09 вересня 2024 року Чернігів Справа № 620/2588/24
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Соломко І.І., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Керівника Ніжинської окружної прокуратури Чернігівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Комарівської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,
У провадженні Чернігівського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом Керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (далі також -позивач) до Комарівської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області (далі такої - Комарівська сільська рада, відповідач), про визнання протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у невжитті заходів щодо організації проведення робіт із винесення меж гідрологічної пам'ятки природи місцевого значення «Озеро Ворона» загальною площею 5,0 га, що знаходиться в адміністративних межах Комарівської сільської ради, і закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою та зобов'язання відповідача забезпечити організацію проведення вказаних робіт .
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що через бездіяльність відповідача щодо виконання вимог чинного законодавства, охоронного зобов'язання та Положення про об'єкт природно-заповідного фонду, на даний час межі гідрологічної пам'ятки природи місцевого значення «Озеро Ворона» не визначені, відповідні документи відсутні.
27.02.2024 ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду позовну заяву повернуто позивачу.
18.04.2024 постановою Шостого апеляційного адміністративного суду ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду скасовано, справу направлено на продовження розгляду.
01.07.2024 ухвалою суду провадження у справі відкрито, розгляд справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
Відповідачем відзив на позов не подано.
У разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами ( частина шоста статті 162 КАС України).
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.
Рішенням Чернігівського облвиконкому від 27.04.1964 №236, з метою охорони та збереження мальовничого озера та відтворення цінних колекцій природних комплексів створено гідрологічну пам'ятку природи місцевого значення «Озеро Ворона», яка розташована на північ від с. Сидорівка Ніжинського (колишнього Борзнянського) району Чернігівської області ( далі - пам'ятка природи місцевого значення).
Відповідно до Положення про гідрологічну пам'ятку природи місцевого значення «Озеро Ворона», затвердженого наказом директора Департаменту екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА від 09.06.2020 за № 34, пам'ятка природи місцевого значення входить до складу природно-заповідного фонду України і охороняється як національне надбання, щодо якого встановлений особливий режим охорони, відтворення та використання.
На пам'ятку природи місцевого значення видані охоронні зобов'язання від 12.12.1985 № ДПМ 85-578 КСП, від 21.01.1997 № 3/28-578, від 27.04.2001 №3/28-578, від 09.06.2020 №3/28-578 щодо охорони та збереження в належному стані вказаного об'єкту природно-заповідного фонду (а.с. 65-71).
В охоронному зобов'язанні від 09.06.2020 №3/28-578 зазначено, що землекористувачем (землевласником) є Ховмівська сільська рада, яка взяла під охорону вищеназваний заповідний об'єкт і зобов'язалась зберегти його та дотримуватись екологічний вимог про використання природних ресурсів (а.с. 67).
Вказана сільська рада реорганізована шляхом приєднання до Комарівської об'єднаної територіальної громади.
Згідно з охоронним зобов'язанням від 27.04.2001 №3/28-578 вказаний гідрологічний об'єкт передано під охорону Комарівській сільській раді (а.с. 68).
Наказом директора Департаменту екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА від 09.06.2020 №34 затверджено Положення про гідрологічний заказник місцевого значення «Озеро Ворона» (а.с. 61-64).
Пунктами 1.1, 1.2,1.9 та 3.4 вказаного Положення встановлено, що гідрологічна пам'ятка природи місцевого значення «Озеро «Ворона» (далі - Пам'ятка природи) створена рішенням Чернігівського облвиконкому від 27.04.1964 №236. Пам'ятка природи входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання. Землекористувач на території Пам'ятки природи у своїй діяльності керується Конституцією України, Земельним та Водним кодексами України, законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про рослинний світ», іншими законодавчими і нормативно-правовими актами та цим Положенням. Забезпечення режиму охорони території земельних ділянок у межах Пам'ятки природи здійснюється Землекористувачем.
Відповідно до листа Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 11.12.2023 №10-25-0.3-6369/2-23 проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій на об'єкт гідрологічна пам'ятка природи місцевого значення «Озеро Ворона» до регіонального фонду документації із землеустрою та оцінки земель не передавались. Відомості щодо встановлення меж в натурі (на місцевості) вказаного об'єкта в Головному управлінні відсутні (а.с. 73).
Отже, вивченням матеріалів отриманих на запити прокурора встановлено, що роботи по додержанню встановленого режиму території об'єкту пам'ятки природи місцевого значення «Озеро Ворона» землекористувачем не виконано.
У зв'язку із невжиттям відповідачем заходів щодо організації проведення робіт із винесення меж пам'ятки природи місцевого значення, закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою, прокурор звернувся до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд враховує таке.
Відповідно до ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина 4 вказаної статті).
Аналіз положень ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у взаємозв'язку із змістом ч. 3 ст. 23 Закону України “Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
У постанові від 26.05.2020 №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор, подаючи позов до суду, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів регулюються Законом України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон №2456-XII).
Вказаним Законом передбачено, що природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища. У зв'язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.
Отже порушення особливого режиму охорони території природно-заповідного фонду є порушенням інтересів держави, тому прокурор наділений повноваженнями звернутись до суду з позовом про їх захист.
Щодо виявлених порушень суд зазначає таке.
Спірні питання регулюються Земельним кодексом України № 2768-III від 25.10.2001 (далі - ЗК України), Законом України “Про природно-заповідний фонд України» № 2456-XII від 16.06.1992 (далі - Закон № 2456-XII), Законом України “Про землеустрій» № 858-IV від 22.05.2003 (далі - Закон № 858-IV).
Статтею 1 ЗК України встановлено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Відповідно до ст. 43 ЗК України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Статтею 44 ЗК України передбачено, що до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва).
Згідно із ст. 45 ЗК України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
Аналогічні положення містить ст. 7 Закону № 2456-XII, згідно з якою землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Згідно із ст. 8 Закону № 2456-XII збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування.
Статтею 12 Закону №2456-Х11 встановлено, що управління природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями.
Спеціальні адміністрації очолюють керівники, які мають екологічну, біологічну або географічну освіту та які призначаються за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а на території Автономної Республіки Крим - також з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти.
За ст. 28 Закону №2456-Х11 власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених пам'ятками природи, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
Порядок фінансування заходів, пов'язаних з функціонуванням територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначений статтею 46 Закону, відповідно до якої витрати, пов'язані із забезпеченням режиму охорони і збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється за рахунок підприємств, установ, організацій, інших землевпорядників та землекористувачів, у віданні яких вони перебувають.
Стаття 53 Закону №2456-Х1 передбачає, що території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
Статтею 60 Закону № 2456-XII передбачено, що охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.
Охорона територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на служби державної охорони розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків.
Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об'єктів природо-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
За змістом вказаних приписів у разі створення державної пам'ятки природи без вилучення земельної ділянки охорона її території покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вона перебуває відповідно до охоронного свідоцтва. Власники або користувачі земельних ділянок, оголошених пам'ятками природи, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження. В свою чергу забезпечення режиму охорони та збереження державної пам'ятки природи здійснюється, зокрема, шляхом встановлення меж території державної пам'ятки природи в натурі відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Як вже встановив суд, на відповідача покладені обов'язки щодо забезпечення режиму охорони території земельних ділянок у межах спірної пам'ятки природи.
Законом, що визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування є Закон України “Про землеустрій».
Відповідно до ст. 1 Закону № 858-IV проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
Приписами ч. 2 ст. 25 Закону № 858-IV визначено види документації із землеустрою, зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.
Згідно із ст. 26 Закону №858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.
Розробниками документації із землеустрою є:
юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи сертифікований інженер-землевпорядник, який є відповідальним за якість робіт із землеустрою;
фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими
Стаття 29 Закону № 858-IV передбачає загальні вимоги до змісту документації із землеустрою.
Зокрема, документація із землеустрою включає в себе текстові та графічні матеріали і містить обов'язкові положення, встановлені завданням на розробку відповідного виду документації; документація із землеустрою розробляється на основі завдання на розробку відповідного виду документації, затвердженого замовником; документація із землеустрою у складі текстових матеріалів обов'язково містить пояснювальну записку, в якій зазначаються: підстава проведення землеустрою (у тому числі рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, на підставі якого здійснюється розроблення документації із землеустрою).
Відповідно до ст. 47 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою, зокрема, д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
Відповідно до п. 34 та п. 37 ч. 1 ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.
За змістом вказаних приписів на відповідача покладний обов'язок щодо вчинення дій щодо організації проведення робіт із винесення меж гідрологічної пам'ятки природи місцевого значення «Озеро Ворона» загальною площею 5.0 га, та закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою.
Водночас докази на підтвердження вчинення вказаних дій відповідачем суду не надано.
У відповідності до вимог ч.1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З урахуванням зазначеного, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, суд приходить до висновку, що позов необхідно задовольнити повністю.
Оскільки спір вирішено на користь суб'єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача - суб'єкта владних повноважень, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Комарівської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області, яка полягає у невжитті заходів щодо організації проведення робіт із винесення меж гідрологічної пам'ятки природи місцевого значення «Озеро Ворона» загальною площею 5,0 га, що знаходиться в адміністративних межах Комарівської сільської ради, і закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою.
Зобов'язати Комарівську сільську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж гідрологічної пам'ятки природи місцевого значення «Озеро Ворона» загальною площею 5.0 га, та закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою.
Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду.
Позивач: Керівник Ніжинської окружної прокуратури Чернігівської області, вул. Овдіївська,2, м. Ніжин,16600, код ЄДРПОУ 02910114.
Позивач: Державна екологічна інспекція у Чернігівській області вул. Пантелеймонівська, 12,м. Чернігів,Чернігівська обл., Чернігівський р-н,14017 код ЄДРПОУ 38053846.
Відповідач: Комарівська сільська рада Ніжинського району Чернігівської області вул. Соборна, 4,с. Комарівка,Чернігівська обл., Ніжинський р-н,16442 код ЄДРПОУ 04412225.
Повний текст рішення виготовлено 09 вересня 2024 року.
Суддя І.І. Соломко