Справа №620/4906/24 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Соломко І.І., Суддя-доповідач Кобаль М.І.
17 вересня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Кобаля М.І.,
суддів Карпушової О.В., Файдюка В.В.,
при секретарі Литвин С.В.
за участю:
представника позивача: Корж О.А.
представника відповідача: Стасюк В.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Першого заступника керівника Ніжинської окружної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 червня 2024 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Ніжинської окружної прокуратури до Чернігівської обласної державної адміністрації, Ніжинської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльність, скасування розпорядження, стягнення коштів, -
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 червня 2024 року закрито провадження в даній справі.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та направити справу для вирішення питання про продовження розгляду.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, які з'явилися у призначене судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін, виходячи з наступного.
Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
У даному випадку предметом спору є:
- визнання протиправною бездіяльності Ніжинської районної державної адміністрації (далі по тексту - Ніжинська РДА) щодо не приведення у відповідність до норм трудового законодавства положень розпорядження Ніжинської РДА від 29.05.2020 № 16-о «Про припинення виконання повноважень»;
- зобов'язання Ніжинської РДА змінити вказане розпорядження шляхом зазначення підстави звільнення ОСОБА_1 , з п 5 ч.1 ст. 41, ст. 44 КЗпП України на п. 2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України з одночасним скасуванням п. 2.3 цього ж розпорядження щодо виплати вихідної допомоги;
- скасування п. 2.3 розпорядження Ніжинської РДА від 29.05.2020 № 16-о «Про припинення повноважень голови Ніжинської районної державної адміністрації» щодо виплати ОСОБА_2 вихідної допомоги у розмірі шестимісячного середнього заробітку;
- стягнення з ОСОБА_1 102 055,77 грн у дохід державного бюджету.
Доводи позовної заяви полягають в тому, що у кримінальному провадженні №12023270000000172 від 06.07.2023, яке порушене за ч. 2 ст. 191 КК України, виявлено факт безпідставного нарахування Ніжинською РДА Чернігівської області та виплати вихідної допомоги при звільненні посадової особи, у розмірі шестимісячного середнього заробітку. Вказана виплата проведена на підставі розпорядження Ніжинської РДА від 29.05.2020 № 16-о «Про припинення виконання повноважень», яке на даний час, Ніжинською РДА не скасовано та відповідні дії щодо внесення змін до розпорядження та стягнення сум з ОСОБА_1 не проведені, що слугувало підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом.
Суд першої інстанції приймаючи рішення про закриття провадження по даній справі дійшов висновку, що зважаючи на предметну юрисдикцію та характер правовідносин у цій справі, даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позовні вимоги не відповідають завданню адміністративного судочинства.
Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з такою позицією суду першої інстанції, зважаючи на наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з вимогами п.1 ч. 1 ст.4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Пунктом 2 ч.1 ст. 4 КАС України встановлено, що публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»;
14) спорах із суб'єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;
15) спорах, що виникають у зв'язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Ніжинської РДА від 29.05.2020 № 16-о «Про припинення виконання повноважень» припинено виконання повноважень ОСОБА_3 на посаді голови Ніжинської РДА Чернігівської області, у зв'язку із закінченням строку.
Відповідно до статті 24 Закону України «Про відпустки» зобов'язано виплатити компенсацію за невикористані дні: щорічної основної оплачуваної відпустки за період роботи з 14.12.2018 по 13.12.2019 в кількості 10 календарних днів; щорічної додаткової відпустки за період роботи з 14.12.2018 по 13.12.2019 в кількості 6 календарних днів; щорічної додаткової відпустки за період роботи з 14.12.2019 по 29.05.2020 в кількості 3 календарних днів; утримати суму відпускних, виплачених при наданні відпустки в рахунок робочого періоду, який не відпрацьований у зв'язку зі звільненням, за період роботи з 14.12.2019 по 29.05.2020 в кількості 3 календарних днів; виплатити вихідну допомогу у розмірі шестимісячного середнього заробітку.
06.07.2023 відкрито кримінальне провадження №12023270000000172 за фактом безпідставного нарахування та виплати Ніжинською РДА Чернігівської області вихідної допомоги при звільненні посадової особи у розмірі шестимісячного середнього заробітку.
На звернення Ніжинської окружної прокуратури, Чернігівська ОДА надала відповідь від 08.01.2024 №143-24, в якій виклала обставини справи у спірних правовідносинах, та повідомила, що відповідно до висновків, викладених у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі № 7-рн/2009, не може бути скасовано рішення, якщо відповідно до цих приписів виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни. Розпорядження Ніжинської РДА від 29.05.2020 № 16-о «Про припинення виконання повноважень» не приводилося у відповідність до трудового законодавства України, у зв'язку з його реалізацією. Також, у листі зазначено, що з позовом до суду не зверталась та щодо вжиття відповідних заходів органами прокуратури не заперечує (а.с.20-21).
Згідно з частинами 3-5 статті 53 КАС встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду, або не здійснює або неналежним чином здійснює своїх повноважень.
Колегія суддів апеляційної інстанції доходить зазначає, що в даному випадку, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є бездіяльність місцевого органу державної виконавчої влади щодо приведення у відповідність до вимог трудового законодавства України Розпорядження від 29.05.2020 № 16-о, зобов'язання внести зміни до тексту вказаного розпорядження, його скасування та стягнення коштів з ОСОБА_1 .
Тобто, в даному випадку, органом, уповноваженими на реалізацію спірного питання, власне і є - відповідачі.
Обґрунтованим є висновок суду першої інстанції, що вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та державним органом виконавчої влади, у даному випадку державною адміністрацією, відповідатиме меті ефективного захисту від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.
Позовні вимоги прокурора до фізичної особи - ОСОБА_1 також не відповідають завданню адміністративного судочинства України.
Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв'язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.
Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб'єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.
Однак, даний спір щодо протиправної бездіяльності Ніжинської РДА стосовно приведення у відповідність до вимог трудового законодавства України розпорядження від 29.05.2020 № 16-о, зобов'язання внести зміни до тексту вказаного розпорядження, його скасування та стягнення коштів з ОСОБА_1 не є компетенційним, а тому можливість його вирішення адміністративним судом нормами адміністративного судочинства не передбачена.
При цьому, в даному випадку, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Отже, вказаний спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції, а тому застосування ст. 239 КАС України не здійснюється судом, зокрема в частині роз'яснення позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.
Варто зазначити, що зі змісту позовної заяви опосередковано вбачається, що прокурор звертався до суду фактично за захистом інтересів держави, яка понесла збитки за незаконним розпорядженням Ніжинської РДА від 29.05.2020 № 16-о «Про припинення виконання повноважень», яким ОСОБА_1 виплачено середній заробіток, зокрема, що і є підставою та предметом цього позову.
Натомість, на підставі оскаржуваного розпорядження вже виникли правовідносини щодо права власності на кошти ОСОБА_1 , що тягне за собою певні правові наслідки, а тому вказане розпорядження має ознаки ненормативного правового акту.
Рішення суб'єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного права особи (зокрема й права власності на кошти), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Тобто, підставами для визнання акта незаконним є невідповідність його вимогам чинного законодавства і визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, а також порушення у зв'язку з цим прав та охоронюваних законом інтересів позивача (держави в даному випадку).
Отже, прокурор, правильно визначивши належне коло учасників спору, та обравши відповідний спосіб захисту інтересів держави, має можливість звернутися до суду в порядку цивільного чи господарського судочинства України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З огляду на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції відхиляє доводи прокурора про те, що цей спір підлягає вирішенню саме в порядку адміністративного судочинства, оскільки даний спір не є компетенційним, а спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 12 жовтня 1978 року у справі «Zand . Austria» вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів ». З огляду на це, не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі.
Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що судом першої інстанції порушень норм процесуального права при вирішенні цієї справи не допущено.
Правова оцінка обставин по справі дана вірно, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, оскільки вона не містить обґрунтувань які могли б бути підставами для скасування ухвали суду першої інстанції.
Щодо інших доводів апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.
Керуючись ст.ст. 238, 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Ніжинської окружної прокуратури - залишити без задоволення.
Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 червня 2024 року про закриття провадження - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: М.І. Кобаль
Судді: О.В. Карпушова
В.В. Файдюк
Повний текст виготовлено 23.09.2024 року