29 жовтня 2024 р.Справа № 480/10116/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Русанової В.Б.,
Суддів: Жигилія С.П. , Перцової Т.С. ,
за участю секретаря судового засідання Щурової К.А.,
представника позивача - Дордочкіної К.В.,
представника відповідача - Коваль А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Конотопської міської ради Сумської області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.05.2024, (головуючий суддя І інстанції: М.М. Шаповал, повний текст складено 04.06.24 року) по справі № 480/10116/23
за позовом ОСОБА_1
до Конотопської міської ради Сумської області
про визнання протиправним та скасування рішення,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Конотопської міської ради тридцять третьої сесії восьмого скликання від 20.07.2023 "Про внесення змін до рішення 24 сесії 8 скликання від 26.12.2022 "Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади".
В обґрунтування позову зазначила, що має дозвіл на розміщення об'єктів зовнішньої реклами терміном на п'ять років, на підставі якого нею розміщені об'єкти зовнішньої реклами, а тому спірне рішення порушує її права та інтереси.
Вважала, що спірне рішення прийнято з порушенням процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», без належного аналізу регуляторного впливу та без оприлюднення проекту регуляторного акта у відповідних друкованих засобах масової інформації.
Зазначає, що спірним рішенням внесено зміни до «Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади», шляхом доповнення підстав анулювання дозволу на розміщення реклами. Разом з тим, вказані зміни не відповідають положенням про анулювання дозвільних документів, що визначені Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 27.05.2024 позов задоволено частково.
Визнано протиправним та нечинним рішення Конотопської міської ради Сумської області від 20 липня 2023 року "Про внесення змін до рішення 24 сесії 8 скликання від 26.12.2022 "Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади".
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Конотопської міської ради Сумської області на користь ОСОБА_1 судові витрати в загальній сумі 11 073 грн, із них в рахунок повернення судового збору - 1 073 грн та 10 000 грн в рахунок відшкодування витрат на професійну правничу допомогу.
В іншій частині в задоволення вимог - відмовлено.
Конотопська міська рада Сумської області (далі - відповідач), не погоджуючись з судовим рішенням, подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне встановлення обставин справи, невідповідність висновків суду встановленим обставинам справи, просила його скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає про неврахування судом першої інстанції, що дія спірного рішення розповсюджується лише на суб'єктів господарювання, отже останнє не порушує права та інтереси ОСОБА_1 як фізичної особи.
Вказує, що спірним рішенням Конотопська міська рада не анульовує документи дозвільного характеру, а лише вносить зміни загального характеру, які прийнято з метою удосконалення правового регулювання відносин, які виникають, у зв'язку із розміщенням зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади,
Крім того, зауважує про дотримання процедури прийняття оскаржуваного рішення, оскільки в силу ч. 10 ст. 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги п. 3 ч. 1 (у частині оприлюднення проектів актів), ч. 4 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Водночас, суд першої інстанції залишив поза увагою вищенаведені норми законодавства, у зв'язку з чим дійшов помилкового висновку про обов'язок відповідача оприлюднити проект спірного рішення та, як наслідок, порушення останнім процедури прийняття регуляторного акту.
Позивач подала відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
В судовому засіданні представник позивача підтримала апеляційну скаргу, просила її задовольнити.
Представник відповідача заперечувала проти вимог апеляційної скарги, вважала рішення суду першої інстанції законним, обґрунтованим, просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 зареєстрована за адресою АДРЕСА_1 , що підтверджується відомостями з паспорту (т. 1 а.с. 11-14), отже є мешканцем Конотопської територіальної громади.
Позивач має дозволи на розміщення об'єктів зовнішньої реклами терміном на п'ять років, видані на підстав Рішення виконавчого комітету Конотопської міської ради від 01.09.2020 № 189 "Про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами" .
Рішенням двадцять четвертої сесії восьмого скликання Конотопської міської ради 26.12.2022 затверджено Правила розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади (т. 1 а.с. 93-104).
20.07.2023 на тридцять третій сесії Конотопської міської ради восьмого скликання прийнято рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 26.12.2022 "Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади", яким Правила доповнені п. 5 підпунктом 5 наступного змісту:
у разі порушення власником рекламного засобу вимог Закону України «Про автомобільні дороги» та вимог державних стандартів і будівельних норм у разі наявності підтверджуючих документів про порушення (т. 1 а.с. 92).
Не погодившись із рішенням відповідача від 20.07.2023, позивач звернулась за захистом своїх прав до суду.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення є регуляторним актом, тому вимоги ч. 10 ст. 9 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" не поширюються на процедуру його прийняття.
Враховуючи, що відповідачем при прийнятті рішення від 20.07.2023 порушено ст. 8, ч. 4 ст. 9, ч. 2 ст. 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", тому суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для його скасування.
Також, суд першої інстанції за наслідками розгляду справи стягнув з відповідача на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу в розмірі 10 000,00 грн, враховуючи критерії співмірності реальності, розумності їх розміру.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
За змістом частини другої статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року (ратифікована Законом України від 15.07.1997 № 452/97-ВР) органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції та вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Статтею 2 Закону № 280/97-ВР передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною 3 ст. 24 Закону №280/97-ВР визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до ст. 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
За правилами статті 30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження щодо: управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.
Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Частиною 12 цієї статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Частинами 1, 4 ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Частиною 2 ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
При цьому, згідно зі ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Судом встановлено, що 20.07.2023 на тридцять третій сесії Конотопської міської ради восьмого скликання прийнято рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 26.12.2022 "Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади".
Проект рішення не оприлюднювався відповідачем, що ним визнається.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції зазначив, що вимоги ч. 10 ст. 9 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" не поширюються на процедуру прийняття регуляторного акта, яким є в тому числі і спірне рішення.
З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
У зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України Указом Президента України від 24.02.2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженому Законом України від 24.02.2022 року № 2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який, в подальшому продовжувався та триває по теперішній час.
В цьому Указі визначено, що у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII).
Воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноважень в умовах воєнного стану визначено ст. 9 Закону № 389-VIII, за приписами частини 2 якої Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.
Частиною 10 ст. 9 Закону № 389-VIII встановлено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».
Колегія суддів зазначає, що вищевказаною нормою права органи місцевого самоврядування звільнені від обов'язку дотримуватись вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" на період дії воєнного стану в частині процедури прийняття всіх без виключення нормативно-правових актів, чим спростовуються висновки суду першої інстанції про не поширення цієї норми на регуляторні акти.
Водночас, колегія суддів зауважує, що територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування згідно ч. 1 ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - Постанова № 996) передбачено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.
На підставі п. 11 Постанови № 996 консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).
Згідно з п. 12 Постанови № 996 в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.
Пунктом 13 Постанови № 996 визначено, що публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій.
Зі змісту наведених норм права вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов'язковому порядку, зокрема з приводу розроблення та реалізації програм з провадження регуляторної діяльності у сфері реклами, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.
Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року; Recommendation №(87)16the Committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:
- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;
- беручи до уваги об'єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;
- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.
Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначає, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов'язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.
Під час розгляду справи, відповідач пояснив, що громадські консультації з мешканцями територіальної громади не проводились, в інший спосіб проект спірного рішення до відома громади не доводився.
Колегія суддів враховує, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування поширюються деякі обмеження щодо оприлюднення таких актів у порядку, визначеному ч.4 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також щодо виконання вимог законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».
Проте, відповідні обмеження не стосуються виконання органами місцевого самоврядування вимог ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
До того ж проведення консультацій з громадськістю не обмежується необхідністю оприлюднення проектів відповідних рішень, а включає також інші форми роз'яснень, у тому числі Інтернет-конференції, відеоконференції тощо.
При вирішенні справи, судом апеляційної інстанції враховані висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 13.02.2024 у справі № 320/5934/22.
На цій підставі колегія суддів дійшла висновку, що питання про внесення змін до Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади вирішено без попереднього проведення консультацій з громадськістю та без попереднього обговорення проекту такого рішення, що свідчить про порушення вимог законодавства.
З урахуванням наведеного, вірним є висновок суду першої інстанції щодо протиправності спірного рішення з огляду на порушення відповідачем процедури його прийняття, проте з інших мотивів.
Крім того, суд першої інстанції не звернув уваги, що спірне рішення не відповідає Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Судом встановлено, що рішенням Конотопської міської ради від 20.07.2023 "Про внесення змін до рішення міської ради від 26.12.2022 "Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади" Правила доповнені п. 5 підпунктом 5 наступного змісту:
у разі порушення власником рекламного засобу вимог Закону України «Про автомобільні дороги» та вимог державних стандартів і будівельних норм у разі наявності підтверджуючих документів про порушення.
Так, пунктом 5 Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади, затверджених 24 сесією Конотопської міської ради 8 скликання визначені підстави для анулювання дозволів на встановлення спеціальних конструкцій зовнішньої реклами.
Отже, відповідно до внесених змін та доповнень, які прийняті оскаржуваним рішенням, пункт 5.1. доповнено наступною підставою для анулювання дозволу та має таку редакцію:
«5.1.Дозвіл анульовує виконавчий комітет міської ради до закінчення терміну дії за поданням робочого органу з долученням акта обстеження місця або судового рішення, за таких підстав:
5) у разі порушення власником рекламного засобу вимог Закону України «Про автомобільні дороги» та вимог державних стандартів і будівельних норм у разі наявності підтверджуючих документів про порушення».
Водночас, відповідно до п. 3 Правил розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади, затвердженого рішенням Конотопської міської ради від 26.12. 2022, розміщення зовнішньої реклами повинно відповідати законодавчим та нормативних вимогам, зокрема, Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Згідно ч. 1 ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються:
необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру;
строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру;
строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності; перелік та вимоги до документів, які суб'єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
В свою чергу, згідно з ч.7 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав:
- звернення суб'єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру;
- наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців га громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом;
- наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.
Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру. Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.
Колегія суддів зазначає, що ч. 1 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» органам місцевого самоврядування надано повноваження щодо визначення порядку (процедури) анулювання документів дозвільного характеру, а не підстав такого анулювання.
Враховуючи, що, Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який має вищу юридичну силу не передбачено анулювання дозволу за рішенням дозвільного органу з підстав порушення власником рекламного засобу вимог Закону України «Про автомобільні дороги» та вимог державних стандартів і будівельних норм, тому доповнення відповідачем Правил відповідними підставами анулювання дозволу не відповідають вимогам чинного законодавства.
Отже спірне рішення прийнято відповідачем протиправно.
Щодо доводів апеляційної скарги про не порушення прав та законних інтересів прав позивача спірним рішенням.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
Відповідно до ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Колегія суддів зазначає, що прийняте відповідачем рішення є нормативно-правовим актом.
Доводи відповідача, що дія спірного рішення розповсюджується лише на суб'єктів господарювання, отже останнє не порушує права та інтереси ОСОБА_1 як фізичної особи, колегія суддів вважає помилковими.
В постанові Верховного Суді від 23 березня 2023 року по справі № 640/6699/20 зазначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Рішення місцевої ради щодо внесення змін у Правила розміщення зовнішньої реклами на території Конотопської міської територіальної громади стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, власників реклами, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.
Судом встановлено, що позивач ОСОБА_1 є мешканцем Конотопської територіальної громади, має дозвіл на розміщення зовнішньої реклами у м. Конотоп, отже спірне рішення має безпосереднє відношення до неї, як до особи, що має право на розміщення об'єктів зовнішньої реклами з дотриманням Правил. Внесені відповідачем зміни до Правил щодо доповнення підстав анулювання дозвільної документації на розміщення об'єктів зовнішньої реклами може мати ймовірний негативний вплив на її права та охоронювані законом інтереси.
Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з вимогою КАС України щодо необхідності обґрунтування реальності порушеного права, свободи чи інтересу позивача спірним рішенням відповідача, має конкретно виражені правові наслідки для територіальної громади, її жителів, осіб, що здійснюють підприємницьку діяльність в частині додаткових підстав анулювання дозволів на розміщення зовнішньої реклами.
Частиною 2 ст. 77 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, у спірних правовідносинах відповідач діяв не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено), добросовісно та розсудливо.
З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог, проте з інших підстав та мотивів.
Колегія суддів звертає увагу на те, що в апеляційній скарзі скаржником не висловлено заперечень щодо розміру витрат на професійну правничу допомогу, стягнутих судом першої інстанції на користь позивача, а отже у суду апеляційної інстанції відсутні підстави для зменшення розміру понесених витрат на правову допомогу.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
При цьому зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміни його мотивувальної та ( або) резолютивної частини.
Враховуючи, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для скасування спірного рішення, проте під час вирішення справи не вірно застосував норми матеріального права, колегія суддів вважає, що судове рішення підлягає зміні шляхом викладення мотивувальної частини рішення в іншій редакції.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Конотопської міської ради Сумської області задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.05.2024 по справі № 480/10116/23 змінити з підстав та мотивів задоволення позову, виклавши його в редакції цієї постанови. У іншій частині - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді С.П. Жигилій Т.С. Перцова
Повний текст постанови складено 08.11.2024 року