11 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 440/5984/20
адміністративне провадження № К/990/9610/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25.01.2021 (суддя - Бойко С.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27.01.2022 (колегія суддів: Макаренко Я.М., Калиновський В.А., Мінаєва О.М.) у справі №440/5984/20 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до МВС України (далі - відповідач), в якому просив суд:
- визнати протиправними дії по відмові в призначенні одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 як інваліду ІІ групи у розмірі 200-кратного прожиткового мінімуму, установленому законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності відповідно до "Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 (далі - Порядок № 850);
- зобов'язати призначити та виплатити одноразову грошову допомогу ОСОБА_1 як інваліду ІІ групи у розмірі 200-кратного прожиткового мінімуму, установленому законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності відповідно до Порядку №850.
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 25.01.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022, позов задоволено.
3. Не погодившись із судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
4. Ухвалою Верховного Суду від 01.06.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
5. У відзиві на касаційну скаргу позивач проти її задоволення заперечує, просить судові рішення залишити без змін.
6. У зв'язку з відсутністю клопотань від усіх учасників про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
7. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що ОСОБА_1 з 15.02.2013 по 27.02.2015 проходив службу в органах внутрішніх справ.
9. 09.10.2014 ОСОБА_1 установлено 10% втрати професійної працездатності внаслідок травми, пов'язаної з виконанням службових обов'язків.
10. Згідно з довідкою до акта огляду МСЕК серії АВ № 0565185 за результатами первинного огляду з 17.11.2017 ОСОБА_1 встановлено ІІІ групу інвалідності внаслідок травми, пов'язаної з виконанням службових обов'язків.
Позивач отримав одноразову грошову допомогу у зв'язку зі встановленням ІІІ групи інвалідності в розмірі 252600,00 грн.
11. Відповідно до довідки до акта огляду МСЕК серії АВ № 0029802 від 06.12.2018 та виписки з акта огляду МСЕК до вказаної довідки за результатами повторного огляду з 13.11.2018 ОСОБА_1 встановлено ІІ групу інвалідності внаслідок травми, пов'язаної з виконанням службових обов'язків.
12. 12.04.2019 ОСОБА_1 подав рапорт до Ліквідаційної комісії УМВС України в Полтавській області про виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку із встановленням ІІ групи інвалідності від травми пов'язаної з виконанням службових обов'язків.
05.05.2019 УМВС України в Полтавській області складено висновок про призначення одноразової грошової допомоги відповідно до Закону України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 року № 565-ХІІ, яким ОСОБА_1 на підставі пункту 3.2 Порядку № 850, призначено одноразову грошову допомогу у розмірі 115600,00 грн (різниця між нарахованою одноразовою грошовою допомогою - 368200,00 грн та раніше виплаченою сумою - 252600,00 грн).
Департамент фінансово-облікової політики МВС України листом № 15/2-2376 від 24.06.2019 повернув матеріали ОСОБА_1 як такі, що не відповідають умовам Порядку №850, з посиланням на ту обставину, що з дати первинного огляду МСЕК пройшло більше 2 років, що за умовами пункту 4 Порядку не дає йому права на отримання грошової допомоги у більшому розмірі. Зокрема у вказаному листі зазначено, що ОСОБА_1 при первинному огляді МСЕК 09.10.2014 встановлено 10% втрати працездатності, а другу групу інвалідності установлено 05.12.2018, що перевищує встановлений Порядком № 850 дворічний термін.
13. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 у справі № 440/3590/19 визнано протиправними дії МВС України щодо повернення до Управління МВС України в Полтавській області висновку та документів щодо виплати ОСОБА_1 , як інваліду ІІ групи, одноразової грошової допомоги та їх розгляду МВС України з порушенням Порядку № 850.
Зобов'язано МВС України повторно розглянути висновок з відповідними документами відносно ОСОБА_1 та прийняти рішення відповідно до Порядку № 850, з урахуванням правової оцінки спірного питання, наданої судом у цьому рішенні.
14. На виконання рішення суду відповідачем відмовлено у погодженні та затвердженні висновку про призначення одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 .
Зі змісту листа Департаменту фінансово-облікової політики МВС України від 10.08.2020 №40, з відзиву на позовну заяву, апеляційної та касаційної скарги встановлено, що підставою для відмови у призначенні одноразової грошової допомоги слугувала відсутність документального підтвердження встановленої групи інвалідності та те, що між первинним оглядом позивача на МСЕК (з установленням 10% втрати працездатності), що відбувся 09.10.2014, та повторним (з установленням 70% втрати працездатності та ІІ групи інвалідності) - 05.12.2018, пройшло більше двох років.
15. Вважаючи рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із протиправності дій та рішення відповідача щодо відмови у призначенні позивачу одноразової грошової допомоги, оскільки установлення ІІ групи інвалідності відбулось протягом дворічного строку після установлення ІІІ групи інвалідності.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Касаційна скарга МВС України обґрунтована тим, що суди попередніх інстанції неправильно застосували положення статті 23 Закону України від 20.12.1990 № 565-XII «Про міліцію» (далі - Закон №565-XII) та Порядку № 850, дійшли помилкових висновків про наявність у позивача права на призначення і виплату одноразової грошової допомоги, щодо якої виник спір у цій справі.
Скаржник звертає увагу, що за результатами первинного огляду 09.10.2014 ОСОБА_1 установлено 10% втрати професійної працездатності внаслідок травми, пов'язаної з виконанням службових обов'язків, а ІІ групу інвалідності - 13.11.2018, тобто після спливу дворічного строку.
В касаційній скарзі скаржник посилається на те, що оскаржувані судові рішення не відповідають правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 10.12.2020 у справі №696/575/17, від 02.12.2020 у справі №1.380.2019.006957, від 30.03.2021 у справі №817/1599/18, від 31.03.2021 у справі №440/1491/20, від 22.10.2020 у справі №711/1837/18.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
19. Спір між сторонами у цій справі виник щодо наявності у позивача права на отримання одноразової грошової допомоги у зв'язку із встановленням ІІ групи інвалідності як колишнього працівника органів внутрішніх справ відповідно до статті 23 Закону №565-XII та Порядку №850.
20. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Аналіз зазначеної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
22. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
23. На час звернення позивача за отриманням одноразової грошової допомоги у зв'язку із встановленням І групи інвалідності відповідно до статті 23 Закону № 565-XII та Порядку № 850 (набрав чинності з 31.10.2015) пунктом 5 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закону № 580-VIII) визнано таким, що повністю втратив чинність Закон № 565-XII.
24. Однак, за змістом пункту 15 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону №580-VIII право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом № 565-XII зберігається і здійснюється в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 580-VIII.
25. До набрання чинності Законом № 580-VIII, тобто до 07.11.2015, право та порядок виплати одноразової грошової допомоги було врегульовано статтею 23 Закону №565-ХІІ та Порядком № 850, відповідно.
26. Відповідно до частини шостої статті 23 Закону № 565-XII у разі поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного працівнику міліції під час виконання ним службових обов'язків, яке призвело до встановлення йому інвалідності, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, залежно від ступеня втрати працездатності йому виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 250-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності I групи, 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності II групи, 150-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності III групи в порядку та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України.
Визначення ступеня втрати працездатності працівником міліції у період проходження служби в органах внутрішніх справ у кожному випадку ушкодження здоров'я здійснюється в індивідуальному порядку відповідно до законодавства.
27. На реалізацію вимог статті 23 Закону № 565-XII Кабінет Міністрів України ухвалив постанову від 21.10.2015 № 850 «Про затвердження Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції», якою затвердив Порядок № 850, який визначає механізм призначення і виплати одноразової грошової допомоги (далі - грошова допомога) у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції.
28. Відповідно до пункту 2 Порядку № 850 днем виникнення права на отримання грошової допомоги у разі встановлення працівнику міліції інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності є дата встановлення втрати працездатності, що зазначена в довідці медико-соціальної експертної комісії.
29.Підпунктом 2 пункту 3 Порядку № 850 також визначено, що грошова допомога призначається і виплачується у разі установлення працівникові міліції інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов'язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, у розмірі: 250-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності I групи; 200-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності II групи; 150-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності III групи.
30. Перелік документів, які необхідно подати працівнику міліції, якому призначається грошова допомога у разі встановлення інвалідності чи часткової втрати працездатності без установлення інвалідності, визначений у пункті 7 вказаного Порядку.
31. Керівник органу внутрішніх справ, у якому проходив (проходить) службу працівник міліції, подає МВС України в 15-денний строк з дня реєстрації документи, зазначені в пунктах 6 або 7 цих Порядку та умов, висновок щодо виплати грошової допомоги (пункт 8 Порядку № 850).
32. Згідно із пунктом 9 Порядку № 850 МВС України в місячний строк після надходження зазначених у пункті 8 цих Порядку та умов документів приймає рішення про призначення або у випадках, передбачених пунктом 14 цих Порядку та умов, про відмову в призначенні грошової допомоги і надсилає його разом із зазначеними документами керівникові органу внутрішніх справ, у якому проходив (проходить) службу працівник міліції, для видання наказу про виплату такої допомоги, або у разі відмови - для письмового повідомлення осіб із зазначенням мотивів відмови.
33. При цьому, механізм призначення і виплати одноразової грошової допомоги (далі - грошова допомога) у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції щодо процедури, умов, розмірів, а також строків, визначає Порядок № 850.
34. Разом з цим, відповідно до пункту 4 Порядку № 850 якщо протягом двох років працівникові міліції після первинного встановлення інвалідності із втратою працездатності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає йому право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі, виплата проводиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
35. Колегія суддів зазначає, що за своєю суттю одноразова грошова допомога є одноразовою виплатою, гарантованою державою у зв'язку із, зокрема, встановленням інвалідності працівникові міліції, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов'язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ.
36. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що право на отримання грошової допомоги та право отримання допомоги в більшому розмірі (виплату різниці у розмірах одноразової грошової допомоги) у зв'язку із виникненням обставин, з якими законодавець пов'язує збільшення її розміру, є різними правовими поняттями.
37. Отже, процедура перегляду розміру вже призначеної та виплаченої одноразової грошової допомоги у зв'язку зі зміною обставин, наданням нових документів, передбачає виплату лише різниці між виплаченою та нарахованою сумою у зв'язку із встановленням згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищої групи чи іншої причини інвалідності або більшого відсотку втрати працездатності під час повторного огляду. Визначення у такій процедурі строків є важливим для правового регулювання таких відносин, оскільки за загальним правилом суб'єктивні права та юридичні обов'язки їхніх учасників виникають, розвиваються та припиняються у певний час. Строки дисциплінують учасників правових відносин, забезпечують чіткість і визначеність у правах та обов'язках суб'єктів.
38. До того ж, колегія суддів звертає увагу на те, що положеннями статті 23 Закону № 565-XII, які втратили чинність із набранням чинності Законом № 580-VII, не було передбачено права працівника органів внутрішніх справ на виплату одноразової грошової допомоги у більшому розмірі з урахуванням раніше виплаченої суми у зв'язку із підвищенням групи чи визначенням іншої причини інвалідності або збільшенням відсотку втрати працездатності під час повторного огляду МСЕК.
39. Такий механізм визначений лише Порядком № 850, пункт 4 якого визначає умови, коли здійснюється виплата допомоги та передбачає дворічний строк, протягом якого зміна групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності можуть бути підставою для виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі з урахуванням раніше виплаченої суми.
40. Отже, на думку колегії суддів, оскільки положення Закону № 565-XII втратили чинність, а за колишніми працівниками міліції збереглося лише право на призначення та виплату одноразової грошової допомоги, зокрема у зв'язку із встановленням інвалідності за певних обставин, яке може бути реалізовано через механізм, визначений Порядком № 850, то до відносин, які виникли у цій справі слід застосувати строк, обмежений положеннями пункту 4 вказаного Порядку двома роками, який обчислюється з дня первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності.
41. При цьому, вказані положення пункту 4 Порядку № 850 встановлюють обмеження дворічним строком не лише для зміни групи інвалідності або ступеня втрати працездатності, а також і для зміни причини інвалідності.
42. Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 22.10.2020 у справі №711/1837/18 відступив від висновку, викладеного у постанові від 13.02.2018 у справі № 808/1866/16 та інших постановах, у яких містився висновок про те, що пункт 4 Порядку № 850 не містить жодних застережень щодо неможливості проведення виплати грошової допомоги у разі встановлення особі після спливу дворічного терміну іншої групи інвалідності чи більшого відсотку втрати працездатності та сформував такі правові висновки:
«(1) із втратою чинності з 07.11.2015 Законом № 565-XII право на отримання одноразової грошові допомоги за працівниками міліції збереглось відповідно до пункту 15 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VII і здійснюється в порядку та на умовах, визначених Порядком № 850;
(2) Закон № 565-XII, що діяв до набрання чинності Законом № 580-VII, так само як і Закон № 580-VII не містять положень щодо можливості отримання відповідною категорією осіб одноразової грошової допомоги у більшому розмірі з урахуванням раніше виплаченої суми;
(3) положення щодо отримання одноразової грошової допомоги у більшому розмірі у зв'язку із встановленням працівникові міліції під час повторного огляду вищої групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, чи зміни причини інвалідності (виплату різниці у розмірах одноразової грошової допомоги) визначається за законодавством, що діє на день повторного огляду та міститься виключно у пункті 4 Порядку № 850;
(4) передбачені пунктом 4 Порядку № 850 обмеження права на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі дворічним строком після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, чи зміни причини інвалідності застосовуються починаючи з 31.10.2015 - з дня набрання чинності вказаним Порядком;
(5) зазначений дворічний строк обчислюється з дня первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, чи зміни причини інвалідності незалежно від дати, коли їх встановлено вперше до 31.10.2015 чи після.»
43. Колегія суддів вважає застосовними наведені вище правові висновки Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду до спірних відносин, які виникли у справі, яка переглядається.
44. Також вказані висновки застосовані в постановах Верховного Суду від 10.12.2020 у справі №696/575/17, від 22.10.2020 у справі №711/1837/18, неврахування яких стало підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі.
Водночас судами встановлено та підтверджено у рішенні Полтавського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 у справі № 440/3590/19, що довідкою про результати визначення ступеня втрати професійної працездатності у відсотках застрахованого серії ВМ-1 № 000868 від 09.10.2014 ОСОБА_1 установлено 10% втрати професійної працездатності внаслідок травми, пов'язаної з виконанням службових обов'язків.
В подальшому з 17.11.2017 ОСОБА_1 установлено ІІІ групу інвалідності внаслідок травми, пов'язаної з виконанням службових обов'язків та з 13.11.2018 - ІІ групу інвалідності внаслідок травми, пов'язаної з виконанням службових обов'язків.
Задовольняючи позов, суди дійшли висновку, що між установленням ІІІ та ІІ групи інвалідності дворічний строк не сплинув, проте не звернули увагу, що між первинним встановленням втрати працездатності внаслідок травми, пов'язаної з виконанням службових обов'язків та установленням ІІ групи інвалідності минуло понад два роки.
За таких обставин, відмова МВС України у призначенні одноразової грошової допомоги позивачу у зв'язку із встановлення ІІ групи інвалідності є правомірною. Тому судові рішення підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
42. Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
43. Оскільки суди попередніх інстанцій встановили обставини справи, проте неправильно застосували норми матеріального права, їх рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового - про відмову у задоволенні позовних вимог.
44. Враховуючи, що рішення суду ухвалюється на користь суб'єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, -
Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25.01.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27.01.2022 скасувати.
В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді А.І. Рибачук
Т.Г. Стрелець