"10" листопада 2010 р. м. Київ К-57342/09
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого: судді-доповідача Бим М.Є.
суддів: Гончар Л.Я., Гордійчук М.П., Конюшка К.В.,Черпіцької Л.Т.
при секретарі: Гутніченко А.М.
за участю представників:
Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України - Драпака Ю.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 02 вересня 2008 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2009 року у справі №2-а-7386/08 за позовом Вінницької обласної державної хлібної інспекції до Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання нечинним рішення, -
У травні 2008 року позивач звернувся до суду з позовом в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення адміністративної колегії Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 19 лютого 2008 року №7-рш.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 02 вересня 2008 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2009 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 2, 3, 4, 5, 6 рішення
адміністративної колегії Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 19.02.2008 р. № 7-рш. В решті позовних вимог відмовлено.
В касаційній скарзі Вінницьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України просить скасувати зазначені вище судові рішення як такі, що ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та закрити провадження у справі.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Відповідно до статті 1 Закону України “Про Антимонопольний комітет України” Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель, що відповідає ознакам суб'єкта владних повноважень, наведеним у пункті 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України.
Публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, є справою адміністративної юрисдикції.
Закон України «Про захист економічної конкуренції»містить спеціальні норми щодо захисту економічної конкуренції та загальні, що стосуються визначення порядку захисту в суді суб'єктом господарювання прав, порушених органами АМКУ. З останнього питання спеціальними є норми процесуального законодавства, зокрема КАС, який уведено в дію з 1 вересня 2005 року.
Статтею 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції»встановлено, що заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів АМКУ повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення. Проте цей Закон не є процесуальним і після набрання чинності КАС України не може визначати підсудність справ із публічно-правових спорів за участю органів АМКУ.
З огляду на викладене юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб з органами АМКУ як суб'єктами владних повноважень щодо оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності.
Оскільки у справі, що розглядається, позов пред'явлений у публічно-правовому спорі, тому суди правильно розглянули дану справу у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.
Як встановлено судом, Вінницька обласна державна хлібна інспекція є територіальним органом Державної інспекції з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку Міністерства аграрної політики України, та є єдиним в області спеціалізованим контролюючо-інспектуючим органом з питань кількісно-якісного збереження та раціонального використання зерна, продуктів його переробки, насіння олійних культур всіх форм власності на підприємствах незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також сертифікації зернових складів на відповідність послуг із збереження зерна та продуктів його переробки. Позивач повністю підзвітний і підконтрольний Держконтрольсільгоспроду. Це також підтверджується п. 1.1 Положення про Вінницьку обласну державну хлібну інспекцію.
Відповідачем з 27.11.2007 по 21.12.2007 року проведена планова перевірка додержання законодавства про захист економічної конкуренції Вінницькою обласною державною хлібною інспекцією, якою були встановлені порушення позивачем п.2 ст.50, п.1 ч.2 ст.13 Закону України "Про захист економічної конкуренції", а саме: зловживання монопольним (домінуючим) становищем, та встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку.
За результатами перевірки, 21.12.2007 року складено акт № 06/20 перевірки дотримання законодавства про захист економічної конкуренції. За поданням від 07.02.2008 року, за наслідками засідання адміністративної колегії прийнято рішення від 19.02.2008 року № 7-рш про порушення Вінницькою обласною державною хлібною інспекцією законодавства про захист економічної конкуренції. Даним рішенням визнано, що позивач займає монопольне (домінуюче) становище на ринку сертифікації та технічного нагляду зернових складів в межах Вінницької області з часткою 100 відсотків за результатами діяльності 2006-2007 роках(пункт 1 рішення), визнано що дії позивача щодо застосування завищеного граничного нормативу трудомісткості робіт по попередньому ознайомленні з процесом надання послуг, а також дії щодо утримання завищених витрат на відрядження по сертифікації складів є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене п.2 ст.50, п.1 ч.2 ст.13 Закону України "Про захист економічної конкуренції" - встановлення таких цін на послуги з сертифікації та технічному нагляду зернових складів, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку(пункти 2, 3 рішення), зобов'язано припинити порушення(пункт 4 рішення), та накладено за дані порушення штраф на загальну суму 10000 грн.(пункти 5, 6 рішення).
Статтею 12 Закону України "Про захист економічної конкуренції" визначено, що суб'єкт господарювання займає монопольне (домінуюче) становище на ринку товару, якщо: на цьому ринку у нього немає жодного конкурента; не зазнає значної конкуренції внаслідок обмеженості
можливостей доступу інших суб'єктів господарювання щодо закупівлі сировини, матеріалів та збуту товарів, наявності бар'єрів для доступу на ринок інших суб'єктів господарювання, наявності пільг чи інших обставин. Монопольним (домінуючим) вважається становище суб'єкта господарювання, частка якого на ринку товару перевищує 35 відсотків, якщо він не доведе, що зазнає значної конкуренції. Монопольним (домінуючим) також може бути визнане становище суб'єкта господарювання, якщо його частка на ринку товару становить 35 або менше відсотків, але він не зазнає значної конкуренції, зокрема внаслідок порівняно невеликого розміру часток ринку, які належать конкурентам.
Розпорядженням Антимонопольного комітету України № 49-р від 05.03.2002 року затверджено Методику визначення монопольного (домінуючого) становища суб'єктів господарювання на ринку.
Відповідно до ст. 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції" зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку є дії чи бездіяльність суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції, або ущемлення інтересів інших суб'єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку. Зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку, зокрема, визнається встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку.
В оскаржуваному рішенні № 7-рш від 19.02.2008 року зазначено, що надаючи послуги по сертифікації зернових складів та технічному нагляду за сертифікованими складами позивачем допущено порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Так, у пункті 2 рішення 7-рш вказано, що дії позивача щодо застосування завищеного граничного нормативу трудомісткості робіт по попередньому ознайомленні з процесом надання послуг визнаються порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбачені п.2 ст. 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції"(зловживання монопольним (домінуючим) становищем), п.1 ч.2 ст.13 Закону України "Про захист економічної конкуренції"(встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку).
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем надавались послуги з сертифікації зернових складів із залученням відповідних фахівців. По кожному складу складався кошторис проведення робіт з підтвердження відповідності (сертифікації) послуг із зберігання зерна на зернових складах з урахуванням вимог ст. 19 Закону України "Про підтвердження відповідності", постанови Кабінету Міністрів України № 485 від 10.04.2002 року "Про затвердження правил визначення вартості робіт з підтвердження відповідності у законодавче регульованій сфері".
При цьому, позивачем у кошторисі граничний норматив трудомісткості попереднього ознайомлення з процесом надання послуги визначався виходячи з 4 людино-днів, а не з 1, як визначено додатком № 2 до Правил визначення вартості робіт з підтвердження відповідності у законодавче регульованій сфері, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 485 від 10.04.2002 року.
При визначені граничного нормативу трудомісткості позивач використовував інформацію, надану директором державного підприємства "Держреєстри України", та граничними нормативами трудомісткості при проведенні робіт з сертифікації зернових складів на відповідність послуг із зберігання зерна та продуктів його переробки, затвердженими головою держконтрольсільгоспроду 15.07.2004 року. Відповідно до нормативів, визначених головою держконтрольсільгоспроду, з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України № 485 від 10.04.2002 року, попереднє ознайомлення з процесом надання послуги повинно складати 4 людино-днів, як і розраховував позивач.
Відповідно до п. 23 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням Антимонопольного комітету України № 5 від 19.04.1994 року (зі змінами та доповненнями), службовцями Комітету, відділення, яким доручено збирання та аналіз доказів, проводяться дії, направлені на всебічне, повне і об'єктивне з'ясування дійсних обставин справи, прав і обов'язків сторін.
Зокрема, у справах можуть проводитися такі дії: дослідження регіонального або загальнодержавного ринку; одержання від сторін, третіх осіб, інших осіб письмових та усних пояснень, які можуть фіксуватися в протоколі; вилучення письмових та речових доказів, зокрема документів, предметів чи інших носіїв інформації, що можуть бути доказами чи джерелами доказів у справі; накладення арешту на предмети, документи, інші носії інформації, що можуть бути доказами чи джерелами доказів у справі.
За результатами збирання доказів у справі складається подання з попередніми висновками, яке вноситься на розгляд органів Комітету, яким підвідомча справа.
Для з'ясування обставин, що мають значення для справи і потребують спеціальних знань у галузі науки, техніки, ремесла тощо, розпорядженням органів Комітету, яким підвідомча справа, може бути призначена експертиза.
Однак в матеріалах справи відсутні дані щодо кількості фактично при проведенні сертифікації складів використалось людей і протягом якого часу для попереднього ознайомлення з процесом надання послуги та які норми трудомісткості застосовуються в інших регіонах державними хлібними інспекціями, а також не має даних щодо причини розбіжності нормативів трудомісткості.
Таким чином при проведення перевірки відповідачем не вжито заходів для визначення істини при встановленні наявності або відсутності факту зловживання монопольним становищем з боку позивача.
У пункті 3 рішення відповідача 7-рш від 19.02.2008 року зазначено, що дії позивача по утриманню завищених витрат на відрядження по сертифікації складів є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого п.2 ст.50, п.1 ч.2 ст.13 Закону України "Про захист економічної конкуренції" - встановлення таких цін на послуги з сертифікації та технічному нагляду зернових складів, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку.
Так, відповідачем зазначено, що до січня 2007 року в розрахунок вартості витрат на відрядження закладається 5 чоловік (4 члена комісії і водій). Фактично у відрядження по сертифікації складів виїжджало 4 особи (3 члени комісії і водій). Акти по виконаних роботах по сертифікації складів підписуються 3 членами комісії. Це такі зернові склади: ВАТ "Подільське борошно", Хмільницький елеватор, Козятинське ХПП, Калинівське ХПП, Корделівське ОККЗ, Оратівське ХПП, Вапнярський елеватор, Могилів-Подільський консервний завод, Липовецький елеватор.
Як вбачається з акту перевірки, відповідачеві на момент розгляду справи було відомо про те, що позивачем вживаються заходи спрямовані на усунення порушення, пов'язаного з оформленням відряджень.
Однак, кількість підписів інспекторів в акті перевірки не є прямим доказом кількості працівників, які перебували у відрядженні, оскільки як вбачається з наказів про відрядження в день підписання акту інспектор міг бути відсутнім у зв'язку із перевіркою на іншому складі в іншому районі області.
Таким чином, відповідач не скористався наданими правами та не отримав пояснення керівників підприємств щодо кількості працівників тощо, тобто не дослідив обставини належним чином і в повному обсязі.
Отже, відрядження працівників для здійснення інспектування складів є необхідною умовою виконання покладених завдань не залежно від існування конкуренції.
За наведених вище обставин, суд першої інстанції, з ким погодився апеляційний суд, дійшов правильного висновку про неправомірність пунктів 2, 3, 4, 5, 6 рішення адміністративної колегії Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 19.02.2008р. № 7-рш.
Доводи касаційної скарги зазначених висновків суду не спростовують і не дають підстав для висновку, що судами при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права чи порушено норми процесуального права.
Згідно ч.1 ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 221, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України -залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 02 вересня 2008 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2009 року -без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.