.
На виконання вимог ухвали суду від позивача надійшли: наказ «Про здійснення моніторингу діяльності Одеського обласного центру соціальних служб» від 23.02.2024 № 20 на 3 арк.; -довідка за результатами здійснення моніторингу діяльності Одеського обласного центру соціальних служб відповідно до наказу Департаменту соціальної та сімейної політики обласної державної адміністрації № 20 від 23.02.2024 на 22 арк.; лист Одеського обласного центру соціальних служб № 05/01-368 від 18.04.2024 на 4 арк., службова записка; положення про Центр аналітичної, навчально-тренінгової роботи та соціальних служб Комунальної установи «Обласний центр методичної роботи та соціальних виплат», Положення про КУ «Обласний центр методичної роботи та соціальних виплат».
Від позивача 04.11.2024 року (вх№59982/24) надійшли пояснення.
15.11.2024року за вх.№ЕС/63907/24 від відповідача надійшли пояснення.
Ухвалою від 29.11.2024 року провадження у справі поновлено.
За приписами ч.5 ст. 262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Відповідно до п.10 ч.1 ст.4 КАС України письмове провадження - розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції без повідомлення та (або) виклику учасників справи та проведення судового засідання на підставі матеріалів справи у випадках, встановлених цим Кодексом.
Відтак, справу розглянуто в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, суд,
ОСОБА_1 обіймає посаду директора Одеського обласного центру соціальних служб.
Розпорядженням голови Одеської обласної (військової) державної адміністрації № 528/А-2024 від19.06.2024р. «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації» відповідно до ст.ст. 19, 23,39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункту 2 Типового положення про республіканський Автономної Республіки Крим, обласний, Київський та Севастопольський міський центр соціальних служб, затвердженого постановою КМ України №478 від 01.06.2020року «Деякі питання діяльності центрів соціальних служб», статей 110-112 Цивільного кодексу України, з метою удосконалення структури і системи установ у сфері та надання соціальних послуг вирішено припинити Одеський обласний центр соціальних служб шляхом ліквідації, утворено ліквідаційну комісію у складі згідно з додатком, установлено строк для заявлення кредиторами своїх вимог- два місяці з дня оприлюднення повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи, встановлено, що до ліквідаційної комісії з моменту її призначення переходять повноваження щодо управління справами Одеського обласного центру соціальних служб. Встановлено ліквідаційній комісії протягом трьох робочих днів з дати прийняття рішення повідомити письмово орган, що здійснює державну реєстрацію, про прийняте рішення та подати йому в установленому законодавством порядку необхідні документи для внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відповідного запису; протягом трьох робочих днів з дня внесення до органу, що здійснює державну реєстрацію, про прийняте рішення, забезпечити попередження працівників Одеського обласного центру про зміну умов праці в організації виробництва у порядку, встановленому Кодексом законів про працю України.
Відповідно до Положення про Одеський обласний центр соціальних служб, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації №612/А-2015 від 29.09.2015р. (у редакції розпорядження голови обласної державної адміністрації, начальника обласної військової адміністрації №1011/А-2023 від 24.11.2023р) Одеський обласний центр соціальних служб є закладом, що проводить методичне забезпечення організації соціальної роботи, надання соціальних послуг, організовує навчання з питань проведення соціальної роботи, надання соціальних послуг. Центр утворюється, реорганізується та ліквідується Одеською обласною державною адміністрацією і належить до сфери її управління.
Організаційно-правову форму, мету, завдання та функції обласних центрів соціальних служб визначено Типовим положенням про республіканський Автономної республіки Крим, обласний, Київський та Севастопольський міський центр соціальних служб, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України №479 від 01.06.2020року «Деякі питання діяльності центрів соціальних послуг». Цією ж постановою затверджено Типове положення районних, міських, районних у містах, селищних та сільських центрів соціальних служб.
На виконання зазначеної постанови відповідно до статей 23, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Типового положення про республіканський Автономної Республіки Крим, обласний, Київський та Севастопольський міський центр соціальних служб, розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації №802/од-2020 від 04.11.2020р. «Про зміну найменування Одеського обласного центру соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді» змінено найменування Одеського обласного центру соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді на Одеський обласний центр соціальних служб, внесено зміни до Положення про Одеський обласний центр соціальних служб для сімї, дітей та молоді, затверджено Положення у новій редакції.
Як вбачається з матеріалів справи, Департаментом соціальної та сімейної політики Одеської ОДА №20 від 23.02.2024 року утворено робочу групу для здійснення моніторингу діяльності за організацією роботи Центру та затверджено її склад. Доручено очолюючій групі здійснити моніторинг діяльності центру з 27.02.2024р. до 15.03.2024р., за результатами якої скласти довідку. За результатами здійснення моніторингу складено довідку.
Заступником голови Одеської обласної державної адміністрації (з питань економіки, інвестиційної діяльності, соціального захисту населення, освіти, у справах дітей, культури, фізичної культури, спорту і туризму) на ім'я голови Одеської обласної державної адміністрації надано службову записку стосовно ліквідації Одеського обласного центру соціальних служб, відповідно до якої у лютому-березні 2024 року Департаментом соціальної та сімейної політики Одеської ОДА проведено моніторинг Центру за 2023 рік, який встановив неготовність/нездатність Центру виконувати певні обов'язки та завдання, передбачені законами України «Про соціальні послуги», «Про соціальну роботу з сім'ями, дітьми та молоддю», Положенням про Центр. Проведений аналіз роботи Центру засвідчує про відсутність у роботі ідей, форм та способів реалізації державної соціальної політики, спостерігається формальний підхід до виконання функцій, зокрема, не надаються органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо розвитку інноваційних соціальних послуг в громадах тощо. Запропоновано з метою підвищення ефективності діяльності з реалізації в області завдань державної соціальної політики, що є одним з пріоритетних напрямків роботи обласної державної (військової) адміністрації, з метою удосконалення розвитку та надання соціальних послуг, ліквідувати Центр без правонаступництва та передати функції Центру комунальній установі «Обласний центр методичної роботи та соціальних виплат».
Розпорядженням голови Одеської обласної (військової) державної адміністрації № 528/А-2024 від 19.06.2024р. «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації» відповідно до ст.ст. 19, 23,39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункту 2 Типового положення про республіканський Автономної Республіки Крим, обласний, Київський та Севастопольський міський центр соціальних служб, затвердженого постановою КМ України №478 від 01.06.2020року «Деякі питання діяльності центрів соціальних служб», статей 110-112 Цивільного кодексу України, з метою удосконалення структури і системи установ у сфері та надання соціальних послуг вирішено припинити Одеський обласний центр соціальних служб шляхом ліквідації, утворено ліквідаційну комісію у складі згідно з додатком, установлено строк для заявлення кредиторами своїх вимог- два місяці з дня оприлюднення повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи, встановлено, що до ліквідаційної комісії з моменту її призначення переходять повноваження щодо управління справами Одеського обласного центру соціальних служб. Встановлено ліквідаційній комісії протягом трьох робочих днів з дати прийняття рішення повідомити письмово орган, що здійснює державну реєстрацію, про прийняте рішення та подати йому в установленому законодавством порядку необхідні документи для внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відповідного запису; протягом трьох робочих днів з дня внесення до органу, що здійснює державну реєстрацію, про прийняте рішення, забезпечити попередження працівників Одеського обласного центру про зміну умов праці в організації виробництва у порядку, встановленому Кодексом законів про працю України.
Позивач, не погоджуючись з оскаржуваним розпорядженням, вважаючи останнє недоцільним, неефективним, таким, що суперечить статті 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та матиме негативний вплив на виконання територіальними громади покладених чинним законодавством України повноважень щодо реалізації державної політики у сфері захисту прав дітей та інших вразливих груп населення, звернулась за захистом своїх прав до суду.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд дійшов наступних висновків.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного рішення, (далі Закон №280/97-ВР), відповідно до статті 2 якого місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до частини 2 статті 10 Закону №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування (частина 1 статті 17 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до частини 4 статті 60 Закону №280/97-ВР районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Оскаржуване розпорядження не є нормативно-правовим актом та не є регуляторним актом.
Так, cтаттею 1 Закону №1160-IV встановлено, що регуляторний акт це:
-прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання:
-прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Таким чином, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом: 2) встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Вказаним рішенням не було встановлено, змінено чи скасовано норму права, яка належить неодноразовому застосуванню та стосується невизначеного кола осіб.
Відповідно до ч.1 ст.19 Закону України « Про місцеві державні адміністрації» Місцева державна адміністрація здійснює на відповідній території управління об'єктами, що перебувають у державній власності та передані до сфери її управління, сприяє створенню на цих об'єктах систем управління якістю, систем екологічного управління, інших систем управління, приймає рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств, установ і організацій, що належать до сфери її управління, а також здійснює делеговані відповідною радою функції управління майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад.
Відповідно до п.2 Типового положення про республіканський Автономної Республіки Крим, обласний, Київський та Севастопольський міський центр соціальних служб, затвердженого постановою КМ України №478 від 01.06.2020 року «Деякі питання діяльності центрів соціальних служб», регіональний центр утворюється, реорганізується та ліквідується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією або відповідним органом місцевого самоврядування.
Відповідно до п.2 Положення про Одеський обласний центр соціальних служб, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації №612/А-2015 від 29.09.2015року (у редакції розпорядження №1011/А-2-23 від 24.11.2023року), Центр утворюється, реорганізується та ліквідується Одеською обласною державною адміністрацією і належить до сфери її управління».
Згідно зі статтею 59 Господарського кодексу України припинення суб'єкта господарювання здійснюється відповідно до закону.
Згідно ч.1 ст. 106 ЦК України злиття, приєднання, поділ та перетворення юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом за рішенням суду або відповідних органів державної влади.
Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуване розпорядження Одеською обласною радою було прийнято в межах компетенції вирішення в установленому законом порядку питання щодо ліквідації установи, що належить до сфери її управління.
Відповідно до ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Відповідно до приписів ст.4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації. Відповідно до абз.4 п.7 статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» безпосереднє керівництво військовими адміністраціями здійснюють їхні начальники. Указом Президента України №68/2022 від 24.02.2022р. «Про утворення військових адміністрацій» для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку утворено Одеську обласну військову адміністрацію. У зв'язку з утворенням військових адміністрацій, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій.
Відповідно до пункту 2 Типового положення про республіканський Автономної Республіки Крим, обласний, Київський та Севастопольський міський центр соціальних служб, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2020 року № 478 «Деякі питання діяльності центрів соціальних служб» регіональний центр утворюється, реорганізується та ліквідується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією або відповідним органом місцевого самоврядування. Зазначена норма Типового положення відтворена у пункті 2 Положення про Одеський обласний центр соціальних служб, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації від 29 вересня 2015 № 612/А-2015 (у редакції розпорядження від 24 листопада 2023 року № 1011/А-2023): « 2. Центр утворюється, реорганізується та ліквідується Одеською обласною державною адміністрацією і належить до сфери її управління».
Позивач зазначає, що розпорядженням Одеської обласної (військової) державної адміністрації № 528/А-2024 від 19.06.2024 року припинено Одеський обласний центр соціальних служб шляхом ліквідації, утворено ліквідаційну комісію, склад якої визначено у додатку до розпорядження. При цьому, жодних пропозицій щодо подальшого працевлаштування та використання наявного професійного кадрового потенціалу Центру позивачу не надходило.
Суд зазначає, що предметом розгляду даної справи не є правомірність звільнення позивача із займаної посади. В даному випадку суд має надати оцінку чи прийнято оскаржуване розпорядження на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений законом, а також, чи порушує воно права та охоронювані законом інтереси особи.
Як зазначено вище, до повноважень Одеської обласної державної адміністрації належить, зокрема, вирішення питання щодо ліквідації центу соціальних служб.
Таким чином, оскаржуване розпорядження прийнято у межах повноважень та у спосіб, визначений законом.
Разом з тим, звільнення-переведення працівників має відбуватися з дотриманням норм трудового законодавства. У випадку порушення прав позивача під час виконання оскаржуваного рішення «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації», законодавством передбачено поновлення прав в судовому порядку, шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Водночас доводи позивачки зводяться в тому числі до незгоди з законністю та доцільністю прийняття відповідачем рішення про ліквідацію Центра, що є виключною компетенцією відповідача, до відання якого законодавством віднесенні питання створення, реорганізації та ліквідації регіонального центру.
Принцип розподілу влади не передбачає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим завданням суду є здійснення правосуддя. Відтак, завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення суб'єктом владних повноважень у сфері управлінсько-владних повноважень, а не у забезпеченні ефективності державного управління.
Обґрунтовуючи наявність підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного розпорядження, позивач зазначає, що ліквідація центру спричиняє втрату уповноваженого законом органу в системі визначених державою установ у сфері соціального захисту та надання соціальних послуг та відповідних функцій, який він згідно з Положенням виконував в Одеській області.
В контексті наведеного суд зауважує, що відповідно до наданих відповідачем наказу «Про здійснення моніторингу діяльності Одеського обласного центру соціальних служб», довідки за результатами здійснення моніторингу, службової записки, Положення про Центр аналітичної, навчально-тренінгової роботи та соціальних служб Комунальної установи «Обласний центр методичної роботи та соціальних виплат» встановлено наступне.
Департаментом соціальної та сімейної політики Одеської ОДА №20 від 23.02.2024року утворено робочу групу для здійснення моніторингу діяльності за організацією роботи Центру та затверджено її склад. Доручено очолюючій групі здійснити моніторинг діяльності центру з 27.02.2024р. до 15.03.2024р., за результатами якої скласти довідку. За результатами здійснення моніторингу складено довідку.
Заступником голови Одеської обласної державної адміністрації (з питань економіки, інвестиційної діяльності, соціального захисту населення, освіти, у справах дітей, культури, фізичної культури, спорту і туризму) на ім'я голови Одеської обласної державної адміністрації надано службову записку стосовно ліквідації Одеського обласного центру соціальних служб, відповідно до якої у лютому-березні 2024 року Департаментом соціальної та сімейної політики Одеської ОДА проведено моніторинг Центру за 2023 рік, який встановив неготовність/нездатність Центру виконувати певні обов'язки та завдання, передбачені законами України «Про соціальні послуги», «Про соціальну роботу з сім'ями, дітьми та молоддю», Положенням про Центр. Проведений аналіз роботи Центру засвідчує про відсутність у роботі ідей, форм та способів реалізації державної соціальної політики, спостерігається формальний підхід до виконання функцій, зокрема, не надаються органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо розвитку інноваційних соціальних послуг в громадах тощо. Запропоновано з метою підвищення ефективності діяльності з реалізації в області завдань державної соціальної політики, що є одним з пріоритетних напрямків роботи обласної державної (військової) адміністрації, з метою удосконалення розвитку та надання соціальних послуг, ліквідувати Центр без правонаступництва та передати функції Центру комунальній установі «Обласний центр методичної роботи та соціальних виплат».
Відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження. Обласною радою 22 вересня 2006 року прийнято рішення №73-V «Про майно спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, управління яким здійснює обласна рада».
Рішенням Одеської обласної ради №262- V від 25.04.2007 року «Про внесення змін та доповнень до рішення обласної ради від 22 вересня 2006 року №73-V «Про майно спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, управління яким здійснює обласна рада» пункт 4 рішення №73-V від 22 вересня 2006 року викладено у новій редакції, відповідно до якої безпосередньо головою обласної ради здійснюється, зокрема, затвердження змін до статутів або їх нових редакцій.
Головою обласної ради 05.07.2024 року винесено розпорядження №417/2024-ор, яким положення про комунальну установу «Обласний центр методичної роботи та соціальних виплат» затверджено в новій редакції.
Таким чином, функції Центру передано комунальній установі «Обласний центр методичної роботи та соціальних виплат».
При цьому, як зазначено відповідачем, відповідно до ст.3 Закону України «Про соціальну роботу з сім'ями, дітьми та молоддю» суб'єктами соціальної роботи з сім'ями, дітьми та молоддю є: уповноважені органи, що здійснюють соціальну роботу з сім'ями, дітьми та молоддю; фахівці із соціальної роботи; об'єднання громадян, благодійні, релігійні організації; юридичні та фізичні особи, які надають соціальні послуги сім'ям, дітям та молоді; волонтери у сфері соціальної роботи з сім'ями, дітьми та молоддю. До уповноважених органів належать як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування. Законодавством чітко визначено, що забезпечення реалізації функцій з питань соціальної роботи з сім'ями, дітьми та молоддю покладається як на органи виконавчої влади, так і на органи місцевого самоврядування. На цей час виконання такої функції забезпечено.
Беручи до уваги зазначене, суд не вбачає правових підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення відповідача.
Водночас, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Кореспондоване вказаною статтею право закріплене також у ст. 5 КАС України, за змістом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша ст. 2 КАС України).
Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.
Суд зазначає, у рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі №18-рп/2004 термін порушене право, який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес.
При цьому з приводу останнього, то в тому у рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.
Проте, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у ст. 55 Конституції України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.
Суд зазначає, що позивачка звернулася з позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження Одеської обласної (військової) державної адміністрації від 19.06.2024 № 528/А-2024 «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації», зазначаючи, зокрема, у відповіді на відзив, що розпорядженням голови (начальника) Одеської обласної (військової) адміністрації №156/К-2024 від 29.08.2024р ОСОБА_1 звільнено з посади директора Одеського обласного центру соціальних служб. Зазначене розпорядження є похідним від оскаржуваного розпорядження №528/А-2024. Таким чином, на переконання позивача, розпорядження Одеської обласної (військової) державної адміністрації від 19.06.2024 № 528/А-2024 «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації» призвело до порушення прав та інтересів останньої.
Однак, судовим розглядом встановлено, що оскаржене рішення не є актом індивідуальної дії відносно позивача, а є розпорядчим документом реорганізації установи.
Беручи до уваги наведене, виходячи з системного аналізу норм чинного законодавства, враховуючи встановлені обставини у їх сукупності, суд дійшов висновку про безпідставність та необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 , у зв'язку з чим суд відмовляє в їх задоволенні.
Вимоги щодо зобов'язання Одеської обласної (військової) державної адміністрації забезпечити внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відомості про скасування розпорядження Одеської обласної (військової) державної адміністрації № 528/А-2024 від 19.06.2024 року «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації» за рішенням суду не підлягають задоволенню, оскільки є похідними від основних вимог, у задоволенні яких судом відмовлено.
Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.
Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно положень ст. 75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень ст. 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок доказування в спорі покладається на відповідача орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.
Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв'язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позов таким, що не підлягає задоволенню.
Відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Згідно ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем виступала його посадова чи службова особа.
Враховуючи висновок суду про відсутність підстав для задоволення позову, судовий збір за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача не стягується.
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Одеської обласної (військової) державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження Одеської обласної (військової) державної адміністрації від 19.06.2024 № 528/А-2024 «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації»; зобов'язання Одеської обласної (військової) державної адміністрації забезпечити внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відомості про скасування розпорядження Одеської обласної (військової) державної адміністрації від 19.06.2024 № 528/А-2024 «Про припинення Одеського обласного центру соціальних служб шляхом ліквідації» за рішенням суду - відмовити.
Рішення набирає законної сили у порядку ст.255 КАС України.
Рішення може бути оскаржене у порядку та строки встановлені ст.ст.295-297 КАС України.
Суддя Самойлюк Г.П.
.