Іменем України
19 вересня 2024 року
м. Київ
справа №9901/416/21
адміністративне провадження № П/9901/416/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Білоуса О.В.
суддів: Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л., Олендера І.Я., Яковенка М.М.,
секретар судового засідання - Носенко Л.О.,
за участю: представника позивача - Огне'вюк Т.В.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Вища рада правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України, у якій просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська у передбачений Законом строк;
- зобов'язати Президента України видати указ на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), внесеного рішенням ВРП від 12 листопада 2020 року № 3097/0/15-20 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська»;
- вирішити питання розподілу судових витрат.
2. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 жовтня 2021 року визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя - Мороз Л. Л., судді: Бевзенко В. М., Шарапа В. М., Рибачук А. І., Стеценко С. Г.
3. Ухвалою Верховного Суду від 20 жовтня 2021 року відкрито провадження у справі.
4. 01 листопада 2021 року до на адресу Верховного Суду від представника відповідача надійшов відзив на адміністративний позов, у якому останній просить позовну заяву залишити без розгляду.
5. 08 лютого 2022 року до Верховного Суду від представника ОСОБА_1 надійшла відповідь на відзив.
6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 жовтня 2022 року визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя - Мороз Л. Л., судді: Берназюк Я. О., Шарапа В. М., Рибачук А. І., Стеценко С. Г.
7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2023 року визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя - Білоус О. В., судді Желтобрюх І. Л., Блажівська Н. Є., ОСОБА_2, Олендер І. Я.
8. 08 серпня 2023 року до Верховного Суду від представника Президента України надійшли додаткові пояснення у справі.
9. Ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2024 року залучено ВРП як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача до участі у розгляді цієї справи.
10. 04 березня 2024 року до Верховного Суду від ВРП надійшли письмові пояснення у справі.
11. Рішенням Вищої ради правосуддя від 03 липня 2024 року № 2006/0/15-24 звільнено ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку.
12. У зв'язку з цим, розпорядженням В.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03 липня 2024 року № 700 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ між суддями.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 липня 2024 року для розгляду справи № 9901/416/21 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Білоус О. В., судді: Блажівська Н. Є., Желтобрюх І. Л., Олендер І. Я., Яковенко М. М.
14. До Верховного Суду надійшло клопотання представника позивача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
15. Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2024 року вказане клопотання задоволено.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
16. ОСОБА_1 , громадянин України, ІНФОРМАЦІЯ_1 , Указом Президента України від 25 липня 2013 року № 391/2013 призначений строком на п'ять років на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська.
17. Повноваження ОСОБА_1 припинилися 25 липня 2018 року у зв'язку із закінченням строку, на який його було призначено. На сьогодні ОСОБА_1 обіймає посаду судді у зазначеному суді, але не здійснює правосуддя у зв'язку із закінченням строку повноважень, отже, ця посада не є вакантною.
18. Рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС України, Комісія) у складі колегії від 04 липня 2019 року № 569/ко-19 суддю Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 визнано таким, що відповідає займаній посаді.
19. 30 липня 2020 року до ВРП надійшла заява ОСОБА_1 про внесення Президентові України подання про призначення його на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська відповідно до підпункту 3 пункту 2 розділу II Закону України від 4 червня 2020 року №679-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України», оскільки рішенням колегії ВККС України від 04 липня 2019 року № 569/ко-19 його визнано таким, що відповідає займаній посаді.
20. Рішенням від 12 листопада 2020 року № 3097/0/15-20 ВРП вирішила внести Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська.
21. 17 листопада 2020 року ВРП, за результатами ухваленого рішення №3097/0/15-20, внесено (направлено) Президентові України подання № 454/0/12-20 про призначення судді на посаду (супровідний лист від 17 листопада 2020 року №41235/0/9-20).
22. Подання ВРП надійшло до Офісу Президента України (далі - Офіс) 18 листопада 2020 року (а.с. 32, т. 1).
23. Станом на час звернення з позовом до суду подання ВРП не розглянуто.
24. ОСОБА_1 вважаючи бездіяльність Президента України щодо невидання указу про його призначення на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська протиправною, звернувся до Суду за захистом своїх прав та інтересів.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
25. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що ВРП 12 листопада 2020 року прийняла рішення № 3097/0/15-20 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська», однак упродовж тридцяти днів після надходження до Офісу подання ВРП глава держави не видав указ про його призначення на посаду судді, не виконавши вимог статті 128 Конституції України, статті 80 Закону України від 02 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII).
26. На думку позивача, оскільки з дня надходження подання ВРП про його призначення на посаду судді до Офісу минуло 11 місяців, для підготовки проєкту та прийняття указу було достатньо часу, про що опосередковано свідчать укази про призначення інших суддів.
27. Посилаючись на те, що у Президента України немає законних підстав не видати указ про призначення його на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська, ОСОБА_1 вважає бездіяльність Президента України щодо непризначення його на посаду судді протиправною.
28. У відзиві на позовну заяву представник відповідача проти задоволення адміністративного позову заперечує та просить залишити позовну заяву ОСОБА_1 без розгляду з мотивів пропуску строку звернення до суду. Таку позицію представник відповідача обґрунтовує положеннями частини п'ятої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
29. За твердженням представника Президента України строк оскарження бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах сплив 18 серпня 2021 року (місячний строк на прийняття Президентом України відповідного рішення та місячний строк на звернення до суду у разі відсутності такого рішення).
30. Крім того від представника Президента України надійшли додаткові пояснення до відзиву на позовну заяву, де із покликанням на правову позицію щодо оцінки бездіяльності, сформовану Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 19 квітня 2018 року у справі № 800/426/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17, від 01 квітня 2021 року у справі № 9901/183/20, від 10 лютого 2022 року у справі № 9901/369/21, відповідач стверджує про відсутність протиправної бездіяльності Президента України.
31. Крім того, представник відповідача у поясненнях звертає увагу на виняткову завантаженість Президента України, з огляду на триваючу збройну агресію рф проти України та необхідність першочергового розгляду питань, пов'язаних з обороною держави, захистом державного суверенітету, територіальної цілісності України, також необхідність активної участі Глави держави у зовнішньополітичних процесах задля забезпечення перемоги України.
32. Враховуючи наведене, вважає, що невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк, тобто не видання указу про призначення позивачки на посаду судді, наразі немає характеру протиправної бездіяльності і не може бути визнано таким, оскільки обумовлено сукупністю обставин, які об'єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням вчинити такі дії.
33. У судовому засіданні позивач та його представник позов підтримали, просили його задовольнити за викладених у позовній заяві підстав.
34. Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечував, просив позов залишити без розгляду.
35. Представник третьої особи просила здійснювати розгляд справи без її участі (а.с. 30 т.2). Також подала до суду пояснення (а.с. 8-10 т. 2), в яких зазначила, що ВРП виконала всі вимоги чинного законодавства і направила до Офісу відповідне подання на призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська, а тому просить прийняти законне та обґрунтоване рішення у цій справі.
36. Суд, заслухавши пояснення представників сторін та позицію третьої особи, з'ясувавши обставини, на які посилаються учасники справи, обґрунтовуючи свою позицію, дослідивши надані ними докази на підтвердження заявлених вимог та заперечень, матеріали судової справи, дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
IV. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН ТА ОЦІНКА СУДУ
37. Згідно із частиною першою статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
38. За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39. Водночас, Суд зауважує, що конституційним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову увесь принцип поділу влади не вичерпується.
40. Так, статтею 102 Конституції України встановлено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
41. Згідно частини третьої статті 106 Конституції України, яка визначає повноваження Президента України, на основі та на виконання Конституції і законів України глава держави видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
42. До конституційних повноважень Президента України, серед іншого, належить також призначення на посаду судді. Згідно із частинами першою, другою статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП у порядку, встановленому законом. Призначення на посаду судді здійснюється за конкурсом, крім випадків, визначених законом.
43. Конституційний Суд України неодноразово зазначав у своїх рішеннях, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені та/або обмежені законом або іншим нормативно-правовим актом (до прикладу, рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 [справа про гарантії діяльності народного депутата України]; від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет); від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади); від 11 грудня 2007 року № 12-рп/2007 (справа про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України); від 26 лютого 2009 року № 6-рп/2009 (щодо звільнення з посади Голови НБУ)].
44. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 131 Конституції України подання Президенту України про призначення судді на посаду вносить ВРП.
45. Згідно зі статтею 1 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), який визначає статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП, передбачено, що ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
46. Статтею 3 та частинами першою, другою статті 36 Закону № 1798-VIII визначено, що до повноважень ВРП належить, зокрема, внесення подання про призначення судді на посаду. Рішення щодо внесення Президентові України подання про призначення судді на посаду ухвалюється ВРП за результатами розгляду рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, до якої обов'язково додається особова справа (досьє) кандидата на посаду судді.
47. Порядок призначення на посаду судді встановлено статтею 80 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII в редакції чинній станом на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1402-VІІІ).
48. Відповідно до частини першої та другої статті 80 Закону № 1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів.
Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів.
Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП.
49. Як було встановлено Судом, звертаючись із позовною заявою у цій справі, ОСОБА_1 зазначає про бездіяльність Президента України у формі непризначення його на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська у передбачений законом строк.
50. Отже, спірним питанням у цій справі насамперед є встановлення наявності або відсутності бездіяльності Президента України у процедурі призначення позивача на посаду судді.
51. Частиною першою статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
52. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
безсторонньо (неупереджено);
добросовісно;
розсудливо;
з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
своєчасно, тобто протягом розумного строку.
53. За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
54. При вирішенні справи по суті суд у разі задоволення позову може прийняти рішення про повне або часткове задоволення позову шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії (ч. 1, п. 4 ч. 2 статі 245 КАС України), що відповідає змісту заявлених вимог визначених п. 4 ч. 1 статті 5 цього Кодексу.
55. Відповідно до частини четвертої статті 245 КАС України, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
56. Оцінюючи доводи позивача стосовно протиправної бездіяльності, вчиненої відповідачем, колегія суддів зазначає, що оцінка судом при вирішенні адміністративного позову поведінки суб'єкта владних повноважень за критерієм правомірності, безумовно, повинна ґрунтуватися насамперед на конституційному положенні про законність діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
57. Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 15 квітня 2021 року у справі № 9901/104/20, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22, від 31 серпня 2023 року у справі № 990/75/23 та від 14 березня 2024 року у справі № 240/25193/23 неодноразово наголошувала, що протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Тобто бездіяльність суб'єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо такий суб'єкт повинен був вчинити, але не вчинив певних дій на реалізацію покладеної на нього компетенції.
58. Така бездіяльна форма поведінка щодо неприйняття рішення, невчинення певних дій не здійснюється суб'єктом владних повноважень всупереч встановленого законодавчим актом обов'язку взагалі чи протягом встановленого строком.
59. Як зазначив Верховний Суд, зокрема у постанові від 13 грудня 2019 року у справі № 826/7889/16, для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі по собі строки, встановлені правовою нормою для прийняття зобов'язаним суб'єктом рішення (вчинення певної дії/дій), поза зв'язком із конкретною правовою ситуацією, сукупністю фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набуває (може набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
60. Аналогічний підхід висловлений Верховним Судом України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № П/800/490/15 та у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18, від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17 та від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21.
61. Судом під час розгляду справи встановлено, що ОСОБА_1 пройшов усі передбачені Законом № 1402-VIII стадії призначення на посаду судді, а саме: рішенням Комісії від 04 липня 2019 року № 569/ко-19 позивача визнано таким, що відповідає займаній ним посаді судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська; рішенням № 3097/0/15-20 ВРП ухвалила внести Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська; 17 листопада 2020, реалізуючи рішення № 3097/0/15-20, ВРП внесла Президентові України подання про призначення судді (позивача) на посаду за № 454/0/12-20. Це подання було направлено до Офісу й отримано 18 листопада 2020 року.
62. Водночас з 18 листопада 2020 року (з моменту отримання вказаного подання) і дотепер Президент України зазначене подання ВРП не розглянув.
63. Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи спір за аналогічних правовідносин, у постанові від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21 виходила з того, що зміст частини першої статті 80 Закону № 1402-VIII указує, що «підстави та межі» призначення на посаду судді встановлюються поданням ВРП.
З огляду на це, вирішення питання щодо призначення суддів належить до виключної дискреції ВРП, а Президент України, реалізуючи ініціативу останньої, призначає на посаду шляхом видання указу про призначення судді. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду.
64. Відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII у разі надходження до Президента України будь-яких звернень щодо особи (кандидата на посаду судді), стосовно якої від ВРП надійшло подання про призначення її на посаду судді, Президент України порушує перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки викладених у таких зверненнях фактів.
65. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21, аналізуючи положення статті 128 Конституції України та частити другої статті 80 Закону № 1402-VIII також зауважила, що Президент України має відреагувати на подання ВРП протягом тридцяти днів. Цей строк є гарантійним як у сенсі забезпечення формування корпусу суддів і реалізації ВРП відповідних дискреційних повноважень для цього, так і для захисту права особи, яка взяла участь у доборі на зайняття посади судді. Тому для розгляду Президентом України подання ВРП строк у 30 днів є достатнім, прийнятним, обов'язковим і розумним.
66. Установлення такого строку покликане забезпечити дотримання необхідного (справедливого) балансу між суспільними (публічними) інтересами, які полягають у формуванні суддівського корпусу і виражені конституційно визначеним обов'язком участі Президента України у формуванні судової влади, та приватними інтересами позивача і розглядається (з'ясовується) в контексті оцінки бездіяльності Президента України щодо розгляду подання ВРП про призначення на посаду судді як протиправної.
67. Суд зазначає, що Європейська комісія за демократію через право (Венеціанською комісією), зокрема, підтримала «церемоніальну роль» Президента та вказала у Висновку щодо проекту змін до Конституції України в частині правосуддя від 26 жовтня 2015 року № 803/2015 (CDL-PI(2015)016) про те, що «призначення суддів Главою держави, який діє відповідно до пропозиції Вищої ради правосуддя, має за мету обмежити політичний вплив та партійний тиск на суддів (...) та [має]... схвалюватися». Венеціанська комісія не може не повторити про свою рішучу підтримку пропозиції щодо того, щоб судді призначалися на посаду Президентом (який відіграватиме виключно формальну, церемоніальну роль) за поданням (обов'язковим) Вищої ради правосуддя.
Разом з тим, вказаний Висновок містить також застереження стосовно необхідності регламентувати окремими положеннями закону можливі затримки чи «глухі кути» у призначенні суддів Президентом України.
На цій підставі Суд зауважує, що наявний порядок проведення процедур відбору суддів дозволяє належно, якісно та в повній мірі здійснити перевірку осіб, які претендують бути призначеними на посаду судді за встановленими критеріями щодо кваліфікації і професійних здібностей. Тому чинне законодавче регулювання повноваження Президента України при призначенні суддів має на меті усунення політичного впливу на процес формування суддівського корпусу, що сприяє зміцненню довіри до судової системи та забезпечує її незалежність, прозорість і об'єктивність.
68. Представник відповідача наголошує на відсутності бездіяльності Президента України у спірних правовідносинах, з огляду на його щільний графік, який пов'язаний із необхідністю відбиття збройної агресії росії і не може свідчити про протиправність бездіяльності Президента України на час ухвалення рішення у справі.
69. Аналізуючи вказані доводи з урахуванням вищезазначених висновків Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів вказує таке.
70. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» у зв'язку з військовою агресією рф проти України, на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», з 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року на території України введений воєнний стан.
71. Закон України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIIІ) визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб .
72. У подальшому відповідними Законами України «Про затвердження Указів Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» строк дії воєнного стану в Україні неодноразово продовжувався.
73. На час розгляду справи, з урахуванням Закону України від 08 травня 2024 року № 3684-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 06 травня 2024 року № 271/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» в Україні продовжує діяти воєнний стан.
74. Відповідно до статті 1 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
75. Враховуючи вищезазначене, Суд зауважує, що воєнний стан, як особливий правовий режим вимагає вчинення уповноваженими суб'єктами, зокрема, Президентом України, низки стратегічних та оперативних заходів, спрямованих на захист держави, здійснення яких водночас пов'язане з небезпекою для життя і здоров'я.
76. За таких обставин Суд погоджується з позицією представника відповідача щодо важливої ролі Президента України як глави держави та Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, а також його винятковою завантаженістю у зв'язку з об'єктивною необхідністю активної участі в зовнішніх та внутрішніх відносинах, направлених на посилення обороноздатності держави, захисту державного суверенітету, забезпечення діяльності державних інституцій в умовах війни задля перемоги.
77. Разом з тим Суд зауважує, що строк, з моменту реєстрації в Офісі подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська (18 листопада 2020 року), і до моменту настання виняткових обставин та введення в Україні воєнного стану (24 лютого 2022 року), був абсолютно достатнім і розумним для розгляду подання ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська та видання указу про його призначення на відповідну посаду, на виконання вимог статей 106, 128 Конституції України.
78. Надаючи оцінку спірним правовідносинам про можливі причини невиконання суб'єктом владних повноважень своїх законодавчо встановлених обов'язків щодо належного розгляду подання ВРП про призначення на посаду судді, Суд враховує та оцінює обставини, що мали місце від часу з якого почалась бездіяльність і до звернення стороною до суду за захистом своїх прав, а не тільки обставинам, що виникли вже під час розгляду справи.
79. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що з часу подання ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді та станом на момент звернення позивачем з позовом до суду за захистом своїх прав у жовтні 2021 року, сторона відповідача не навела жодних переконливих та обґрунтованих обставин, доводів чи заперечень, які вказували б на наявність таких об'єктивних причин, які б не надавали жодної реальної можливості відповідачу призначити позивача на посаду судді на підставі подання ВРП. Такого не було здійснено і протягом усього розгляду справи.
80. Подання ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська направлене до Офісу Президента України та отримане 18 листопада 2020 року.
81. Тобто більше ніж за рік до введення воєнного стану в Україні, станом на час розгляду справи в суді зазначене питання вирішене не було, Суд доходить висновку про допущення Президентом України бездіяльності, яка полягає у непризначенні ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська у строк більше ніж 30 днів з дня внесення подання ВРП.
82. Таким чином, позовні вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська у передбачений Законом строк є обґрунтованими, такими, що підлягають задоволенню та відповідають змісту заявлених вимог визначених п. 4 ч. 1 статті 5 цього Кодексу.
83. Щодо позовних вимог зобов'язати Президента України видати указ на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), внесеного рішенням ВРП від 12 листопада 2020 року № 3097/0/15-20 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська», колегія суддів зазначає таке.
84. За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
85. Оскільки метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, зверненню до адміністративного суду з позовом передує звернення особи до суб'єкта владних повноважень, за наслідками розгляду якого особа набуває права оскаржити до суду адміністративної юрисдикції рішення, дії або бездіяльність такого суб'єкта владних повноважень, що відповідає меті та завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України.
86. При оцінці способу захисту за критерієм ефективності слід виходити з того, що ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та відповідати приписам законодавства.
87. Згідно з пунктом 4 частини другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
88. Колегія суддів також звертає увагу, що Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (далі - Конвенція) (стаття 13). При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
89. Статтею 13 Конвенції, зокрема, задекларовано, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
90. Загальноприйнято вважати, що способи захисту права визначені як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб'єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності по захисту прав.
91. Таким чином, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
92. При цьому адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
93. Верховний Суд у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19 та від 08 лютого 2022 року у справі № 160/6762/21 сформулював висновок, відповідно до якого ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов'язком суб'єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.
94. Європейський суд з прав людини у рішенні у справі «Пантелеєнко проти України» (заява № 11901/02, пункт 77) зазначив, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13 Конвенції, має бути «ефективним» як на практиці, так і за законом. Існування такого засобу повинно бути достатнім не тільки в теорії, але й на практиці, без чого йому бракуватиме необхідної доступності та ефективності.
95. З урахуванням наведеного «ефективний засіб правового захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не приводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації на практиці, не відповідає розглядуваній нормі міжнародного договору.
96. У справі, що розглядається, рішення суду безпосередньо стосується забезпечення судового захисту прав позивача на своєчасне зайняття посади судді відповідного суду, водночас Президент України, як гарант, має його реалізовувати за відповідною процедурою (відповідно до частини першої статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП у порядку, встановленому законом, шляхом видання відповідного указу).
97. Колегія суддів наголошує, що повноваження Президента України стосовно видання указів, зокрема тих, які стосуються призначення на посаду судді, належать до його виключної компетенції як глави держави.
98. Згідно з положеннями статті 2 КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
99. Отже, згідно з положеннями Конституції України та КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
100. Суд не втручається та не може втручатися в конституційні повноваження щодо видання указів відповідачем, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані йому Конституцією України.
101. Крім того, керуючись принципом розподілу влад, Суд зазначає, що втручання судової влади в реалізацію главою держави своїх повноважень обмежене законом.
102. Таким чином, ураховуючи конституційно визначений обов'язок участі Президента України у формуванні судової влади, а також суспільне значення належного формування цієї влади, з огляду на вимоги частини другої статті 9 КАС України Верховний Суд вважає належним спосіб захисту прав позивача шляхом зобов'язання Президента України відповідно до статті 80 Закону №1402-VIII розглянути подання ВРП від 17 листопада 2020 року №4544/0/12-20 про призначення позивача на посаду судді.
103. Щодо заявленого представником відповідача клопотання про залишення позовної заяви без розгляду через пропуск позивачем місячного строку звернення до суду, то відповідач вважає, що строк оскарження бездіяльності розпочався 18 грудня 2020 року (завершився місячний строк на ухвалення Президентом України відповідного рішення з моменту надходження відповідного подання ВРП про призначення позивача на посаду судді) та закінчився 18 січня 2021 року.
104. У своїх поясненнях на вказане клопотання, позивач зазначив що йому було відомо про дату ухвалення позитивного рішення ВРП, проте він не був обізнаний про дату направлення відповідного подання на адресу Президента України та отримання його останнім, а отже не міг визначити початок перебігу строку розгляду Президентом України подання ВРП.
105. Надаючи оцінку вказаному клопотанню, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне.
106. Частиною четвертою статті 30 Закону № 1798-VІІІ визначено, що інформація про дату, час і місце проведення засідання ВРП, а також проект порядку денного засідання, крім випадків, передбачених регламентом Ради, оприлюднюється на офіційному веб-сайті ВРП.
107. Особа, питання щодо якої має розглядатися ВРП, повідомляється про такий розгляд не пізніш як за десять календарних днів до дня засідання, крім випадків, якщо законом не вимагається участь такої особи у засіданні, а також якщо інше не визначено цим Законом (частина п'ята цієї ж статті).
108. Відповідно до частини шостої статті 34 Закону №1798-VІІІ резолютивна частина рішення ВРП, її органів оголошується публічно, безпосередньо після його ухвалення, а повний текст рішення оприлюднюється на офіційному веб-сайті Ради не пізніше ніж на сьомий день із дня його ухвалення, якщо інше не визначено законом.
109. Отже, Закон № 1798-VІІІ не передбачає обов'язку з боку ВРП або її апарату повідомляти особу, якої стосується подання, про час та дату його направлення до Офісу Президента України.
110. Також законодавство не передбачає обов'язку ВРП або Офісу Президента України розміщувати наведену інформацію на офіційному сайті.
111. Згідно із частинами першою та другою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
112. На виконання вимог статті 77 КАС України відповідачем не спростовано твердження позивача, що на офіційному сайті Президента України не розміщена інформація про надходження подання ВРП про призначення суддів.
113. Згідно із частинами першою та п'ятою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
114. За приписами частини другої статті 80 Закону № 1402-VIII Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП.
115. Отже, початок відліку тридцятиденного строку починається з дня отримання Президентом подання ВРП.
116. Водночас позивач має бути обізнаний або мати можливість дізнатись про день отримання Президентом України подання ВРП.
117. Спори щодо оскарження дій та бездіяльності Президента України неодноразово мали місце та судами напрацьована певна практика у тому числі щодо початку обліку строку звернення до суду та врахування статусу відповідача при оцінці бездіяльності у разі пропуску строку прийняття певного рішення.
118. Так, у подібній за предметом спору справі №9901/64/21, у якій, серед іншого, ставилось питання про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо невидання указу про призначення на посаду судді, Велика Палата Верховного Суду наголосила на необхідності звернення уваги на початок перебігу строку звернення до суду, який в адміністративному судочинстві розпочинається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення. Отже, законодавець передбачив, що в разі, якщо особа не знала про порушення, але з певної дати повинна була про нього дізнатись, перебіг строку обчислюється саме з моменту, коли особа повинна була дізнатись про відповідне порушення її прав (пункт 8 постанови від 16 вересня 2021 року). У пункті 9 цієї постанови зазначено, що про порушення своїх прав позивач повинен був дізнатися саме 30 вересня 2016 року, тобто з моменту втрати Президентом України повноважень здійснювати перше призначення на посаду судді строком на п'ять років.
119. Водночас у справі №9901/191/19, у якій вирішувалось питання щодо подібних правовідносин (постанова ВС від 09 червня 2021 року) Суд наголосив, що, беручи до уваги обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, суттєве навантаження на Президента України як Главу держави та його Офіс, а також те, що пропущений строк є незначним, колегія суддів вважає, що невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк наразі не має характеру протиправної бездіяльності і не може бути визнане такою, оскільки обумовлено сукупністю обставин, які об'єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням їх вчиняти.
Отже, у цій справі Суд при оцінці дій відповідача врахував його статус.
120. У колегії немає сумніву, що позивач після ухвалення відповідного рішення ВРП мав сподівання на призначення, проте також мав підстави враховувати статус відповідача при їх реалізації.
121. Отже, у подібних спорах, момент початку обліку строку на звернення до суду необхідно встановлювати з урахуванням особливостей правового регулювання спірних правовідносин та їх суб'єктного складу, а також поведінки позивача щодо отримання інформації, необхідної для захисту своїх прав.
122. З урахуванням наведеного, колегія суддів доходить висновку, що позивач не був і не міг бути своєчасно обізнаний про день надходження подання до Президента України, проте, враховуючи статус відповідача, мав легітимні очікування на своєчасне ухвалення рішення. При цьому характер вчиненої бездіяльності має ознаки триваючого порушення.
123. Водночас з моменту підтвердження об'єктивних сумнівів у дотриманні відповідачем строків розгляду подання ВРП, позивач вчиняв активні дії щодо отримання інформації про дату надходження до Офісу Президента України подання від ВРП та невідкладно звернувся до суду (лист Офісу Президента України від 09 вересня 2021 року №22/1-09/4138 на запит ОСОБА_1 від 19 серпня 2021 року №3526 (а.с. 16 т. 1)).
124. За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що позивачем не пропущений строк звернення до суду, а отже, відсутні підстави для задоволення клопотання про залишення позову без розгляду.
125. Згідно із частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
126. Відповідно до Закону України «Про судовий збір» судовий збір за подання позову у цій справі складає 908,00 грн.
127. За подання позову ОСОБА_1 сплатив судовий збір у сумі 908,00 грн, що відповідає розміру судового збору, передбаченого Законом України «Про судовий збір» за подання до адміністративного суду позову немайнового характеру, який подано фізичною особою (квитанція про сплату №8310 від 07 жовтня 2021 року).
128. Понесені позивачем судові витрати на сплату судового збору за подання позовної підлягають відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень у розмірі 908,00 грн.
Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Відмовити у задоволені клопотання представника Президента України про залишення без розгляду позову ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Вища рада правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
Позов ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Вища рада правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська у передбачений Законом строк.
Зобов'язати Президента України відповідно до статті 80 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» розглянути подання Вищої ради правосуддя від 17 листопада 2020 №454/0/12-20 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень - Президента України (01220, м. Київ, вул. Банкова, 11) судовий збір у розмірі 908 (дев'ятсот вісім) гривень 00 копійок, сплачений згідно із квитанцією про сплату №8310 від 07.10.2021, оригінал якої знаходиться у матеріалах справи.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення виготовлено 23 вересня 2024 року.
Головуючий суддя О. В. Білоус
Судді Н. Є. Блажівська
І. Л. Желтобрюх
І. Я. Олендер
М. М. Яковенко