м. Вінниця
19 вересня 2024 р. Справа № 120/5610/24
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дмитришеної Р.М., розглянувши письмово в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії
У Вінницький окружний адміністративний суд з адміністративним позовом звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії.
Позовні вимоги мотивовані протиправністю, на думку позивача, рішення 54 сесії 8 скликання Агрономічної сільської ради від 18.04.2024 № 3013 про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки в оренду на 20 років площею 0,06 га для ведення городництва, бажана земельна ділянка межує з кадастровим номером 0520680200:01:004:1932 на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
Відтак, з метою скасування рішення від 18.04.2024 № 3013 та зобов'язання відповідача надати в оренду строком на 20 років вищевказану земельну ділянку, позивач звернувся до суду.
Ухвалою від 01.05.2024 відкрито провадження у справі та вирішено здійснювати її розгляд в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні). Установлено строк для подання заяв по суті.
17.05.2024 відповідач подав відзив на позовну заяву, у якому заперечує заявлені вимоги. Зокрема вказує, що відповідно до рішення 54 сесії Агрономічної сільської ради 8 скликання № 3013 "Про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки гр. ОСОБА_1 " від 18.04.2024 на бажану позивачем земельну ділянку Агрономічною сільською радою вже надано дозвіл на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення її у власність гр. ОСОБА_2 .
Відповідний факт підтверджується рішенням 20 сесії Агрономічної сільської ради 8 скликання від 25.01.2022 № 1621 "Про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального садівництва на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області гр. ОСОБА_2 ".
Відповідач звертає увагу суду, що ОСОБА_2 позбавлена можливості затвердити відповідний проект землеустрою у спосіб передбачений чинним законодавством України, оскільки відповідно пп. 5 п. 27 розділу Х Земельного кодексу України, відповідно до якого, під час дії воєнного стану безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється.
Разом із відзивом відповідач подав клопотання про витребування додаткових доказів.
Ухвалою від 19.09.2024 відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача про витребування доказів.
Враховуючи, що розгляд справи по суті розпочався, інших заяв і документів не надходило, а визначений строк для їх подання закінчився, клопотань щодо продовження процесуального строку не надходило, відтак суд розглядає справу в письмовому провадженні за наявними в ній доказами.
Суд, вивчивши та дослідивши матеріали справи, оцінивши доводи позову, встановив наступне.
11.03.2024 представник позивача звернувся до Агрономічної сільської ради із клопотанням про надання його довірителю - ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення в оренду земельної ділянки терміном на 20 років, орієнтовною площею 0,06 га для городництва (а.с. 16-17).
До клопотання представник долучив: копію паспорту, копію посвідчення учасника бойових дій, копію РНОКПП, копію графічних матеріалів, копію довіреності.
Спірним рішенням 54 сесії 8 скликання Агрономічної сільської ради від 18.04.2024 № 3013 "Про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки гр. ОСОБА_1 " із посиланням на п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 12, 36, 118, 121, 122, 123 Земельного кодексу України, враховуючи те, що попереднім рішенням сесії Агрономічної сільської ради, а саме 20 сесії 8 скликання від 25.01.2022 на дану земельну ділянку надано дозвіл на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення її у власність гр. ОСОБА_2 , висновки постійної комісії з питань земельних відносин, природокористування, планування територій, будівництва, архітектури, благоустрою, житлово - комунального господарства, транспорту та комунальної власності, сільська рада відмовила позивачу у наданні земельної ділянки в оренду (а.с. 29).
Вважаючи таке рішення протиправним та з метою його скасування, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі - ЗК України), а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч. 1 статті 36 ЗК України, громадянам або їх об'єднанням із земель державної або комунальної власності можуть надаватися в оренду земельні ділянки для городництва. Площа земельної ділянки, що надається громадянину в оренду для городництва, не може перевищувати 0,6 гектара.
Порядок набуття відповідного права визначається главою 19 Розділу IV ЗК України.
Відповідно до статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Частиною 2 цієї статті встановлено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з частинами 1, 3 статті 124 ЗК України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
Частиною 2 статті 134 цього Кодексу встановлено, що не підлягають продажу, передачі в користування на конкурентних засадах (на земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності у разі передачі громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, для городництва.
Згідно з положеннями статті 123 ЗК України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 2 ст. 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
В силу приписів ч. 3 ст. 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Судом встановлено, що представник позивача звернувся до відповідача з клопотанням про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення в оренду земельної ділянки терміном на 20 років орієнтованою площею 0,06 га для городництва на території Агрономічної сільської ради.
Однак, рішенням "Про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки гр. ОСОБА_1 " відповідач відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки рішенням 20 сесії 8 скликання Агрономічної сільської ради від 25.01.2022 на дану земельну ділянку надано дозвіл на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення її у власність гр. ОСОБА_2 .
Оцінюючи вказане та посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 29.09.2020 у справі № 688/2908/16-ц, згідно з якою неконкурентне надання землі у користування за наявності двох або більше бажаючих не відповідає принципам забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; забезпечення гарантій прав на землю. Зокрема, не можна вважати справедливим і розумним надання землі особі, яка пізніше за інших дізналася про існування вільної земельної ділянки і звернулася з відповідною заявою, суд зазначає наступне.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 18.05.2022 у справі № 154/3345/16 підтвердив раніше сформовані висновки Верховного Суду про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України (п. 21 цієї постанови), та правовий висновок про незаконність відмови у наданні дозволу у зв'язку з відведенням земельної ділянки іншій особі та зазначив наступне.
" 22. У справі № 545/808/17, як і у справі, що розглядається, виникла ситуація, коли на одну й ту саму земельну ділянку претендували дві особи. При цьому позивач звернувся до сільської ради з відповідною заявою раніше, аніж інша особа.
23. У постанові від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 Верховний Суд погодився з тим, що "чинним законодавством не передбачено право сільської ради відступати від положень ст. 118 Земельного кодексу України, в тому числі не передбачено й прийняття сільською радою рішення про відмову у задоволенні вимоги, порушеної в заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв'язку з відведенням земельної ділянки іншій особі".
24. Згодом цей висновок було застосовано в багатьох інших справах. Узагальнено його суть зводиться до того, що дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки треба надавати усім, хто звернувся. Як наслідок, проект можуть розробляти одночасно декілька замовників, а хто з них отримає ділянку, - визначатиметься на стадії затвердження проекту та надання її у власність.
25. У постанові від 29.09.2020 у цивільній справі № 688/2908/16-ц, посилання на яку було в ухвалі про передачу справи на розгляд палати, Велика Палата Верховного Суду сформулювала загальні підходи до вирішення таких спорів:
" 39. Так, може кваліфікуватися як недобросовісна така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проєкту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою та затверджує цей проєкт щодо іншої особи.
40. З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі. Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проєкт та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
41. Виходячи з викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи."
26. Таким чином, ключовим для вирішення питання про правомірність дій органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, є оцінка добросовісності дій міської ради під час ухвалення оскаржуваного рішення.
27. Зазначений правовий висновок є застосовним до ситуацій, коли спір виник у зв'язку із наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки двом (чи більше) особам, тобто коли на одну ділянку є два кандидати.
28. Велика Палата Верховного Суду не заперечувала саму можливість надання дозволу декільком заявникам, запропонувавши оцінювати правомірність таких рішень з огляду на їх добросовісність, виходячи з конкретних обставин справи."
Відтак, дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
Разом з тим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Таку правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі № 815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14.
За такого правового регулювання, надання дозволу на розробку проекту землеустрою гр. ОСОБА_2 не є підставою для відмови у надані земельної ділянки в оренду для городництва гр. ОСОБА_1 .
Проаналізувавши вказані вище норми законодавства, суд дійшов висновку, що відповідач не довів, що у спірних правовідносинах діяв у межах і спосіб, визначений законом. Відтак, рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 18.04.2024 № 3013 не відповідає критерію обґрунтованості є протиправним і підлягає скасуванню.
Визначаючись щодо наявності підстав для зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення в оренду земельної ділянки для ведення городництва, строком на 20 років, суд зазначає наступне.
Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Таким чином, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Разом з тим, позивач просить надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення в оренду земельної ділянки терміном на 20 років.
Оскільки сільська рада, як власник земельної ділянки, вправі розпоряджатися земельною ділянкою, то встановлення строку оренди є дискреційними повноваженнями останньої.
В силу приписів ст. 4 Закону України "Про оренду землі" орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом.
Суд зазначає, що дата укладення та строк дії договору оренди землі є істотними умовами правочину та визначається за згодою сторін, але не може перевищувати 50 років, що передбачено ст. 15, 19 Закону.
Відтак, у розрізі спірних правовідносин, суд вважає доцільним застосувати абз. 2 ч. 4 ст. 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
З огляду на вищевикладене, суд вважає, що позов в цій частині підлягає задоволенню шляхом зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання представника позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення в оренду земельної ділянки терміном на 20 років, орієнтовною площею 0,06 га для городництва, та прийняти рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень та докази, надані позивачем, суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення даного позову частково.
Оскільки позивач звільнений від сплати судового збору, питання щодо їх розподілу суд не вирішує.
Керуючись ст.ст. 73-77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, -
Позовну заяву ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення 54 сесії 8 скликання Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 18.04.2024 № 3013 "Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки гр. ОСОБА_1 ", яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою з метою відведення в оренду під городництво земельної ділянки, орієнтовною площею 0,06 га, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
Зобов'язати Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області повторно розглянути клопотання ОСОБА_3 про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду терміном на 20 років під городництво земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га, що розташована на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, яка межує з земельною ділянкою з кадастровим номером 0520680200:01:004:1932, та прийняти рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
В іншій частині вимог - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Інформація про учасників справи:
Позивач: ОСОБА_1 (РНОКПП - НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 );
Відповідач: Агрономічна сільська рада (код ЄДРПОУ - 04525998, вул. Центральна, 12, с. Агрономічне, Вінницький район, Вінницька область, 23227).
Суддя Дмитришена Руслана Миколаївна