Справа № 320/1916/22 Суддя (судді) першої інстанції: Кочанова П.В.
25 жовтня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача: Беспалова О. О., суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б., розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Бородянської селищної ради Бучанського району Київської області, приватного нотаріуса Вишгородського районного територіального округу (державного реєстратора) Теплюк Г. М., третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень,-
ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт - рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2332-20-VIII про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт - рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2334-20-VIII про покладення виконання обов'язків Бородянського селищного голови на секретаря Бородянської селищної ради Георгія Єрка;
- скасувати запис про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу від 28 січня 2022 року №1003311070015000590 щодо зміни керівника юридичної особи, внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань приватним нотаріусом Теплюк Г.М.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року, позов задоволено у повному обсязі.
Постановою Верховного Суду від 23 листопада 2023 року по справі №320/1916/22, рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року у справі №320/1916/22 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Верховний Суд, скасовуючи рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року у справі №320/1916/22, вказав, що під час нового розгляду справи необхідно з'ясувати всі обставини справи, необхідні для прийняття законного та обґрунтованого судового рішення, з врахуванням висновків Верховного Суду. Також необхідно визначити коло належних відповідачів відповідно до заявлених позовних вимог.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10.06.2024 року залучено до участі в адміністративній справі № 320/1916/22 в якості співвідповідача приватного нотаріуса Вишгородського районного територіального округу (державного реєстратора) Теплюк Г.М.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року позов залишено без задоволення.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити у повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції залишив без належної уваги невідповідність спірного рішення Бородянської селищної ради від 27 січня 2022 р нормам чинного законодавства та прийняття такого із численними порушеннями.
Крім того, апелянт зазначає, що спірне рішення відповідача прийнято на підставі припущень та недостовірної, та неповної інформації. Апелянт стверджує, що під час голосування депутати керувалися винятково припущеннями, суб'єктивними переконаннями, що є неприпустимим і не може слугувати підставою для припинення повноважень селищного голови.
До Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу. Відповідачем щодо задоволення вимог апеляційної скарги заперечено, зазначено, що рішення суду першої інстанції в повній мірі відповідає нормам чинного законодавства.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
У відповідності до приписів частини другої статті 309 КАС України судом постановлено ухвалу про продовження апеляційного розгляду даної справи.
Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 25 жовтня 2020 року на місцевих виборах, які відбулись відповідно до постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році» від 15 липня 2020 року № 795-ІХ, ОСОБА_1 обрано на посаду Бородянського селищного голови.
27 листопада 2020 року протокольним рішенням, прийнятим на першій сесії Бородянської селищної ради восьмого скликання, позивача визнано таким, що вступив на посаду селищного голови.
10 грудня 2021 року розпорядженням позивача №111-од скликано двадцяту сесію Бородянської селищної ради. Відповідно до цього розпорядження засідання призначено на 24 грудня 2021 року з винесенням на розгляд проекту порядку денного, що складався з 32 питань.
24 грудня 2021 року на сесії перед затвердженням порядку денного за пропозицією депутата Бородянської селищної ради Дяченка Романа Вікторовича включено питання «Про дострокове припинення повноважень селищного голови».
У преамбулі проекту рішення як на підставу припинення повноважень вказано порушення селищним головою Конституції України, прав і свобод громадян, незабезпечення ним здійснення наданих йому повноважень. У проекті рішення конкретних порушень та фактів на підтвердження наявності порушень не зазначено.
У зв'язку з включенням вказаного питання до порядку денного позивачем оголошено перерву для проведення засідання постійної комісії ради з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування, запобігання корупції.
14 січня 2022 року на засіданні постійної комісії селищної ради з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування, запобігання корупції, у складі депутатів: заступника голови постійної комісії Свінтуховської Л., члена постійної комісії Баскакової Т. , депутатів Дяченка Р. та Науменка Д. розглянуто запропонований депутатом селищної ради Дяченка Р. проект рішення ради «Про дострокове припинення повноважень селищного голови», за результатами якого комісією вирішено винести вказаний проект рішення на розгляд селищної ради, про що 14 січня 2022 року складено відповідний протокол № 20.
27 січня 2022 року відбулося четверте пленарне засідання двадцятої сесії Бородянської селищної ради восьмого скликання, утворена лічильна комісія.
Із першого питання порядку денного - «Про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови» проведено таємне голосування, в якому взяло участь 25 осіб, результати голосування: 21 - «за», 4 - «проти».
Рішенням двадцятої сесії Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року 2332-20-VIII «Про дострокове припинення повноважень селищного голови» повноваження позивача, як селищного голови достроково припинені з підстави, передбаченої частиною 2 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», - внаслідок порушення Конституції та законів України, прав і свобод громадян, незабезпечення здійснення наданих повноважень.
У рішенні вказано, що його прийнято враховуючи рекомендації постійної комісії.
27 січня 2022 року рішенням Бородянської селищної ради восьмого скликання №2334-20-VII «Про виконання обов'язків Бородянського селищного голови» обов'язки Бородянського селищного голови покладено на секретаря Бородянської селищної ради Георгія Єрка.
28 січня 2022 року на підставі вказаного рішення ради приватним нотаріусом Теплюк Галиною Михайлівною внесено до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань запис про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу (Бородянську селищну раду, ідентифікаційний код юридичної особи: 04363662) від №1003311070015000590 щодо зміни керівника юридичної особи, яким вказано ОСОБА_2 .
Не погоджуючись із вказаними рішеннями позивач звернувся до суду з позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ч. 3 ст. 140, ч. 1 ст.144 Конституції України).
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР). Окремі особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування врегульовані Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-ІІІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2493-ІІІ).
Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами встановлена приписами ст. 75 Закону № 280/97-ВР. Так, вказаною нормою встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.
Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.
Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються цим та іншими законами.
Відповідно до приписів ст. 3 Закону № 2493-ІІІ посадами в органах місцевого самоврядування, зокрема, є 1) виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою та 2) виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.
Частинами 1-3 ст. 12 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
За приписами ч. 1-2 ст. 42 № Закону 280/97-ВР повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» або Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.
Приписами ч. 4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР визначено, що до повноважень сільського, селищного, міського голови, зокрема належить: забезпечення здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організація в межах, визначених цим Законом, роботи відповідної ради та її виконавчого комітету; підписання рішень ради та її виконавчого комітету; внесення на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду секретаря ради; здійснення керівництва апаратом ради та її виконавчого комітету; скликання сесії ради, внесення пропозиції та формування порядку денного сесій ради і головування на пленарних засіданнях ради; виконання функції розпорядника бюджетних коштів та використання їх лише за призначенням, визначеним радою; звернення до суду про визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; ведення особистого прийому громадян; забезпечення на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань; здійснення інших повноваження місцевого самоврядування, визначених цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видання розпоряджень у межах своїх повноважень.
Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради (ч. 5, 6 ст. 42 Закону №280/97-ВР).
Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (ч. 3 ст. 12 Закону № 280/97-ВР).
На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом (ч. 5 ст. 12 Закону № 280/97-ВР).
Згідно з вимогами п. 10 та 16 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові та прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.
Нормами ч. 1 ст. 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно з ч. 4 ст. 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради (окрім першої) скликаються: сільською, селищною, міською радою, відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районною, обласною - головою відповідної ради.
У силу ч. 12 ст. 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Відповідно до вимог ч. 13, 15 ст. 46 Закону № 280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. (ч.1 ст.47 Закону № 280/97-ВР). Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою, зокрема, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. (ч.4 ст.47 Закону № 280/97-ВР). Постійні комісії у питаннях, які належать до їх відання, та в порядку, визначеному законом, мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їх філіалів і відділень необхідні матеріали і документи. (ч.7 ст.47 Закону № 280/97-ВР).
Приписами ч.10 ст.47 Закону № 280/97-ВР визначено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади (ч. 3 ст. 42 Закону № 280/97-ВР).
Приписами абзацу 1 ч. 2 ст. 79 Закону № 280/97-ВР встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради (ч. 3 ст. 79 Закону № 280/97-ВР).
При цьому згідно з п.3 ч.11 ст.79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади: 3) з підстав, зазначених в абзаці першому частини другої цієї статті, - з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про дострокове припинення повноважень.
Приписами ст. 59. ст. 79 Закону № 280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч.1). Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос (ч.2). Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч.10).
Бородянською селищною радою прийнято Регламент Бородянської селищної ради восьмого скликання, який затверджено рішенням тринадцятої сесії №1630-13-VIII від 05.08.21 (далі - Регламент, із внесеними змінами).
Згідно з п.3 ст.10 Регламенту за результатами опрацювання питань постійні комісії ради більшістю голосів від загального складу комісії приймають висновки і рекомендації, що викладаються у протоколі засідання комісії.
Бородянською селищною радою прийнято Положення про постійні комісії Бородянської селищної ради восьмого скликання, яке затверджено рішенням другої (позачергової) сесії №307-02-VIII від 26.02.21 (далі - Положення).
Відповідно до п.3.3 Положення передбачено, що перед засіданням секретар постійної комісії забезпечує своєчасність підготовки необхідних документів до засідань комісії, надає членам комісії і запрошеним матеріали, підготовлені для розгляду на черговому засіданні постійної комісії.
Згідно з пп.2 п.4.2 Положення постійна комісія з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування, запобігання корупції серед інших повноважень, готує висновки з питань дострокового припинення повноважень голови.
За приписами п.6.1 Положення документи для розгляду на засіданні постійної комісії готуються за дорученням керівництва ради або голови комісії.
Вимогами п.6.2 Положення визначено, що комплект документів, який подається на розгляд засідання сесії, повинен складатися з інформації або доповідної записки з обговорюваного питання, необхідного довідкового та аналітичного матеріалу, проекту рішення постійної комісії (в разі потреби), списку осіб, які запрошуються на засідання.
Згідно з п.6.3 Положення за результатами розгляду питань на засідання комісії висновки та рекомендації комісії, які зазначені у протоколі та направляються на розгляд пленарного засідання ради, в триденний термін надаються секретарю ради для узагальнення та формування порядку денного сесії.
Відповідно до п.7.6 Положення особи, запрошені на засідання з окремих питань, можуть виступати при їх обговоренні, вносити пропозиції, робити зауваження по суті обговорення питання, давати необхідні довідки.
Вимогами п.7.11 визначено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які відображаються у протоколі.
Згідно з п.8.2 висновки постійних комісій повинні містити:
- обґрунтування доцільності розробки чи прийняття рішення;
- загальну характеристику проблем, вирішенню яких сприятиме прийняття запропонованого рішення;
- фінансово-економічне обґрунтування у разі, якщо реалізація рішення потребує матеріальних та фінансових затрат.
Вимогами п.8.5 Положення передбачено, що висновок постійної комісії щодо діяльності посадової особи має містити конкретні посилання на законодавчі акти України, що передбачають норми, які порушує або неналежно виконує посадова особа із зазначенням підтверджуючих фактів.
Згідно з п.8.6 Положення висновок має складатися з мотивувальної та резолютивної частин. У висновку також має бути зазначено місце і час розгляду питання, перелік членів постійної комісії, присутніх на засіданні, прізвище, посада, стаж роботи посадової особи у разі розгляду її кандидатури постійною комісією.
Відповідно до п.8.7 Положення висновок має містити чітко сформульовані позитивні та негативні факти роботи органу чи посадової особи. У разі надходження або висловлення пропозиції про недовіру посадовій особі та про звільнення її із займаної посади постійна комісія зобов'язана відтворити цю пропозицію у своєму висновку та підготувати проект відповідного документа якщо вирішення даного питання належить до компетенції ради.
За приписами п.8.8 Положення у висновку мають бути визначені заходи, які необхідно здійснити для усунення недоліків, виявлених постійною комісією, та мотивації щодо відповідальності посадової особи, рівня відповідальності її займаній посаді та рекомендації щодо здійснення інших організаційних заходів.
Правомочність селищної ради на власний розсуд за наслідками оцінки обставин та фактів прийняти рішення за своєю правовою природою є дискреційним повноваженням, під яким розуміється можливість суб'єкта владних повноважень самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох юридично допустимих варіантів управлінського рішення.
Наведеними вище нормами законодавства та підзаконних нормативно-правових актів передбачено, що прийняттю рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови повинна передувати чітко визначена процедура встановлення фактів порушення ним Конституції або законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень, яка супроводжується збором відповідних документів та встановлення фактичних обставин.
Ці документи повинні бути предметом розгляду постійної комісії, за наслідком чого складається висновок, чітко визначені вимоги до змісту якого встановлено вказаним вище Положенням.
У подальшому висновки та рекомендації комісії виносяться на розгляд сесії для прийняття рішення селищною радою.
Як вбачається з матеріалів справи, 14 січня 2022 р. відбулося засідання постійної комісії ради з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування, запобігання корупції та за результатом цього засідання складено протокол засідання № 20.
На це засідання комісії не запрошено апелянта, предметом розгляду була лише усна інформація одного з членів комісії про порушення позивачем вказаних вимог законодавства, жодних документів на засіданні не досліджувалося, передбачений вказаними вище нормами закону, Регламенту та Положення висновок не складався, підтверджуючих фактів стосовно висновку та рекомендацій у протоколі засідання не викладено.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що проведення засідання комісії ініційовано позивачем, а відтак, він не був позбавлений права бути присутнім на ньому.
Колегія суддів критично оцінює такі висновки суду першої інстанції, адже ініціювання позивачем на засіданні Бородянської селищної ради 24.12.2021 року питання щодо проведення засідання не створює причинно наслідкового зв'язку із проведенням такого саме 14 січня 2022 року, адже проект рішення «Про дострокове припинення повноважень голови» оприлюднено на офіційному сайті Бородянської селищної ради ще 28.12.2021року.
Більш того, приписами п. 7.5 Положення передбачено, що порядок денний засідання комісії затверджується безпосередньо на засіданні постійної комісії.
Дійсно, Законом №280/97-ВР, Регламентом та Положенням не передбачено обов'язку запрошувати селищного голову на засідання постійної комісії при розгляді питання про дострокове припинення повноважень селищного голови. Поряд із цим, присутність при вирішенні питання наявності в діях сільського голови порушень Конституції або законів України, прав і свобод громадян та не забезпечення здійснення наданих повноважень особисто такого сільського голови, на переконання суду забезпечило б усесторонній розгляд поставленого питання та надало б апелянту можливість висловити свої доводи щодо поставлених запитань.
Відсутність же особи щодо якої, на засіданні комісії, вирішувалось питання про її винуватість у вчиненні порушень законодавства несумісних із подальшим зайняттям посади, є порушенням права такої особи надати свої пояснення та доводи щодо висунутих звинувачень.
Щодо змісту самого протоколу та порядку розгляду проєкту рішення «Про дострокове припинення повноважень голови» колегія суддів зазначає наступне.
В пункті 6.2 Положення зазначено, що комплект документів, який подається на розгляд засідання сесії, повинен складатися з інформації або доповідної записки з обговорюваного питання, необхідного довідкового та аналітичного матеріалу, проекту рішення постійної комісії (в разі потреби), списку осіб, які запрошуються на засідання.
Згідно з пунктом 6.3 Положення за результатами розгляду питання на засіданні комісії висновки та рекомендації комісії, які зазначені у протоколі та направляються на розгляд пленарного засідання ради, в триденний термін надаються секретарю ради для узагальнення та формування порядку денного сесії.
Відповідно до пункту 7.11 Положення за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які відображаються у протоколі.
Вказані положення кореспондуються з пунктом 3 статті 10 Регламенту, відповідно до якого за результатами опрацювання питань постійні комісії ради більшістю голосів від загального складу комісії приймають висновки і рекомендації, що викладаються у протоколі засідання комісії.
При цьому висновок постійної комісії щодо діяльності посадової особи має містити конкретні посилання на законодавчі акти України, що передбачають норми, які порушує або неналежно виконує посадова особа із зазначенням підтверджуючих фактів (пункт 8.5 Положення).
Висновок має складатися з мотивувальної та резолютивної частин. У висновку також має бути зазначено місце і час розгляду питання, перелік членів постійної комісії, присутніх на засіданні, прізвище, посада, стаж роботи посадової особи у разі розгляду її кандидатури постійною комісією (пункт 8.6 Положення).
Висновок має містити чітко сформульовані позитивні та негативні факти роботи органу чи посадової особи. У разі надходження або висловлення пропозиції про недовіру посадовій особі та про звільнення її із займаної посади постійна комісія зобов'язана відтворити цю пропозицію у своєму висновку та підготувати проект відповідного документа якщо вирішення даного питання належить до компетенції ради (пункт 8.7 Положення).
Із наведених вище приписів Положення слідує, що висновки та рекомендації комісії, як правило викладаються у протоколі засідання комісії. У такому випадку їх передання раді відбувається шляхом надання витягів з відповідного протоколу. Хоча такий порядок не виключає випадків виготовлення висновку та рекомендацій шляхом виготовлення окремого документу.
Як вбачається з матеріалів справи, та не заперечується сторонами, постійна комісія 14 січня 2022 року на своєму засіданні розглянула проект рішення «Про дострокове припинення повноважень голови». Хід засідання зафіксовано відповідним протоколом (т. 3 а.с. 118-122).
Із змісту вказаного протоколу вбачається, що розгляд проєкту рішення полягав лише із заслуховування виступу депутата Бородянської селищної ради Романа Дяченка, після чого заступником голови комісії внесено пропозицію рекомендувати депутатам розглянути питання «Про дострокове припинення повноважень голови».
Відтак, жодних обговорень, запитань чи дослідження доказів порушень про які йшла мова у доповіді депутата Р. Дяченка на засіданні постійної комісії 14.01.2022 року не відбулось, принаймні Протокол засідання № 20 таких не містить.
З огляду на викладене, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, що складом комісії розглянуто та обговорено дії та бездіяльність позивача щодо здійснення ним восьми порушень, адже зміст Протоколу свідчить про зворотнє.
Крім того, пунктом 7.9 Положення встановлено, що всі інформаційні, довідкові та інші матеріали з питань порядку денного долучаються до примірника протоколу, який зберігається в справах постійної комісії.
Відповідачем під час розгляду справи не доведено наявність будь-яких документів, які підтверджували нібито встановлені комісією порушення в діях (бездіяльності) позивача і були предметом дослідження постійної комісії. Ці документи, а також висновок не відображені в протоколі засідання комісії та не надані до суду.
Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що постійна комісія фактично не розглянула у визначеному порядку питання про дострокове припинення повноважень селищного голови по суті із дослідженням фактичних обставин та документів на їх підтвердження, а складений Протокол № 20 від 14.01.2022 не містить жодних висновків, а лише цитування певних норм на доповідь депутата Р. Дяченка , хоча рекомендацію таки надано.
Незважаючи на недотримання вимог законодавства при розгляді питання про дострокове припинення повноважень селищного голови, відсутність висновку та документів на обґрунтування рекомендацій постійної комісії, у подальшому це питання було розглянуто відповідачем, за результатом чого прийнято спірні рішення.
Це означає, що спірне рішення прийнято безпідставно, без належного його обґрунтування доказами.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги про порушення процедури прийняття рішення, ненадання йому інформації щодо нібито встановлених порушень законодавства та відхиляє доводи відповідача про відсутність порушень прав позивача з тих підстав, що ці відомості у подальшому було оприлюднено на сайті ради, до якого він мав доступ.
Колегія суддів критично оцінює доводи відповідача про наявність висновку комісії, адже зазначення у протоколі фрази : «заслухавши інформацію, надану депутатом Дяченком Р.В. , внесла пропозицію», з огляду на приписи вказаного вище Положення, затвердженого відповідачем, не відповідає конкретно визначеним вимогам до форми і змісту такого висновку. Вказана фраза за своїм змістом не є висновком, а лише засвідчує, що питання порядку денного поставлено на голосування.
Установлені судом обставини беззаперечно свідчать про безпідставність та як наслідок, протиправність рішення відповідача про дострокове припинення повноважень позивача як селищного голови та обумовлюють його скасування.
Що стосується доведеності вказаних в протоколі постійної комісії порушень законодавства позивачем, суд зазначає наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем надано окремі документи, які на думку останнього підтверджують наявність восьми порушень в діях позивача (окремі доповідні записки, протоколи, розпорядження тощо). Разом з тим, ці документи не містять доказів того, що саме вони були предметом дослідження постійної комісії та сесії ради, відсутні також і інші документи, які підлягали б складанню і збиранню у разі перевірки виявлених фактів порушень.
Колегія судді вважає за необхідне акцентувати, що будь-які факти порушень законодавства повинні бути належним чином підтверджені документами і належним чином дослідженні членами комісії для підтвердження чи спростування тих обставин, які вказані депутатом Бородянської селищної ради Дяченком Р.
Поряд із цим, з огляду на відсутність документів, які були предметом дослідження постійної комісії та сесії ради, суд позбавлений можливості перевірити ті факти, які б підтверджували наявність чи відсутність вказаних відповідачем порушень законодавства.
Селищна рада мала право припинити достроково повноваження селищного голови за наявності відповідних підстав, однак, кожен факт правопорушення має бути доведений у встановленому законодавством порядку, оскільки кожної категорії правопорушень існує чітко визначений законом порядок доведення вини і визнання особи винною у їх вчиненні.
Аналогічна правова позиція підтверджена постановами Верховного Суду ід 17 липня 2019 року у справі №691/1079/17, від 11 вересня 2019 року у справі №703/914/16-а.
Натомість, матеріали справи не містять жодних доказів, хоча б наміру, відповідача підтвердити чи спростувати допущення сільським головою порушень чинного законодавства у його діяльності, а тому суд вважає, що оскаржуване рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 р. № 2332-20-VIII про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови ОСОБА_1 , є необґрунтованим, протиправним та підлягає скасуванню.
З огляду на викладене, наслідком прийняття такого рішення судом є також і визнання відсутності підстав для покладення виконання обов'язків Бородянського селищного голови на секретаря Бородянської селищної ради Георгія Єрка.
Враховуючи, що позовні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 р. № 2334-20-VIII про покладення виконання обов'язків Бородянського селищного голови на секретаря Бородянської селищної ради Георгія Єрка, є похідними від визнання протиправним та скасування рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 р. № 2332-20-VIII про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови ОСОБА_1, також підлягають задоволенню.
Також підлягає задоволенню і вимога щодо скасування запису про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу (Бородянську селищну раду, ідентифікаційний код юридичної особи: 04363662) від 28 січня 2022 р. №1003311070015000590 щодо зміни керівника юридичної особи, внесеного до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань приватним нотаріусом Теплюк Галиною Михайлівною.
Згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. п. 1, 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити у повному обсязі.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Бородянської селищної ради Бучанського району Київської області, приватного нотаріуса Вишгородського районного територіального округу (державного реєстратора) Теплюк Г. М., третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень задовольнити.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року скасувати та прийняти нову постанову якою позов ОСОБА_1 задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 р. № 2332-20-VIII про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови ОСОБА_1.
Визнати протиправним та скасувати рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 р. № 2334-20-VIII про покладення виконання обов'язків Бородянського селищного голови на секретаря Бородянської селищної ради Георгія Єрка.
Зобов'язати приватного нотаріуса Вишгородського районного територіального округу (державного реєстратора) Теплюк Г. М. скасувати запис про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу (Бородянську селищну раду, ідентифікаційний код юридичної особи: 04363662) від 28 січня 2022 р. №1003311070015000590 щодо зміни керівника юридичної особи, внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань приватним нотаріусом Теплюк Галиною Михайлівною.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя В. Ю. Ключкович
Суддя А. Б. Парінов
(Повний текст постанови складено 25.10.2024)