Справа № 560/7301/24
Головуючий у 1-й інстанції: Ковальчук О.К.
Суддя-доповідач: Кузьмишин В.М.
20 листопада 2024 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Кузьмишина В.М.
суддів: Сапальової Т.В. Сушка О.О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 липня 2024 року у справі за адміністративним позовом Міського голови міста Старокостянтинова ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування припису,
І. Описова частина.
1. Короткий зміст позовних вимог.
1.1 Старокостянтинівський міський голова ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 09.02.2024 № 38-01/2-24, згідно з яким вимагається забезпечити виконання вимог статті 27 Закону України "Про запобігання корупції" шляхом усунення відносин прямого підпорядкування з начальником загального відділу виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_2 ;
- визнати протиправним і скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 05.04.2024 № 38-01/7-24, згідно з яким вимагається забезпечити виконання вимог статті 27 Закону України "Про запобігання корупції" шляхом усунення відносин прямого підпорядкування з начальником загального відділу виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_2 .
1.2 Позивач вважає, що на нього, як на особу, яка обіймає виборну посаду, не поширюються приписи абз. 3 ч. 1 ст. 27 Закону України «Про запобігання корупції» № 1700-VII від 14.10.2014 (далі - Закон № 1700-VII), про що також повідомило НАЗК у листі від 10.11.2023 № 37-01/26413-23.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.
2.1 Постановою Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії Хмельницького району Хмельницької області від 24.11.2020 №81 позивач визнаний обраним на посаду Старокостянтинівського міського голови.
2.2 28.10.2023 позивач уклав шлюб з ОСОБА_3 , яка обіймає посаду начальника загального відділу виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради з 22 жовтня 2012 року.
2.3 30.10.2023 позивач, на виконання абзацу 2 частини 1 статті 28 Закону України «Про запобігання корупції», надіслав до Національного агентства з питань запобігання корупції повідомлення про укладення шлюбу з ОСОБА_3
2.4 За результатами розгляду повідомлення, листом від 10.11.2023 відповідач зазначив, що відповідно до пункту 2 частини 1 статті 27 Закону України «Про запобігання корупції» на позивача, який займає виборну посаду, не поширюються обмеження спільної роботи близьких осіб, передбачені цією нормою. Проте поширюються вимоги щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, встановлені статтею 28 Закону України «Про запобігання корупції». Враховуючи наявність у зв'язку з укладанням шлюбу реального та потенційного (залежно від певних обставин) конфлікту інтересів, вказав на необхідність негайного вжиття передбачених Законом заходів для врегулювання конфлікту інтересів, порядок застосування яких визначений у статтях 29 - 34 Закону.
2.5 Листом від 11.10.2023 позивач просив надати кандидатуру уповноваженої особи Національного агентства з питань запобігання корупції для належного застосування зовнішнього контролю щодо прийняття Старокостянтинівським міським головою рішень розпорядчого характеру щодо дружини у зв'язку із неможливістю переведення, звільнення та перегляду службових повноважень.
2.6 30.11.2023 та 14.12.2023 в порядку здійснення моніторингу та контролю за виконанням Старокостянтинівським міським головою ОСОБА_1 законодавства з питань запобігання та врегулювання конфлікту інтересів та дотримання ним обмежень спільної роботи близьких осіб, а також вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, передбачених статтями 27-28 Закону України «Про запобігання корупції», відповідач надіслав до Старокостянтинівської міської ради запити
№ 37-03/29131-23 та № 37-03/29132-23 про надання документів.
2.7 На виконання запитів від 30.11.2023 та від 14.12.2023 позивач надіслав відповідачу рішення виконавчого комітету міської ради від 11 лютого 2021 року №48 «Про затвердження регламенту Старокостянтинівської міської ради», розпорядження міського голови від 02 вересня 2021 року № 291/2021-р «Про затвердження Положення про преміювання працівників виконавчих органів Старокостянтинівської міської ради», рішення міської ради від 04 січня 202 року № 26/2/УІІІ «Про впорядкування структури та умов оплати праці працівників Старокостянтинівської міської ради та її виконавчих органів», рішення міської ради від 26 лютого 2021 року № 15/ЗЛ/Ш «Про затвердження положень про структурні підрозділи виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради в новій редакції», Положення про сектор з питань запобігання та виявлення корупції юридичного відділу виконавчого комітету міської та інші нормативно-правові та організаційно-розпорядчі акти з питань діяльності Старокостянтинівської міської ради.
2.8 09.02.2024 відповідач спрямував Старокостянтинівському міському голові Припис №38-01/2-24 про необхідність забезпечення виконання вимог статті 27 Закону України "Про запобігання корупції" шляхом усунення відносин прямого підпорядкування між ним та ОСОБА_2
2.9 05.04.2024 відповідач повторно склав Припис № 38-01/7-24 про необхідність забезпечення Старокостянтинівським міським головою виконання вимог статті 27 Закону України "Про запобігання корупції" шляхом усунення відносин прямого підпорядкування між ним та ОСОБА_2
2.10 Позивач, вважаючи оскаржувані приписи від 09.02.2024 та від 05.04.2024 протиправними, звернувся до суду з даним позовом.
3. Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції.
3.1 Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.07.2024 позов задоволено.
3.2 Суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач не провів перевірку органу місцевого самоврядування на предмет порушення відповідно до Порядку внесення приписів Національним агентством з питань запобігання корупції, затвердженим Наказом Національного агентства з питань запобігання корупції від 15.01.2021 №8/21, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 08 лютого 2021 р. за № 167/35789 (далі - Порядок №8/21) та Порядку проведення перевірок організації роботи із запобігання і виявлення корупції, що затверджений наказом Національного агентства з питань запобігання корупції від 25.07.2023 № 152/23, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01 серпня 2023 р. за № 1296/40352, (далі - Порядок № 152/23). Внесення припису без попереднього проведення перевірки та складання відповідного акту Порядками №8/21 і № 152/23 не передбачене, а тому приписи від 09.02.2024 № 38-01/2-24 та від 05.04.2024 № 38-01/7-24 внесені відповідачем з порушенням процедур щодо внесення таких приписів та проведення перевірок, запроваджених Порядками №8/21 і № 152/23, та не можуть вважатися такими, що відповідають засадам належного урядування, визначеним, зокрема частиною другою статті 2 КАС України.
4. Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу.
4.1 Відповідач просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.07.2024 та ухвалити постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
4.2 Підстави для апеляційного оскарження рішення суду:
- суд першої інстанції не з'ясував усіх обставин справи, ухвалив рішення з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права;
- висновок суду першої інстанції про те, що винесенню припису має передувати акт перевірки, є помилковим;
- судом першої інстанції не враховано, що на позивача поширюються обмеження, встановлені ст. 27 Закону № 1700-VII, та, як наслідок, у нього наявний обов'язок щодо виконання спірних приписів.
4.3 Відзив/заперечення на апеляційну скаргу.
Позивач подав до суду відзив, у якому просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, оскільки суд першої інстанції, на думку позивача, прийшов до законних та обґрунтованих висновків щодо порушення відповідачем процедури винесення припису і ухвалив законне, обґрунтоване рішення.
5. Рух справи у суді апеляційної інстанції.
5.1 Ухвалами Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року та від 10 вересня 2024 року з Хмельницького окружного адміністративного суду витребувано адміністративну справу.
5.2 03 жовтня 2024 року ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі та призначено її до судового розгляду в порядку письмового провадження.
5.3 Представник відповідача копію ухвали про відкриття апеляційного провадження отримав 04.10.2024 (згідно з довідкою про доставку електронного листа до електронного кабінету).
5.4 Позивач отримав копію апеляційної скарги та копію ухвали про відкриття апеляційного провадження до його електронного кабінету 27.08.2024 та 04.10.2024 відповідно.
ІІ. Мотивувальна частина.
1. Позиція апеляційного суду
Апеляційний суд перевірив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права у межах доводів апеляційної скарги та дійшов таких висновків.
1.1 Частиною 2 статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
1.2 Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень регулює Закон № 1700-VI.
1.3 Згідно з п. (б) ч. 1 ст. 3 Закону № 1700-VI, дія цього Закону поширюється, зокрема, на міських голів.
1.4 Відповідно до ч. 1 ст. 27 Закону 1700-VI, особи, зазначені у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв'язку з виконанням повноважень близьким їм особам.
Особи, які претендують на зайняття посад, зазначених у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані повідомити керівництво органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі близьких їм осіб.
Положення абзаців першого та другого цієї частини не поширюються, зокрема, на близьких осіб, які прямо підпорядковані один одному у зв'язку з набуттям одним з них статусу виборної особи, крім випадків прийняття близької особи на роботу помічником-консультантом народного депутата України, помічником-консультантом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим, помічником-консультантом депутата місцевої ради.
1.5 Як встановлено матеріалами справи, ОСОБА_4 переведена на посаду завідувача загального відділу виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області з 22 жовтня 2012 року. Позивач перебуває на виборній посаді з 24 листопада 2020 року. Шлюб між ними укладено 28 жовтня 2023 року.
1.6 Колегія суддів звертає увагу, що нормами абз. 3 ч. 1 статті 27 Закону 1700-VI законодавець не визначає період чи послідовність набуття одним із близьких осіб статусу виборної особи (у даному випадку в період шлюбу чи до шлюбу), а застосовуючи визначення близьких осіб, які «претендують на зайняття посад», «прийняття близької особи на роботу», пов'язує встановлені обмеження з моментом зайняття посади чи прийняття на роботу близької особи, в результаті чого один із близьких осіб стане прямо підпорядкованим іншому.
1.7 Твердження апелянта про те, що ключовою ознакою для застосування винятку абз.3 ч. 1 ст. 27 Закону 1700-VI є саме момент набуття однією з близьких осіб статусу виборної особи, суд відхиляє, оскільки вони ґрунтуються на довільному тлумаченні закону.
1.8 Встановлюючи в абз. 3 ч. 1 ст. 27 Закону № 1700-VI виняток, законодавець мав намір дотриматись гарантій громадян України на реалізацію прав передбачених статтями 38 та 51 Конституції України незалежно від того, яке з цих прав буде реалізовано раніше. В контексті заборон, передбачених Законом № 1700-VI, законодавець в абз. 3 ч. 1 ст. 27 Закону визначив відсутність негативних наслідків, як у разі набуття близькою особою статусу виборної особи під час шлюбу з підпорядкованою особою, так і у разі укладення шлюбу особою на виборній посаді з підпорядкованою йому близькою особою. На думку апеляційного суду, наслідки спільної роботи близьких осіб, один з яких перебуває на виборній посаді, є однаковими незалежно від часу укладання між ними шлюбу і набуття статусу виборної особи одним із них.
1.9 Слушним є доводи позивача, що листом № 37-01/26413-23 від 10.11.2023 відповідач надав роз'яснення, що на Старокостянтинівського міського голову, як виборну особу, не поширюються обмеження спільної роботи близьких осіб, передбачені ст. 27 Закону № 1700-VI, а тому подальший моніторинг та внесення приписів з цього приводу є протиправними.
1.10 Доводи відповідача про відсутність необхідних документів на час надання роз'яснень суд відхиляє, оскільки НАЗК уповноважене, в тому числі і для надання роз'яснень, відповідно до ст.ст. 11, 12 Закону № 1700-VI, запитувати додаткову необхідну інформацію і документи.
1.11 Стаття 1 Закону №1700-VI визначає, що пряме підпорядкування - відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх виконанням.
1.12 Пряме підпорядкування передбачає відносини прямої залежності підлеглої особи від її керівника, тоді як підпорядкування - відносини як прямої, так і непрямої залежності (організаційної чи правової), а тому поняття «пряме підпорядкування» слід відрізняти від поняття «підпорядкування».
1.13 З оскаржуваних приписів №38-01/2-24 від 09.02.2024 та №38-01/7-24 від 05.04.2024 вбачається, що НАЗК встановлює позивачеві обов'язок забезпечити виконання вимог ст. 27 Закону № 1700-VI шляхом усунення відносин прямого підпорядкування між ним, як Старокостянтинівським міським головою, та начальником загального відділу виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради Мельничук Л.В.
1.14 Вказані приписи не містять обґрунтування та підстав, з яких відповідач встановив пряме підпорядкування завідувача загального відділу виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_2 щодо позивача. З приписів не вбачається, що відповідачем проведено моніторинг, перевірку та аналіз повноважень позивача, ОСОБА_2 , Старокостянтинівської міської ради, виконавчого комітету та керуючого справами виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради, які б встановлювали пряме підпорядкування завідувача загального відділу Старокостянтинівської міської ради міському голові. Разом з тим оскаржувані приписи містять лише констатацію про їх пряме підпорядкування на підставі припущення та довільного тлумачення відповідачем норм ч. 1 ст. 27 Закону № 1700-VI без належних обґрунтувань.
1.15 Колегія суддів зазначає, що сам факт внесення припису не може бути достатнім доказом правомірності рішення суб'єкта владних повноважень за відсутності інших належних доказів і не звільняє відповідача від доведення правомірності свого рішення, яке до того ж має наслідком притягнення особи до адміністративної відповідальності.
1.16 Апеляційний суд вважає слушними доводи апеляційної скарги, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що внесенню приписів мала передувати перевірка згідно з Порядком №152/23 та складання відповідного акту, оскільки Закон № 1700-VI та Порядок № 8/21 не встановлюють такого обов'язку відповідача.
2. Висновок суду за результатами розгляду апеляційної скарги
2.1 Означені обставини залишені судом першої інстанції поза увагою, а тому колегія суддів, частково задовольняючи вимоги апеляційної скарги, змінює судове рішення з підстав та мотивів його прийняття.
2.2 Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
2.3 Згідно з п.п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для зміни судового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
2.4 Підстави для нового розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 липня 2024 року змінити з мотивів та підстав задоволення вимог позову.
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Кузьмишин В.М.
Судді Сапальова Т.В. Сушко О.О.