(спільна суміжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Банаська О. О., Желєзного І. В., Мазура М. В., Ткача І. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 5 вересня 2024 року у справі № 990/57/24 (провадження № 11-140заі24), ухваленої за результатами перегляду рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 травня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними та нечинними положення, указу, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії
Короткий виклад історії справи
ОСОБА_1 (далітакож - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправними та нечинними Положення про порядок здійснення помилування, затверджене Указом Президента України від 21 квітня 2015 року № 223/2015 (далі - Положення), і Указ Президента України від 21 квітня 2015 року № 223/2015 (далі - Указ № 223/2015);
- визнати бездіяльність відповідача протиправною та зобов'язати його вчинити дії, результатом яких буде укладене та затверджене Положення про порядок здійснення помилування, що узгоджується з:
а) Рішенням Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року
№ 6-р(II)/2021;
б) Рішенням Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 1 квітня 2021 року у справі «Лужинецький проти України» (заява № 58985/16), яке пов'язане з рішенням ЄСПЛ від 19 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13);
в) статтями 28, 3 Конституції України;
г) статтею 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що чинний порядок помилування порушує статтю 28 Конституції України та статтю 3 Конвенції, що визнали Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16 вересня 2021 року № 6-р(II)/2021 та ЄСПЛ у низці рішень, зокрема у справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13), ідентичною якій є його справа «Лужинецький проти України» (заява № 58985/16).
З погляду позивача, Положення є достатнім для того, щоб застосовувати помилування, однак є й таким, що не відповідає висновкам Конституційного Суду України та ЄСПЛ, а звідси - протиправним у тому сенсі, що навіть у разі, коли засуджена до довічного позбавлення волі особа довела своє виправлення, воно допускає відмову в помилуванні без обґрунтування такої відмови.
Протиправність дій відповідача позивач мотивував і тим, що, попри обізнаність зі згаданими вище рішеннями Конституційного Суду України та ЄСПЛ, відповідач не узгоджує редакцію Положення з приписами статті 3 Конвенції та статті 28 Конституції України.
У цьому зв'язку позивач стверджував, що він довів своє виправлення, проте переконаний, що наслідками чинності оскаржуваного Положення та бездіяльності Президента України щодо погодження цього Положення з рішеннями ЄСПЛ, Конституційного Суду України, частиною другою статті 55, частинами першою, другою статті 28 Конституції України є те, що коли він звернеться до Президента України з клопотанням про застосування помилування, то Комісія при Президентові України у питаннях помилування (далі - Комісія) йому відмовить, а Президент України не буде знати, що він клопотав про помилування і не відреагує на клопотання жодним чином. Крім того, позивач зауважував, що як Комісія, так і Президент України не обґрунтовують їхні відмови, а Положенням при цьому не передбачено право оскаржувати до суду рішення Президента України та Комісії про відмову в помилуванні.
Касаційний адміністративний суд рішенням від 14 травня 2024 року в задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що на виконання резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України
№ 6-р(II)/2021 Верховна Рада України ухвалила Закон України від 18 жовтня 2022 року № 2689-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 2689-IX) та Закон України від 18 жовтня 2022 року № 2690-IX «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 2690-IX). Вказаними змінами передбачено можливість застосування умовно-дострокового звільнення до осіб, засуджених до довічного позбавлення волі, та можливість заміни покарання у вигляді довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням, чим фактично виконано рішення «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/1).
Відтак суд першої інстанції виснував, що держава вжила необхідні заходи щодо погодження чинного законодавства України в частині можливості пом'якшення покарання довічно ув'язненим особам з міжнародними нормами, зокрема статтею 3 Конвенції, у зв'язку із чим визнав необґрунтованими вимоги позивача в частині визнання протиправними та нечинними Положення та Указу Президента № 223/2015 з підстав порушення чинним порядком здійснення помилування статей 3, 28 Конституції України та статті 3 Конвенції.
За наслідком аналізу нормативного регулювання питання про помилування та порядку його застосування суд першої інстанції виснував, що рішення про помилування може бути ухвалене лише щодо тих клопотань, стосовно яких є пропозиція Комісії про застосування помилування. При цьому повноваження Президента України стосовно здійснення помилування є виключним правом Президента України як глави держави та реалізується ним на власний розсуд. За висновком суду першої інстанції, окрім виключного права Президента України щодо видання указу про помилування, мотиви його прийняття / неприйняття не мають узгоджуватися будь з ким чи будь-кому пояснюватися, оскільки вирішення питання про помилування перебуває у межах дискреції Президента України, до повноважень якого воно віднесено Конституцією України.
З покликанням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/337/19, спір у якій стосувався правомірності рішення Президента України про відмову у помилуванні засудженого до довічного позбавлення волі, суд першої інстанції мотивував, що оскаржуване Положення не є таким, що призводить до порушення індивідуальних прав позивача, не містить ознак незаконності, що може бути встановлено та усунуто засобами адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції визнав такими, що не можуть бути взяті до уваги, доводи позивача про допущену Президентом України протиправну бездіяльність з огляду на те, що державою здійснено заходи з подолання проблеми відсутності в Україні реальної перспективи отримати пом'якшення покарання у вигляді довічного позбавлення волі шляхом внесення змін до чинного законодавства України. Відтак суд першої інстанції визнав відсутніми підстави і для задоволення позовних вимог щодо зобов'язання відповідача вчинити дії.
ОСОБА_1 не погодився з рішенням Касаційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року та подав апеляційну скаргу, у якій просив це рішення скасувати та ухвалити нове про задоволення його позову в повному обсязі.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою від5 вересня 2024 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу позивача залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду в цілому погодилася з висновком Касаційного адміністративного суду про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. При цьому Велика Палата Верховного Суду наголосила, що фактична та правова оцінка судом ролі, поведінки та компетенції Президента України відносно порушених у позові питань ґрунтується на правильному аналізі змісту спірних правовідносин та їх нормативного регулювання.
Покликаючись на свої висновки, висловлені раніше у постанові від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/337/19, Велика Палата Верховного Суду відхилила довід позивача в апеляційній скарзі щодо обов'язковості видання Президентом України обґрунтованої відмови в помилуванні та можливість оскаржити таку відмову до суду з огляду на те, що у розумінні конституційних та законодавчих положень реалізація повноваження Президента України у сфері помилування осіб, засуджених до довічного позбавлення волі за вчинення особливо тяжких злочинів, передбачає видання саме указу про помилування тоді, коли ухвалюється позитивне рішення на користь особи, яка клопотала про помилування. Велика Палата Верховного Суду також зауважила, що обов'язок Президента України безпосередньо розглядати клопотання про помилування, яке надходить до нього, і оформляти у виді указу відмову у його задоволенні із зазначенням протилежних і негативних для його автора результатів не визначено приписами пункту 27 статті 106 Конституції України, статті 87 Кримінального кодексу України (далі - КК України), Положення.
При цьому Велика Палата Верховного Суду виснувала, що оскільки чинне законодавство чітко і ясно не встановлює для глави держави як носія права на помилування обов'язку видавати (формувати) документ про відмову в помилуванні, то неможливо через судовий присуд змусити того, хто володіє таким правом, вдатися до певних позитивних дій на користь зацікавленої особи, зокрема й тих, які пропонує позивач у своїй позовній заяві.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо за необхідне висловити окрему думку в цій справі з таких міркувань.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначено у статті 264 КАС України, правила якої відповідно до її частини першої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).
За частиною дев'ятою статті 264 КАС України суд може визнати
нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України встановлені статтею 266 КАС України, правила якої згідно з положеннями пункту 1 частини першої цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України.
У цій справі ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправними та нечинними Положення та Указу № 223/2015, яким затверджено це Положення, а також про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо затвердження нового Положення про порядок здійснення помилування, вважаючи, що саме у такий спосіб можливе забезпечення його права бути помилуваним (позивач переконаний, що він, відбуваючи покарання у виді довічного позбавлення волі, довів своє виправлення та безпечність для суспільства, а тому в Президента України виник обов'язок його помилувати) і права на доступ до суду (право оскаржувати до суду рішення Президента України та Комісії з обґрунтуванням відмови у помилуванні).
Як наполягає позивач, Положення про порядок здійснення помилування має унормовувати, що Президент України за наслідками розгляду звернень про помилування (коли він відмовляє у помилуванні) повинен видавати документ з викладенням у ньому обґрунтування відмови в помилуванні, і що таку відмову можна оскаржити до суду. Натомість чинне Положення таких вимог не містить, тому позивач вважає його таким, що не відповідає приписам статей 3, 28 Конституції України та статті 3 Конвенції, а отже, протиправним.
Стаття 3 Конституції України постулює, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
За статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується
Відповідно до частин першої та другої статті 28 Конституції України кожен має право на повагу до його гідності. Ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню.
Статтею 9 Конституції України визначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Так, у статті 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV «Про міжнародні договори України» конкретизовано, що чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
На підставі Закону України від 31 жовтня 1995 року № 398/95-ВР Україна приєдналася до Статуту Ради Європи, підтверджуючи тим самим відданість України ідеалам та принципам, які є спільним надбанням європейських народів.
Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР Україна ратифікувала Конвенцію, взявши на себе зобов'язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі І Конвенції (стаття 1 розділу І Конвенції).
Так, у статті 3 Конвенції гарантовано, що нікого не може бути піддано катуванню або нелюдському чи такому, що принижує гідність, поводженню або покаранню.
Частиною першою статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» визначено, що суди при розгляді справ застосовують Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Крім того, частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.
При цьому частина перша статті 129 Конституції України зобов'язує суди вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає й врахування тлумачення Конвенції, яке надається ЄСПЛ, як мінімальних стандартів демократичного суспільства.
Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Права Президента України, його свобода розсуду та можливість діяти певним чином встановлені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої можна зрозуміти, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України (реалізація яких вимагатиме уточнення та конкретизації їх змісту на рівні положень законів України та інших нормативно-правових актів).
Пунктом 27 частини першої статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України здійснює помилування.
Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України (частина третя статті 106 Конституції України).
Згідно зі статтею 87 КК України помилування здійснюється Президентом України стосовно індивідуально визначеної особи.
Порядок здійснення Президентом України помилування визначає оскаржуване у цій справі Положення, пунктом 2 якого конкретизовано, що помилування засуджених здійснюється у виді: заміни довічного позбавлення волі на позбавлення волі на строк не менше двадцяти п'яти років; повного або часткового звільнення від основного і додаткового покарань.
При цьому абзацом першим пункту 5 Положення передбачено, що особи, які засуджені за тяжкі чи особливо тяжкі злочини або мають дві і більше судимостей за вчинення умисних злочинів чи відбули незначну частину призначеного їм строку покарання, можуть бути помилувані у виняткових випадках за наявності надзвичайних обставин.
Згідно з пунктом 7 Положення підготовку матеріалів до розгляду клопотання про помилування та повідомлення заявника про результати такого розгляду здійснює Департамент з питань громадянства, помилування, державних нагород Офісу Президента України (далі - Департамент).
Департамент для виконання покладених на нього завдань має право в установленому порядку запитувати та одержувати від державних органів, органів місцевого самоврядування, установ виконання покарань необхідні для розгляду клопотання про помилування документи, матеріали та інформацію.
Відповідно до абзаців першого та другого пункту 8 Положення клопотання про помилування і підготовлені Департаментом матеріали попередньо розглядаються Комісією.
Комісія утворюється Президентом України у складі голови, двох заступників голови, секретаря та інших членів Комісії. Одним із заступників голови Комісії є за посадою заступник Керівника Департаменту - керівник управління з питань помилування. Обов'язки секретаря Комісії виконує один із членів Комісії.
Організаційною формою роботи Комісії є засідання, які скликаються і проводяться головою Комісії, а за його відсутності - одним із заступників голови Комісії (абзац четвертий пункту 8 Положення).
Рішення Комісії ухвалюються шляхом голосування більшістю присутніх на засіданні членів Комісії. У разі рівного розподілу голосів голос головуючого на засіданні є вирішальним (абзац шостий пункту 8 Положення).
Згідно з пунктом 9 Положення під час розгляду клопотання про помилування враховуються: ступінь тяжкості вчиненого злочину, строк відбутого покарання, особа засудженого, його поведінка, щире каяття, стан відшкодування завданого збитку або усунення заподіяної шкоди, сімейні та інші обставини; думка адміністрації установи виконання покарань або іншого органу, який виконує покарання, спостережної комісії, служби у справах дітей, місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, громадських об'єднань та інших суб'єктів про доцільність помилування.
Про клопотання, які не підлягають задоволенню за обставин, передбачених цим Положенням, Департамент доповідає Комісії (пункт 10 Положення).
Пропозиції Комісії за результатами попереднього розгляду клопотань про помилування оформляються протоколом, який підписують головуючий на засіданні та секретар Комісії (пункт 11 Положення).
Пунктом 12 Положення передбачено, що за результатами попереднього розгляду клопотань про помилування і матеріалів, підготовлених Департаментом, Комісія вносить Президентові України пропозиції про застосування помилування.
Про клопотання, підстав для задоволення яких не знайдено, Комісія доповідає Президентові України.
Про помилування засудженого Президент України видає указ (пункт 13 Положення).
Відповідно до пункту 14 Положення у разі відхилення Комісією клопотання про помилування засудженої особи повторне клопотання щодо неї за відсутності нових обставин, що заслуговують на увагу, може бути внесено на розгляд Комісії не раніш як через рік із часу відхилення попереднього клопотання.
Аналіз наведених вище норм Положення дає підстави погодитися з доводами позивача щодо відсутності в ньому чітко визначеного обов'язку Комісії та Президента України обґрунтовувати та мотивувати свої рішення, прийняті за результатами розгляду клопотань про помилування.
У цьому аспекті слід зазначити, що законодавство України про помилування, зокрема і оскаржуване у цій справі Положення, неодноразово було предметом оцінки ЄСПЛ.
Так, у рішенні від 12 березня 2019 року в справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13) Суд, ретельно дослідивши законодавство України та практику здійснення президентського помилування, критично оцінив порядок розгляду клопотань про помилування, закріплений у Положенні, зокрема і з огляду на те, що він не зобов'язує ні Комісію, ні Президента України обґрунтовувати свої рішення, прийняті за клопотаннями про помилування. При цьому Суд зауважив, що прозорість перегляду покарання у виді довічного позбавлення волі можна також забезпечити іншими способами, такими як, наприклад, зобов'язання Комісії у питаннях помилування враховувати відповідну практику міжнародних судів та інших органів щодо тлумачення і застосування міжнародних стандартів у сфері прав людини, чинних для відповідної держави, та регулярно публікувати звіти про свою діяльність з детальним описом процесу розгляду клопотань про помилування (див. рішення у справі «Хатчінсон проти Сполученого Королівства» (Hutchinson v. the United Kingdom), пункт 61). В Україні така інформація не оприлюднюється, за винятком загального переліку критеріїв, що стосуються розгляду клопотань про помилування, щоб продемонструвати, яким чином ці критерії застосовуються Президентом України на практиці, якщо взагалі застосовуються (див. пункт 177).
Як зауважив Суд у пункті 178 наведеного рішення, він визнає, що з огляду на свободу розсуду, яка має надаватися Договірним державам у питаннях відправлення кримінального правосуддя та обрання покарання, його завдання не полягає у визначенні форми, як має здійснюватися такий перегляд (виконавчою або судовою гілками влади) (див. пункт 168). Однак Суд вважає, що для забезпечення належного розгляду змін і прогресу в реабілітації засудженого до довічного позбавлення волі, якими б значними вони не були, перегляд повинен передбачати або надання обґрунтування органами виконавчої влади, або судовий перегляд, аби уникнути навіть ознаки свавілля.
Крім того, у пункті 179 наведеного рішення ЄСПЛ констатував, що відсутність у Президента України та підконтрольних йому органів державної влади зобов'язання обґрунтовувати свої рішення за клопотаннями про помилування ще більш обтяжується відсутністю будь-якого судового перегляду цих рішень. За таких обставин здійснення засудженими до довічного позбавлення волі свого права на перегляд їхнього покарання у виді довічного позбавлення волі через президентське помилування не може вважатися захищеним достатніми процесуальними гарантіями.
Такі міркування підвели Суд до висновку, що у справі мало місце порушення статті 3 Конвенції у зв'язку з тим, що покарання заявника у виді довічного позбавлення волі неможливо скоротити.
У підсумку в справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13) ЄСПЛ установив системну проблему в українському законодавстві, що полягала у відсутності в Україні будь-яких законодавчих норм, зокрема, щодо відсутності законодавчих підстав пенологічного характеру, які забезпечують особам, засудженим до довічного позбавлення волі, перспективу реального звільнення або перегляду призначеного покарання.
Згодом Конституційний Суд України у Рішенні від 16 вересня 2021 року
№ 6-р(II)/2021 вказав, що довічне позбавлення волі як вид кримінального покарання не суперечить приписам частини першої статті 3, статті 23, частини другої статті 28 Конституції України, якщо засудженому до такого виду покарання на законодавчому рівні гарантовано право на дострокове звільнення від відбування такого покарання та/або заміну невідбутої частини покарання більш м'яким покаранням.
У цьому Рішенні Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), частину першу статті 81, частину першу статті 82 КК України в тім, що вони унеможливлюють їх застосування до осіб, яких засуджено до відбування покарання у вигляді довічного позбавлення волі. Зобов'язав Верховну Раду України невідкладно привести нормативне регулювання, установлене статтями 81, 82 КК України, у відповідність із Конституцією України та цим Рішенням.
На виконання резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(II)/2021 Верховна Рада України 18 жовтня 2022 року прийняла Закон № 2689-IX та Закон № 2690-IX.
Цими законодавчими змінами передбачено можливість застосування
умовно-дострокового звільнення до осіб, засуджених до довічного позбавлення волі, та можливість заміни покарання у вигляді довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням.
Однак визначена оспорюваним Положенням процедура здійснення Президентом України помилування змін не зазнала.
Відтак не було усунуто недолік законодавства України про помилування в аспекті відсутності чіткого визначення обов'язку Комісії та Президента України обґрунтовувати та мотивувати свої рішення, прийняті за результатами розгляду клопотань про помилування, що, з-поміж іншого, критично оцінив ЄСПЛ у рішенні від 12 березня 2019 року в справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13) як складову порушення статті 3 Конвенції.
Таким чином, незважаючи на вжиття Верховною Радою України заходів щодо приведення чинного законодавства України в частині можливості пом'якшення покарання довічно ув'язненим особам у відповідність із міжнародними нормами, у тому числі і статтею 3 Конвенції, не можемо в цілому погодитися з висновком суду першої інстанції та більшості суддів Великої Палати Верховного Суду щодо необґрунтованості доводів позивача у частині невідповідності чинного порядку здійснення помилування, закріпленого в оскаржуваному Положенні, статтям 3, 28 Конституції України та статті 3 Конвенції.
Разом з тим, як слушно зауважив суд першої інстанції, у цій справі позивач, заявляючи про протиправність у цілому Положення та Указу № 223/2015, яким його затверджено, ставив під сумнів законність цього Положення не в цілому, а з підстав відсутності у ньому норм щодо обов'язку Комісії та Президента України обґрунтовувати відмову в помилуванні.
У цьому контексті необхідно враховувати, що за правилами частини дев'ятої статті 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Відповідно до частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
З викладених положень КАС України висновується, що захист порушеного права у справах, предметом яких є нормативно-правові акти, здійснюється шляхом визнання їх протиправними (незаконними) та нечинними повністю або в окремій їх частині.
Однак позовна заява ОСОБА_1 не містить об'єктивно обумовлених міркувань, які б у межах означеного предмета позову дозволили адміністративному суду визнати протиправним та нечинним оскаржуване позивачем Положення в цілому.
Власне аналіз змісту, суті та спрямованості заявлених позовних вимог дає підстави вважати, що позивачем перед судом поставлено питання про практичну можливість реалізації ним права бути помилуваним Президентом України, яку він, ще не звертаючись до Президента України з відповідним клопотанням, вважає неможливою на підставі власного розуміння нормативного регулювання питання помилування.
За таких фактичних обставин справи, зважаючи на їх зміст та юридичну природу, а також нормативне регулювання відносин, з приводу яких виник спір, призначення і завдання адміністративного судочинства, вважаємо за необхідне зауважити, що відсутність в оскаржуваному Положенні чіткої вимоги щодо обов'язку Комісії та Президента України обґрунтовувати та мотивувати свої рішення, прийняті за результатами розгляду клопотань про помилування, не свідчить про те, що рішення Комісії із цього питання не повинні бути обґрунтованими та мотивованими.
Як цілком слушно наголосили суд першої інстанції та Велика Палата Верховного Суду, повноваження Президента України вичерпно визначені у статті 106 Конституції України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом.
За змістом пункту 27 статті 106 Конституції України, статті 87 КК України та правил Положення Президент України не має обов'язку оформляти у вигляді указу відмову в задоволенні клопотання про помилування із зазначенням протилежних і негативних для його автора результатів.
Однак, не заперечуючи виключність права Президента України щодо видання указу про помилування відповідно до Конституції України та водночас відсутність в чинному законодавстві України встановленого для глави держави як носія права на помилування обов'язку видавати (формувати) документ про відмову в помилуванні, на чому акцентували увагу суд першої інстанції та більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, зазначимо, що процедура розгляду клопотання про помилування все ж мусить здійснюватися із дотриманням принципу верховенства права, який діє в Україні відповідно до статті 8 Конституції України, що суд першої інстанції та більшість суддів Великої Палати Верховного Суду оминули увагою.
Принцип верховенства права охоплює не лише змістовний аспект (правового відношення між людиною і державою на засадах визнання людини вищою соціальною цінністю), але й процедурний аспект, який базується на вимогах відповідності правотворчої та правозастосовної практики певним стандартам, наприклад, вимозі ясності та несуперечності закону.
Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципів законності та верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
У Рішенні від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 [справа №1- 123/2018(4892/17)] Конституційний Суд України зазначив, що принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.
Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України «цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів» (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016).
Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Європейська комісія «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) схвалила Доповідь «Верховенство права» (далі - Доповідь), у якій до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).
У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.
Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді вказано на те, що хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.
Велика Палата Верховного Суду у своїх рішення неодноразово наголошувала, що вимога обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень означає, що таке рішення повинно прийматися з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації.
Отже, конструкція побудови відповідних адміністративних актів органів публічної влади повинна бути однаковою: висновки, яких дійшов правозастосовний орган, повинні бути аргументованими та ґрунтуватися на фактах, установлених при здійсненні діяльності в межах компетенції відповідного органу, і містити посилання на вказані факти та їхню оцінку, обґрунтування вибору застосованих норм права та їх тлумачення.
При цьому пунктом 9 Положення передбачено, що під час розгляду клопотання про помилування Комісією враховуються: ступінь тяжкості вчиненого злочину, строк відбутого покарання, особа засудженого, його поведінка, щире каяття, стан відшкодування завданого збитку або усунення заподіяної шкоди, сімейні та інші обставини; думка адміністрації установи виконання покарань або іншого органу, який виконує покарання, спостережної комісії, служби у справах дітей, місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, громадських об'єднань та інших суб'єктів про доцільність помилування.
Тобто Комісія, постановляючи за результатами попереднього розгляду клопотань про помилування і матеріалів, підготовлених Департаментом, рішення про внесення Президентові України пропозиції про застосування помилування або про відхилення клопотання про помилування, має оцінити чітко визначені нормативно обставини, що підкріплюють або спростовують аргументи заявника у питанні про його помилування.
Таким чином, попри відсутність чіткого визначення Положенням обов'язку обґрунтовувати та мотивувати рішення, прийняті за результатами розгляду клопотань про помилування, відповідно до принципу верховенства права в Україні вимога щодо обґрунтованості та мотивованості правозастосовних рішень повинна застосовуватись і до рішень Комісії, які вона ухвалює за наслідком попереднього розгляду клопотань про помилування і матеріалів, підготовлених Департаментом.
Обсяг і ступінь мотивації таких рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом розгляду, але у будь-якому випадку має давати розуміння, чому і чим керувалася Комісія, коли розглядала клопотання про помилування. Виняткової значимості обґрунтованість / вмотивованість рішення Комісії набуває тоді, коли йдеться про відхилення Комісією клопотання про помилування засудженої особи, оскільки такі клопотання не передаються на розгляд по суті Президенту України. При цьому Президентом України рішення про помилування може бути прийняте лише щодо тих клопотань, стосовно яких є пропозиція Комісії про застосування помилування.
Тому цілком справедливо констатувати, що для кваліфікації рішення Комісії, яким відхилено клопотання про помилування засудженої особи, як такого, що прийняте на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, воно повинно містити належне мотивування.
Водночас зауважимо, що за обставинами цієї справи відсутній спір щодо розгляду уповноваженими адміністративними органами клопотання про помилування позивача, відповідно відсутні підстави вважати, що його право на помилування буде / або може бути піддане протиправному обмеженню.
Отже, підтримуючи викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 5 вересня 2024 року висновок щодо відсутності підстав для задоволення заявлених ОСОБА_2 позовних вимог, не погоджуємося із доречністю викладених у ній мотивів у частині надання оцінки доводам позивача щодо порядку розгляду клопотань про помилування засудженої особи, а також стосовно фактичного виконання Україною рішення «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/1) із ухваленням Верховною Радою України 18 жовтня 2022 року Закону № 2689-IX та Закону № 2690-IX.
Судді: Н. В. Шевцова
О. О. Банасько
І. В. Желєзний
М. В. Мазур
І. В. Ткач