12 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 320/3260/23
адміністративне провадження № К/990/33800/24
Суддя Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Рибачук А.І., перевіривши касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 у справі № 320/3260/23 за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Київського окружного адміністративного суду з позовом до відповідача, в якому просили суд:
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 13.10.2022 №697 про відмову ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:91:188:0005) на об'єкт будівництва «Реконструкція житлового будинку літера «А» без змін зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1 » з обґрунтуванням, наведеним у листі відповідача від 13.10.2022 №697 (реєстраційний номер документу в ЄДЕССБ-МU01:6702-2065-8737-3273);
зобов'язати відповідача надати ОСОБА_1 та ОСОБА_2 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:91:188:0005) на об'єкт будівництва «Реконструкція житлового будинку літера «А» без змін зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1 ».
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024, позовні вимоги задоволено.
Не погоджуючись із вказаними рішеннями судів попередніх інстанції заступник керівника Київської міської прокуратури 02.09.2024 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 у справі № 320/3260/23 з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Вирішуючи питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до Верховного Суду із касаційною скаргою, суд виходить із такого.
КАС України визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.
Питання, пов'язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.
Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на подання касаційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або його відсутність.
Згідно з частиною першою статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини четвертої вказаної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Зі змісту цієї норми Закону видно, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Отже, у контексті зазначених норм, в адміністративному судочинстві прокурор набуває права звернення до суду:
у статусі позивача - у разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній, або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду;
в порядку представництва - у разі, якщо такий суб'єкт владних повноважень існує, але не здійснює, або неналежним чином здійснює свої повноваження.
Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.
При цьому, відповідно до пункту 3 частини шостої статті 23 Закону № 1697-VІІ під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи.
Частиною третьою статті 24 Закону № 1697-VІІ право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур.
Разом з тим, суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з касаційною скаргою, та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття касаційної скарги до розгляду недостатньо.
При цьому суд звертає увагу на те, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає опонентом або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. v. France», заява № 61517/00, пункт 27).
Тобто, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у судовому провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
У справі «Mukiy v. Ukraine» (заява № 12064/08; пункти 10 та 12), яка стосувалася скарги на втручання прокурора у справу з огляду на подання останнім позову в інтересах держави, зокрема, для захисту економічних і соціальних інтересів держави, пов'язаних з охороною території заповідної зони, ЄСПЛ у рішенні у цій справі зазначив, що втручання прокурора, на яке скаржиться заявник, не поставило його у «суттєво невигідне становище» стосовно сторін розгляду; немає нічого, що вказувало б на будь-яке привілейоване ставлення національних судів до заяв прокурора чи будь-які процесуальні переваги, надані йому у цій справі.
Крім того, відповідно до підпункту 7.5 пункту 7 Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law) від 27.05.2003 при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності.
У пункті 29 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (The role of prosecution services outside the criminal law field) від 21.10.2008 зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.
Пунктами 30-31 Висновку № 3 (2008) визначено, що не існує єдиних міжнародно-правових норм і правил щодо завдань, функцій і організації прокуратури поза кримінально-правовою сферою. Водночас у всіх правових системах прокуратура відіграє важливу роль у захисті прав людини, у захисті законності та верховенства права, у зміцненні громадянського суспільства. Така різноманітність функцій органів прокуратури поза сферою кримінального права є результатом національної правової та історичної традиції. Це суверенне право держави визначати його інституційно-правові процедури реалізації своїх функцій щодо захисту прав людини і суспільних інтересів, дотримуючись принципу верховенства права та міжнародних зобов'язань.
У пункті 2 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (Оn the role of public prosecutors outside the criminal justice system) від 19.09.2012 рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
Пунктом 23 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 також передбачено, що якщо прокурори виконують наглядову роль по відношенню до національного, регіонального та місцевого органу влади, а також щодо інших юридичних осіб, з метою забезпечення їх належного функціонування відповідно до закону, вони повинні здійснювати свої повноваження незалежно, прозоро та в повному обсязі відповідно до верховенства права.
Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, коли потрібно захистити інтереси держави (громади).
Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об'єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
Також, суд наголошує на тому, що у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Міжнародні акти підкреслюють винятковість «прокурорського представництва». Зокрема, у пункті 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.
Вимога «виключності» випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції. Суть виключності полягає у встановленні винятку з загального правила про неможливість прокурора представляти інтереси держави в суді. За загальним правилом представництво інтересів держави загалом, і зокрема в суді, здійснюють відповідні органи виконавчої влади. Це їх постійне завдання.
Якщо орган виконавчої влади всупереч своїм функціям, завданням та повноваженням не захищає інтереси держави - не хоче цього робити або робить неналежним чином, - настає «виключний випадок». Лише за цих умов захищати інтереси держави в суді може прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль, а не заміняє чи дублює їх.
Субсидіарна роль прокурора, має на меті запобігти ситуації, коли виконавча влада, котра мала б належно репрезентувати і захищати інтереси держави, починає діяти всупереч їм.
Тобто, як було зазначено вище прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Так, звертаючись до Верховного Суду із цією касаційною скаргою, заступник керівника Київської міської прокуратури, обґрунтовуючи виключність випадку представництва інтересів держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) в суді касаційної інстанції, зазначає, що судові рішення у справі № 320/3260/23, якими визнано протиправним та скасовано наказ відповідача про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на якій знаходиться історична будівля (Садиба Зеленських) та зобов'язано надати позивачам містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:91:188:0005) на об'єкт будівництва «Реконструкція житлового будинку літера «А» без змін зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: вул. Тургенєвська, 22 у Шевченківському районі м. Києва», порушує інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини, а органом, який уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах є Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), проте, на думку прокурора, вказаним органом не забезпечено необхідного захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, оскільки, зокрема, під час розгляду справи у суді першої інстанції, Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не подано відзиву або пояснення по суті спору у визначений судом в ухвалі від 14.04.2023 строк, крім того, ухвалою від 04.05.2023 у зазначеного органу витребувані докази, які у встановлений судом строк надані не були.
Разом з цим, спір у цій справі ініційований фізичними особами - власниками житлового будинку за адресою: вул. Тургенєвська, 22 у Шевченківському районі м. Києва, щодо якого ними було висловлено намір здійснити реконструкцію, та виник у зв'язку із їх незгодою із наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яким відмовлено у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:91:188:0005) на об'єкт будівництва «Реконструкція житлового будинку літера «А» без змін зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: вул. Тургенєвська, 22 у Шевченківському районі м. Києва» з обґрунтуванням, наведеним у листі відповідача від 13.10.2022 №697 (реєстраційний номер документу в ЄДЕССБ-МU01:6702-2065-8737-3273), у яких відповідач діяв, як суб'єкт владних повноважень, на якого покладено завдання забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури.
Захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини в рамках спірних правовідносин, які виникли у цій справі має здійснюватися шляхом визначення на першому етапі офіційного оформлення намірів реконструкції будівельних об'єктів, де визначаються контури та обмеження майбутньої забудови, та яких забудовник зобов'язаний дотримуватись при проектуванні та подальших дій, пов'язаних із будівництвом (реконструкцією), зокрема, планувальних обмежень щодо охоронних зон пам'яток культурної спадщини, меж історичних ареалів, зон регулювання забудови, в межах яких діє спеціальний режим їх використання (забудови, реконструкції), а також здійснення подальшого державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду за об'єктами та суб'єктами містобудування.
При цьому, у спірних правовідносинах щодо отримання містобудівних умов та обмежень, які є складовою вихідних даних та необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки, у тому числі для реалізації наміру реконструкції існуючої забудови, Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не наділений контролюючою функцією державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
До того ж, за загальним правилом, визначеним частиною другою статті 159 КАС України пояснення третьої особи щодо позову або відзиву - це заява по суті справи, подання якої, в силу вимог частини четвертої цієї ж статті Кодексу, є правом учасників справи, а не обов'язком.
При цьому, в провадженні Верховного Суду перебуває касаційна скарга Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 у справі № 320/3260/23 за вищевказаним позовом. Таким чином, звертаючись до суду касаційної інстанції, заступник керівника Київської міської прокуратури намагається перекласти на себе компетенцію Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за відсутності на це визначених законодавчих підстав, оскільки Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який є відповідачем, а отже, і відповідним органом уповноваженим представляти інтереси держави у правовідносинах, що склалися у справі № 320/3260/23, здійснює захист інтересів держави та виконує свої повноваження.
За таких обставин, наведені прокурором доводи не вказують на наявність виключного випадку для представництва прокурором інтересів держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у цій справі.
Згідно з пунктом 1 частини п'ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем, якщо касаційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
За таких обставин, відсутні підстави для прийняття до розгляду вказаної касаційної скарги.
Керуючись статтями 55, 59, 332 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 у справі № 320/3260/23 за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії, - повернути скаржнику.
Роз'яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.
Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи, в порядку, визначеному статтею 251 КАС України. Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і оскарженню не підлягає.
........................
А.І. Рибачук,
Суддя Верховного Суду