30 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 600/4282/22-а
адміністративне провадження № К/990/43774/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого-судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Жука А. В.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Управління патрульної поліції у Чернівецькій області Департаменту патрульної поліції Національної поліції України, Департаменту патрульної поліції Національної поліції України про визнання протиправними дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою адвоката ОСОБА_3, який діє в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року (суддя Боднарюк О. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року (головуючий суддя Біла Л. М., судді: Матохнюк Д. Б., Гонтарук В. М.),
І. Суть спору
У грудні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Управління патрульної поліції у Чернівецькій області Департаменту патрульної поліції Національної поліції України (далі - відповідач 1, УПП у Чернівецькій області ДПП), Департаменту патрульної поліції Національної поліції України (далі - відповідач 2, ДПП НП України), у якому просив визнати протиправними дії працівників УПП у Чернівецькій області ДПП щодо незаконного заволодіння та пошкодження телефону позивача, застосовування до нього фізичної сили, а також фактичного його затримання, що відбулося 10 червня 2022 року у період з 13:34 до 13:51 год.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що під час зупинення патрульними поліцейськими транспортного засобу, у якому знаходився позивач, працівники УПП у Чернівецькій області ДПП вчинили протиправні дії, які виявились в незаконному заволодінні телефона ОСОБА_1 , застосуванні фізичної сили та затриманні позивача. Крім того, під час виконання своїх службових обов'язків патрульні поліцейські порушили право ОСОБА_1 на отримання професійної правничої допомоги.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення.
10 червня 2022 року приблизно о 13:30 год. працівниками УПП у Чернівецькій області ДПП зупинено транспортний засіб Chery Amulet, днз НОМЕР_1 , у якому знаходилися: водій ОСОБА_2 та два пасажири - ОСОБА_1 , ОСОБА_3 . При цьому, ОСОБА_3 є адвокатом та захищає інтереси ОСОБА_2 і ОСОБА_1 .
Зі слів позивача, після декількох хвилин розмови з працівниками поліції було безпідставно затримано ОСОБА_3 . З метою фіксування цих подій, ОСОБА_1 вийшов з автомобіля і почав знімати на телефон протиправні дії працівників УПП у Чернівецькій області ДПП. Однак, лейтенант поліції ОСОБА_4 підійшов до ОСОБА_1 та незаконно заволодів телефоном останнього, вирвавши його з рук позивача та жбурнувши в бік, у зв'язку з чим телефон отримав механічні пошкодження (розбитий екран). Після цього, лейтенант поліції ОСОБА_4 , застосовуючи фізичну силу, заштовхав позивача у транспортний засіб і не випускав останнього орієнтовно у період з 13:34 до 13:51 год. 10 червня 2022 року.
Будь-яких рішень щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності працівниками УПП у Чернівецькій області ДПП не приймалося, протокол про адміністративне затримання не складався.
Водночас, поліцейським УПП в Чернівецькій області ДПП капралом поліції ОСОБА_5 винесено постанову про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване не а автоматичному режимі, серії ЕАО № 5469513 про притягнення ОСОБА_3 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 127 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Також, поліцейським ОСОБА_5 складено протокол про адміністративне затримання серії АЗ № 057286, згідно якого затримано ОСОБА_3 о 13:35 год 10 червня 2022 року, у зв'язку із вчиненням правопорушення, передбаченого частиною першою статті 127 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Уважаючи такі дії працівників УПП у Чернівецькій області ДПП незаконними і такими, що вчинені протиправно під час виконання службових обов'язків, а також такими, що позбавили позивача права на отримання правничої допомоги, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року, відмовлено у відкритті провадження у справі № 600/4282/22-а за позовом ОСОБА_1 до УПП у Чернівецькій області ДПП, ДПП НП України про визнання дій протиправними.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що до юрисдикції адміністративних судів віднесено розгляд тільки тих справ, де предметом спору є порушення прав, свобод чи інтересів конкретної особи з боку суб'єкта владних повноважень саме у сфері публічно-правових відносин. При цьому, не є публічно-правовим спором за участю суб'єкта публічного права з одного боку, та суб'єкта приватного права - фізичної особи, коли управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на створення, зміну або припинення її прав.
Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що предметом спору цього позову є оскарження дій відповідача з приводу незаконного заволодіння та пошкодження майна, належного позивачеві, зокрема мобільного телефону, застосовування до позивача фізичної сили, а також дії, спрямовані на фактичне затримання останнього. Отже, характер спірних правовідносин не підпадає під визначення публічно-правового спору, а справа не відноситься до адміністративної юрисдикції та повинна розглядатися у порядку загального судочинства (кримінального/цивільного).
Крім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що позовні вимоги у частині оскарження дій відповідачів з приводу незаконного заволодіння та пошкодження належного позивачу майна підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства. Стосовно вимог позивача про застосовування до нього фізичної сили, а також незаконного затримання, колегія суддів апеляційної інстанції відзначила, що правомірність обшуку та інших процесуальних дій, проведених працівниками поліції, підлягає перевірці судом у порядку кримінального судочинства.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
25 грудня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга адвоката ОСОБА_3, який діє в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 січня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі частини другої статті 328 КАС України.
ІV. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити до Чернівецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
На обґрунтування позиції скаржник посилається на те, що у цій справі оскаржуються дії працівників патрульної поліції, які є службовими особами суб'єкта владних повноважень - УПП у Чернівецькій області ДПП, і які були вчинені в ході безпосереднього виконання ними їх службових обов'язків. Уважає, що дії працівників поліції, які виявилися у застосуванні фізичної сили та затриманні позивача, прямо стосуються здійснення ним публічно-владних управлінських функцій.
Крім того, представник позивача наголошує, що у цій справі не оскаржуються дії органів дізнання, слідства чи прокуратури щодо здійснення (нездійснення) ними повноважень у межах кримінального провадження, а оскаржуються фізичною особою саме дії патрульних поліцейських у межах виконання ними повноважень, що не стосується досудового розслідування. У цьому випадку позивач не є учасником кримінального провадження, а таке провадження відсутнє взагалі.
Інші учасники справи відзив на касаційну скаргу не подавали, що не є перешкодою для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).
Поряд з цим, правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 580-VIII Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
За змістом статті 2 Закону № 580-VIII завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3) протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Основні обов'язки поліцейського визначено у статті 18 Закону № 580-VIII, а повноваження поліції передбачено статтею 23 цього Закону.
Порядок оформлення в органах Національної поліції України, у тому числі в їх структурних (відокремлених) підрозділах (далі - органи поліції), матеріалів про адміністративні правопорушення, порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення, а також порядок контролю за дотриманням законодавства під час оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення (крім правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху) визначає Інструкція з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 листопада 2015 року № 1376.
VІ. Висновки Верховного Суду
У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд зауважує, що фактично спір у цій справі зводиться до оскарження дій працівників УПП у Чернівецькій області ДПП під час зупинки транспортного засобу та адміністративного затримання ОСОБА_1 , які нібито супроводжувалися пошкодженням майна та застосуванням фізичної сили. При цьому, відносно позивача ані протокол про адміністративне затримання, ані постанова про адміністративне правопорушення не складався та не виносилася.
Так, відмовляючи у відкритті провадження в цій справі, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що характер спірних правовідносин не підпадає під визначення публічно-правового спору, а справа не відноситься до адміністративної юрисдикції та повинна розглядатися у порядку загального судочинства (кримінального/цивільного). При цьому, суд апеляційної інстанції вважає, що позовні вимоги у частині оскарження дій відповідачів з приводу незаконного заволодіння та пошкодження належного позивачу майна підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства, а позовні вимоги про застосовування до позивача фізичної сили, а також незаконного затримання підлягає перевірці судом у порядку кримінального судочинства.
На обґрунтування позиції, скаржник посилається на те, що ним оскаржуються дії працівників патрульної поліції під час виконання останніми своїх безпосередніх службових обов'язків. Зазначає, що спірні правовідносини жодним чином не можуть регулюватися у межах кримінального судочинства, оскільки позивач не є учасником кримінального провадження, а відповідачі не є органами дізнання, слідства чи прокуратури. При цьому, як на протиправність дій працівників поліції та необхідність розгляду цієї справи у порядку адміністративного судочинства, ОСОБА_1 посилається на рішення Садгірського районного суду міста Чернівців від 19 липня 2022 року у справі № 726/875/22 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року у цій же справі, які набрали законної сили, а тому такі обставини, на думку позивача, звільненні від доказування у розумінні статті 78 КАС України.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Аналізуючи вказані вище норми законодавства вбачається, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим уважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб'єкта, а останній відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань (Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011).
Разом з цим, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 роз'яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього випливає, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
Водночас, Верховний Суд зауважує, що за приписами статті 1 КПК України кримінальним процесуальним законодавством України визначається порядок провадження лише в кримінальних справах у межах України.
Проте, у цій справі не оскаржуються дії органів дізнання, слідства чи прокуратури щодо здійснення (нездійснення) ними повноважень у межах кримінального провадження. Крім того, у даному випадку позивач не є учасником кримінального провадження. Тобто, правовідносини у цій справі виникли поза межами кримінального провадження.
Колегія суддів зазначає, що з аналізу приписів Закону № 580-VIII убачається, що поліцейський це службова особа, яка виконує функції і повноваження суб'єкта владних повноважень - НП України, її центральних та територіальних органів, передбачені цим Законом.
Зміст позовної заяви дає підстави для висновку, що звернення позивача до суду обумовлено протиправними діями поліцейських, які за своїми ознаками мають характер адміністративного затримання. При цьому, факт наявності/відсутності відповідного рішення (протоколу про адміністративне затримання, постанови у справі про адміністративне правопорушення) не впливає на право позивача щодо оскарження дій чи бездіяльності службової особи суб'єкта владних повноважень під час виконання ним службових обов'язків.
Водночас, нормами КПК України не передбачено ані можливості, ані механізму оскарження дій органу НП України під час адміністративного затримання, якщо таке затримання не пов'язане з процесуальними діями у межах кримінального провадження.
З огляду на викладене, Верховний Суд уважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про підсудність цієї справи суду кримінальної юрисдикції (зокрема в частині визнання протиправними дій працівників УПП у Чернівецькій області ДПП стосовно застосування фізичної сили та незаконного затримання ОСОБА_1 , як це було зазначено Сьомим апеляційним адміністративним судом).
Також Верховний Суд не погоджується з твердженнями судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства України (у тому числі, з висновками суду апеляційної інстанції у частині визнання протиправними дій працівників УПП у Чернівецькій області ДПП щодо незаконного заволодіння та пошкодження майна позивача (телефону)), з огляду на таке.
Згідно з частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання, а за частиною першою статті 16 цього Кодексу кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Як зазначалося вище, аргументи позовної заяви ОСОБА_1 стосуються протиправності дій працівників поліції під час фактичного затримання позивача, які включали в себе пошкодження майна та застосування фізичної сили. При цьому, першочергово дослідженню підлягають обставини щодо законності затримання ОСОБА_1 (встановлення факту і наявність підстав для такого затримання), а вже потім у сукупності - дотримання поліцейськими порядку цього затримання (перевищення службових повноважень, нанесення майнової та (або) фізичної шкоди).
Отже, колегія суддів уважає, що такий спір пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 11 грудня 2019 року у справі № 545/2432/16-а, з приводу того, що законодавством не визначено іншого порядку судового захисту прав та законних інтересів особи у цих публічних правовідносинах, а тому за загальним принципом, визначеним у статтях 4 та 19 КАС України, такі справи належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Також Суд у цій справі дійшов висновку, що спори про визнання протиправними дій посадових осіб патрульної поліції щодо адміністративного затримання особи поза межами кримінального провадження підлягають розгляду відповідно до правил КАС України судами адміністративної юрисдикції як такі, що є публічно-правовими за своєю правовою природою.
Ураховуючи наведене, колегія суддів уважає передчасними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, а тому касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Що стосується посилання скаржника на судові рішення у справі № 726/875/22, колегія суддів уважає їх недоречними, оскільки хоч і виникли правовідносини у цих справах у результаті одних й тих самих обставин, проте у справі № 726/875/22 позивача ( ОСОБА_3 ) було притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 127 КУпАП та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу, тобто суб'єктом владних повноважень було прийнято відповідне рішення.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу адвоката ОСОБА_3, який діє в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити.
Ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року скасувати.
Справу направити до Чернівецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Е. Мацедонська
Судді М. В. Білак
А. В. Жук