про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
м. Вінниця
07 жовтня 2024 р. Справа № 120/13088/24
Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Яремчук Костянтин Олександрович, розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області щодо визнання дій протиправними та зобов'язання утриматися від таких дій,
До Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, представник позивача зазначив, що 24 липня 2024 року постановою Новоушицького районного суду Хмельницької області повернуто до Хмельницького районного управління Головного управління Національної поліції у Хмельницькій області матеріали про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 для належного оформлення.
У такій постанові суд вказав на те, що в копії протоколу, яка була вручена ОСОБА_1 , відсутній такий обов'язковий реквізит, як час вчинення правопорушення. Водночас у протоколі, який був направлений до суду, час зазначений, що свідчить про внесення додаткових записів до протоколу після підписання його особою, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Окрім того, у згадуваній вище постанові суд дійшов висновку, що працівником поліції протокол складено на бланку, який затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ від 07 листопада 2015 року № 1395 "Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі", а не на формі бланку, який затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ від 06 листопада 2015 року № 1376 "Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції".
Приписами Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції № 1376 визначено порядок оформлення в органах Національної поліції України матеріалів про адміністративні правопорушення під час оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, крім правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, а положеннями Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі № 1395 - у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху.
Окрім того, фабула протоколу не містить відомостей щодо відсутності у ОСОБА_1 права керування річковими або малими суднами або водними мотоциклами, а дана обставина впливає на кваліфікацію дій ОСОБА_1
17 серпня 2024 року представник позивача отримав від Хмельницького районного управління поліції Головного управління Національної поліції у Хмельницькій області лист від 05 серпня 2024 року вих. № 6371/121/119/04-24, до якого долучено повідомлення про запрошення до підрозділу поліції. У такому повідомленні йшлося про те, що ОСОБА_1 необхідно з'явитися 23 серпня 2024 року о 13 год. 00 хв. до поліцейського сектору водної поліції відділу превенції Хмельницького РУП ГУНП в Хмельницькій області для складання протоколу про адміністративне правопорушення за частиною 6 статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
У відповідь на такий лист представник позивача скерував на адресу Хмельницького районного управління поліції Головного управління Національної поліції у Хмельницькій області заяву, у якій вказав про неможливість прибути до органу поліції, оскільки на 23 серпня 2024 року у нього запланована участь в іншому судовому засіданні. При цьому у такій заяві також йшлося про те, що органи Національної поліції не уповноважені розглядати справи за статтею 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
02 вересня 2024 року на адресу позивача надійшов ще один лист органу поліції від 27 серпня 2024 року вих. № 5463-2024, у якому йшлося про те, що ОСОБА_1 необхідно з'явитися 03 вересня 2024 року о 13 год. 00 хв. до органу поліції для перескладання протоколу про адміністративне правопорушення за частиною 6 статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Листом від 02 вересня 2024 року представник позивача повідомив Хмельницьке районне управління поліції Головного управління Національної поліції у Хмельницькій області про неможливість прибуття до органу поліції.
Окрім того, 27 серпня 2024 року представник позивача звернувся до Хмельницького районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області з адвокатським запитом, у якому просив надати посилання на нормативно-правовий акт, яким передбачено можливість викликати особу для перескладання протоколу про адміністративне правопорушення.
02 вересня 2024 року представник позивача отримав відповідь на адвокатський запит лише з посиланням на постанову суду Новоушицького районного суду без зазначення нормативно-правового акту, яким передбачено можливість виклику для перескладання протоколу про адміністративне правопорушення.
За таких обставин представник позивача звернувся з цим позовом до суду та просить визнати протиправними дії Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області щодо перескладання протоколу серії ААД № 255618 та покладання на позивача обов'язку прибути до органу поліції для перескладання протоколу про адміністративне правопорушення, а також зобов'язати відповідача утриматися від вчинення згадуваних вище дій.
Пунктом 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) визначено, що суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Ознайомившись із позовною заявою та долученими до неї матеріалами, доходжу висновку, що поданий позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, зважаючи на таке.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При цьому визначення публічно-правового спору наведено у пункті 2 частини 1 статті 4 КАС України, відповідно до якої під таким розуміється спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи; такою є діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Під суб'єктом владних повноважень у пункті 7 частини 1 статті 4 КАС України розуміється орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак не кожен спір за участю суб'єкта владних повноважень є публічно-правовим. Для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер), що є визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції.
Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Окремо слід звернути увагу на приписи частини 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, якою передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Стосовно поняття "охоронюваний законом інтерес" в тому ж рішенні Конституційного Суду України вказано, що воно означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Так, звертаючись до суду з позовом, представник ОСОБА_1 фактично оскаржує дії органу поліції щодо запрошення його довірителя до Хмельницького районного управління поліції Головного управління Національної поліції у Хмельницькій області для перескладання протоколу про адміністративне правопорушення.
Водночас особливості притягнення до адміністративної відповідальності визначені Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Відповідно до частини 1 статті 254 Кодексу України про адміністративні правопорушення про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення у справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218 - 221 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати зокрема уповноважені на те посадові особи органів внутрішніх справ (Національної поліції).
Водночас порядок оформлення в органах Національної поліції України, у тому числі в їх структурних (відокремлених) підрозділах, матеріалів про адміністративні правопорушення, порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення, а також порядок контролю за дотриманням законодавства під час оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення (крім правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху) визначено Інструкцією з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1376 від 06 листопада 2015 року (далі - Інструкція № 1376).
Відповідно до пункту 1 розділу ІІ Інструкції № 1376 складання протоколів про адміністративні правопорушення, протоколів про адміністративні затримання, протоколів про вилучення речей і документів, протоколів про огляд речей та особистий огляд, а також отримання пояснення від осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків здійснюють уповноважені на те посадові особи органів поліції.
Згідно з пунктом 15 розділу ІІ Інструкції № 1376 до протоколу про адміністративне правопорушення долучаються інші матеріали про адміністративне правопорушення (пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновок експерта, речові докази, протокол про вилучення речей і документів, рапорти посадових осіб, а також інші документи та матеріали, що містять інформацію про правопорушення).
Згідно з пунктом 11 розділу ІІ Інструкції № 1376 при складанні протоколу про адміністративне правопорушення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснюються її права, передбачені статтями 55, 56, 59, 63 Конституції України, статтею 268 КУпАП, повідомляється, що справу про адміністративне правопорушення буде розглянуто у строки, визначені статтею 277 КУпАП, про що робиться відмітка та ставиться підпис особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Протокол про адміністративне правопорушення підписується уповноваженою посадовою особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності. За наявності свідків і потерпілих протокол про адміністративне правопорушення може бути підписано також цими особами. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, підписати протокол про адміністративне правопорушення у ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу про адміністративне правопорушення та пояснення по суті адміністративного правопорушення, які додаються до протоколу про адміністративне правопорушення, а також викласти мотиви своєї відмови підписати його. У разі якщо особа, стосовно якої складається протокол про адміністративне правопорушення, не володіє українською мовою, протокол про адміністративне правопорушення складається за участю перекладача (пункт 12 розділу ІІ Інструкції № 1376).
Як унормовано пунктом 18 розділу ІІ Інструкції № 1376, протокол про адміністративне правопорушення та матеріали про вчинене адміністративне правопорушення відповідно до статті 257 Кодексу України про адміністративні правопорушення надсилаються (надаються) органу (посадовій особі), уповноваженому(ій) розглядати справи про адміністративні правопорушення.
Статтею 280 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
З огляду на наведені вище приписи слід дійти висновку, що у протоколі про адміністративне правопорушення лише фіксуються виявлені порушення, а питання про винуватість чи невинуватість особи, стосовно якої складено такий протокол, вирішується під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.
При цьому всі дії, які пов'язані із процедурою складання такого протоколу (виклику особи для його складення, складення протоколу без участі особи, на яку такий протокол складають тощо) можуть бути оскаржені під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, а не шляхом подання окремого позову.
Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року, що прийнята за результатами розгляду справи № 712/7385/17, про визнання протиправними дій щодо незаконного складення протоколу про адміністративне правопорушення, вказала на те, що оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються.
Подібні висновки викладені й у постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 19 червня 2019 року у справі № 638/3490/18. Зокрема суд касаційної інстанції у цій постанові виснував, що розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб'єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства. При цьому сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Враховуючи такі висновки Великої Палати Верховного Суду, слід дійти висновку, що і дії щодо складання (перескладання) протоколу про адміністративне правопорушення не може породжувати правових наслідків для особи, яка запрошується для складення (перескладення) такого протоколу, а тому цей спір не є адміністративним.
Більше того, відповідач, запрошуючи позивача для складання (перескладання) протоколу про адміністративне правопорушення, не здійснював публічно-владні управлінські функції.
При цьому обраний представником ОСОБА_1 спосіб захисту порушеного права, який стосується оскарження дій працівника поліції щодо перескладання протоколу про адміністративне правопорушення, не дозволить ефективно захистити та відновити права позивача.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин слід відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі.
При цьому варто звернути увагу й на висновки Великої Палати Верховного Суду, що наведені в постанові від 30 січня 2019 року у справі № 803/3/18, та підтримані у ряді інших, відповідно до яких поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
На переконання суду, оскарження дій працівника поліції щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, а також оскарження самого протоколу про адміністративне правопорушення, не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору.
Відтак відсутність спору виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
З огляду на викладене слід дійти висновку, що позовні вимоги щодо визнання протиправними дій щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Керуючись статтями 2, 4, 19, 170, 171, 248 КАС України,
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов'язання утриматися від таких дій.
Копію ухвали разом із позовною заявою та доданими до неї матеріалами повернути особі, яка подала позовну заяву.
Ухвала суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини 1 статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.
Суддя Яремчук Костянтин Олександрович