10 вересня 2024 року 320/33664/23
Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючий суддя Дудін С.О., судді: Кушнова А. О. та Щавінський В. Р., розглянув у порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України та Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та нечинними Критеріїв в частині, визнання протиправним та скасування рішення.
Суть спору: до Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі по тексту також позивач, ОСОБА_1 ) з позовом до Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України (далі по тексту також відповідач 1, Комісія) та Кабінету Міністрів України (далі по тексту також - відповідач 2, КМУ), в якому просить суд:
- визнати протиправним та нечинним частину 7 статті 11 Критеріїв та методики кандидатів на посаду Директора Національного антикорупційного бюро України, затверджених протоколом Комісії від 08.11.2022 №5, членів якої визначено Кабінетом Міністрів України;
- визнати протиправним та скасувати рішення Комісії, членів якої визначено КМУ, що оформлене протоколом від 25.02.2023 №18, яким вирішено: «Кандидати, які не відповідають критерію доброчесності:
1. ОСОБА_2 .
2. Вікул Олександр.
3. ОСОБА_3 .
4. ОСОБА_4 .
5. ОСОБА_5 .
6. ОСОБА_6 .
7. ОСОБА_7 .
8. ОСОБА_8 .
9. ОСОБА_9 ».
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач повідомив, що він брав участь у конкурсі на посаду Директора НАБУ, у ході проведення якого 25.02.2023 Комісією на засіданні прийнято рішення №18, яким, зокрема, позивача визнано таким, що не відповідає критерію доброчесності. В подальшому Директором НАБУ обрано Семена Кривоноса та повноваження Комісії припинились у день набрання чинності постановою КМУ про призначення Директора НАБУ.
Позивач вважає протиправною частину 7 статті 11 Критеріїв та методики оцінки кандидатів на посаду Директора НАБУ, затверджених протоколом Комісії від 08.11.2022 №5, та рішення Комісії від 25.02.2023 №18, оформлене протоколом, оскільки відповідачу 1 не надано повноважень на проведення з кандидатами окремої співбесіди щодо доброчесності та припинення їх участі в конкурсі за її результатами, а також не надано повноважень на формування переліку громадян України, які не відповідають критерію доброчесності.
На переконання позивача, включивши 9 громадян України в перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності, Комісія фактично назвала їх недоброчесними без будь-яких застережень і таке рішення Комісії є образою.
Позивач, посилаючись на визначення поняття «доброчесність» Законом України «Про державну службу», стверджує про помилковість рішення Комісії, яким позивача та ще 8 осіб включено до переліку кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності.
Також позивач вважає, що оскаржуване рішення Комісії, оформлене протоколом від 25.02.2023 №18, не відповідає оскаржуваній частині сьомій статті 11 Критеріїв з огляду на відсутність обґрунтування невідповідності кожного з кандидатів критеріям доброчесності. У наданому позивачу на його запити обґрунтуванні про невідповідність його критерію доброчесності, на думку позивача, зазначені неправдиві та маніпулятивні твердження, які нібито викликали у Комісії сумніви щодо його доброчесності.
Позивач стверджує про порушення Кабінетом Міністрів України його прав та інтересів діями по визначенню недостатньо кваліфікованих, на думку позивача, членів Комісії та бездіяльністю, яка виразилась у не реагуванні на протиправні рішення Комісії. Крім того, за твердженнями позивача, саме КМУ наразі може поновити його порушені права. Крім того, Комісія була створена на час конкурсу, її діяльність мала тимчасовий характер та повноваження її членів в силу положень законодавства припинились 06.03.2023 у зв'язку з винесенням розпорядження від 06.03.2023 №192-р про призначення ОСОБА_10 Директором НАБУ. Позивач вважає, що КМУ наразі може створити нову Комісію або відновити роботу попередньої для скасування протиправних рішень та поновлення прав та інтересів позивача.
Позивач також наголошує на тому, що фактично діяльність Комісії не була припинена у день набрання чинності розпорядження від 06.03.2023 №192-р про призначення ОСОБА_10 . Директором НАБУ, про що свідчать протокол засідання Комісії від 25.02.2023 №18, який було створено тільки 29.03.2023, відповідь на звернення позивача Головою Комісії, направлена на електронну адресу позивача 03.04.2023.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 (суддя Шевченко А.В.) позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви.
У зв'язку з перебуванням судді Шевченко А.В. у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею шестирічного віку адміністративна справа була передана для повторного автоматизованого розподілу.
За результатами автоматизованого розподілу справа була передана на розгляд судді Дудіну С.О.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27.03.2024 адміністративну справу прийнято до провадження для її розгляду за правилами загального позовного провадження колегією у складі трьох суддів. Підготовче провадження у справі здійснювалося суддею Дудіним С.О. Розпочато підготовку справи до судового розгляду та призначено підготовче засідання.
Відповідач 2, заперечуючи проти позовних вимог, зазначив, що позивач, звертаючись до суду з позовними вимогами про визнання протиправним та нечинним частини 7 статті 11 Критеріїв, а також визнання протиправним та скасування рішення Комісії, що оформлене протоколом від 25.02.2023 №18, в частині переліку кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності, не заявив позовних вимог до КМУ.
Також відповідач 2, цитуючи норми законодавства щодо роботи Комісії та повноважень КМУ, зазначає, що до повноважень КМУ в процесі конкурсного відбору та призначення Директора НАБУ віднесено виключно призначення за квотою КМУ трьох членів конкурсної комісії та в подальшому призначення переможця конкурсу на посаду Директора за результатами рішення Комісії.
Таким чином, на думку відповідача, позовні вимоги не підлягають задоволенню.
У відповіді на відзив, поданій позивачем до суду, зазначено про помилковість тверджень відповідача 2 про відсутність позовних вимог, заявлених до нього, оскільки позовні вимоги заявлені до обох відповідачів. Позивач вказує, що Комісія не є самостійною юридичною особою публічного права чи органом державної влади без статусу юридичної особи, а діє як комісійний орган для забезпечення проведення конкурсу. Оскільки при проведенні конкурсу відповідачем 2 вчинено дії по призначенню членів Комісії, КМУ несе за них відповідальність.
На думку позивача, КМУ вчинена бездіяльність при затвердженні Комісією протиправного нормативно-правового акта та прийняття протиправного рішення. Позивач, з посиланням на позицію Верховного Суду, наголосив на тому, що орган, який створив Комісію, є відповідальним за її діяльність та за позовами про визнання протиправними та скасування рішень такої Комісії.
Щодо доводів відповідача 2 про відсутність у нього повноважень щодо впливу на діяльність Комісії, а також на відсутність повноважень на зберігання документів щодо її діяльності, позивач вважає хибною таку позицію, оскільки законодавчо визначене право на оскарження рішень Комісії має забезпечуватись юридичним обов'язком іншої сторони нести юридичну відповідальність за свої дії та бути відповідачем у суді. Оскільки Комісію створено Кабінетом Міністрів України, та з огляду на припинення її повноважень як тимчасово створеної, саме КМУ, на думку позивача, має бути відповідачем у суді.
Усною ухвалою суду від 23.04.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, відмовлено у задоволенні клопотання КМУ про залишення позовної заяви без розгляду.
Усною ухвалою суду від 23.04.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, відмовлено у задоволенні клопотання КМУ про залишення позовної заяви без руху.
Усною ухвалою суду від 23.04.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, відмовлено у задоволенні клопотання позивача про необхідність реєстрації КМУ електронного кабінету в ЄСІТС та постановлення окремої ухвали.
Усною ухвалою суду від 23.04.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, відмовлено у задоволенні клопотання позивача про витребування доказів та залучення до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Посольства США в Україні, Представництва Європейського Союзу в Україні, Міністерства закордонних справ Данії та Міжнародної організації права розвитку.
Усною ухвалою суду 09.07.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.
У судовому засіданні 15.08.2024 позивач підтримав позов у повному обсязі та просив суд його задовольнити. Представник КМУ проти позову заперечував.
У судовому засіданні 15.08.2024 позивачем подано клопотання про здійснення подальшого розгляду справи у порядку письмового провадження. Представник відповідача проти задоволення вказаного клопотання не заперечував та залишив його вирішення на розсуд суду.
Відповідно до частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.
На підставі викладеного, усною ухвалою суду від 15.08.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, із занесенням до протоколу судового засідання, вирішено подальший розгляд справи здійснювати у порядку письмового провадження.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
Розпорядженням КМУ від 15.02.2022 № 148-р відповідно до частини третьої статті 7 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» затверджено склад комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України згідно з додатком.
Протоколом Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України від 28.10.2022 №4 затверджено Регламент роботи Комісії (далі по тексту також - Регламент).
Протоколом Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України від 08.11.2022 № 5 затверджено Критерії та методика оцінки кандидатів на посаду Директора Національного антикорупційного бюро України (далі по тексту також - Критерії).
Проведення співбесіди щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності врегульовано статтею 7 Критеріїв, частиною сьомою якої визначено, що після завершення співбесід з усіма запрошеними кандидатами Комісія затверджує перелік кандидатів, які відповідають критерію доброчесності та перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності і припиняють участь у конкурсі. Перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності має містити обґрунтування відповідного рішення щодо кожного кандидата.
Судом встановлено, що у виданні «Урядовий кур'єр» від 16.11.2022 №244 (7365) опубліковано оголошення про умови та строки проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України, затверджене протоколом засідання Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України від 14.11.2022 р. №6 (посилання: https://ukurier.gov.ua/media/newspaper/adv/2022-11-15/244_7365-r.pdf?fbclid=IwAR2nRhg_dburMF55-mvmILKoLl-X7qEiKTKlXdIyi6QaD4PWtPLxE3kdmHc).
Сторонами у справі визнається, що позивач брав участь у проведенні конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України в якості кандидата на посаду. Даний факт визнається сторонами у позовній заяві та відзиві, а тому відповідно до положень частини першої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягає доказуванню.
Рішенням Комісії від 25.02.2023 №18, оформленим протоколом засідання Комісії, позивача та ще 8 кандидатів визнано такими, що не відповідають критерію доброчесності та виключено означених кандидатів із графіка проведення конкурсу як таких, що вибули на підставі попереднього рішення.
Не погоджуючись з правомірністю прийняття відповідачем 1 цього рішення та правомірності частини 7 статті 11 Критеріїв, позивач звернувся з даним позовом до суду, з приводу чого суд зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Згідно зі статтею 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Правові основи організації та діяльності Національного антикорупційного бюро України визначені Законом України від 14.10.2014 № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі по тексту також - Закон №1698).
Частиною першою статті 1 Закону №1698 визначено, що Національне антикорупційне бюро України (далі - Національне бюро) є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних та інших кримінальних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.
Завданням Національного бюро є протидія корупційним та іншим кримінальним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці, а також вжиття інших передбачених законом заходів щодо протидії корупції.
Правову основу діяльності Національного бюро становлять Конституція України, міжнародні договори України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти. Закон України «Про Кабінет Міністрів України», Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» та інші нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, а також Закон України «Про державну службу» застосовуються до Національного бюро, його службовців, осіб начальницького складу та інших працівників в частині, що не суперечить цьому Закону. У разі колізій між нормами цього Закону та інших законів і нормативно-правових актів, застосовуються норми цього Закону (стаття 2 Закону №1698).
Згідно з пунктлм 1 частини першої статті 4 Закону №1697 незалежність Національного бюро у його діяльності гарантується особливим порядком конкурсного відбору Директора Національного бюро та вичерпним переліком підстав припинення повноважень Директора Національного бюро, які визначені цим Законом.
Діяльність Національного бюро спрямовується і координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України в межах і в порядку, встановлених цим Законом.
Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність Національного бюро виключно у такий спосіб:
1) схвалення проекту Антикорупційної стратегії та затвердження державної програми з її реалізації;
2) розроблення проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, що передбачають фінансування Національного бюро в обсязі, необхідному для ефективного виконання його повноважень;
3) отримання та розгляд письмового звіту про діяльність Національного бюро, передбаченого статтею 26 цього Закону;
4) затвердження Положення про Раду громадського контролю при Національному бюро та про порядок її формування;
5) призначення осіб до складу Комісії з проведення зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного бюро відповідно до статті 26 цього Закону;
6) здійснення інших повноважень, визначених цим Законом.
Положення про Національне антикорупційне бюро України Кабінетом Міністрів України не затверджується.
Без будь-яких погоджень з Кабінетом Міністрів України, іншими органами державної влади, їх посадовими особами Директор Національного бюро затверджує положення про структурні підрозділи, посадові інструкції працівників Національного бюро (частина четверта статті 4 Закону №1697).
Відповідно до частини другої статті 6 Закону №1697 керівництво діяльністю Національного бюро здійснює його Директор, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України в порядку, визначеному цим Законом.
Кабінет Міністрів України виключно за наявності підстав, визначених частиною четвертою цієї статті, приймає рішення про звільнення Директора Національного бюро з посади, якщо за нього проголосувало не менш як дві третини посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».
Директором Національного бюро може бути громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше десяти років, досвід роботи на керівних посадах в державних органах, установах, організаціях, у тому числі за кордоном, або в міжнародних організаціях не менше п'яти років, володіє державною мовою та здатний за своїми діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров'я виконувати відповідні службові обов'язки.
Для цілей цього Закону:
1) вищою юридичною освітою є освіта, здобута в Україні (або на території колишнього СРСР до 1 грудня 1991 року) за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра, а також вища юридична освіта за відповідним освітньо-кваліфікаційним рівнем, здобута в іноземних державах;
2) стажем роботи в галузі права є стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття нею вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра, а також вищої юридичної освіти за відповідним освітньо-кваліфікаційним рівнем, здобутої в іноземних державах.
Не може бути призначена на посаду Директора Національного бюро особа, яка впродовж двох років до подання заяви на участь у конкурсі на зайняття цієї посади, незалежно від тривалості, входила до складу керівних органів політичної партії або знаходилася у трудових чи інших договірних відносинах з політичною партією.
Не може бути призначена на посаду Директора Національного бюро особа, яка не відповідає обмеженням, передбаченим пунктами 1 - 7, 9 частини першої статті 13 цього Закону.
Не може бути призначена на посаду Директора Національного бюро особа, яка не пройшла перевірку у порядку, встановленому Законом України "Про очищення влади", з метою відновлення довіри до влади та створення умов для побудови нової системи органів влади відповідно до європейських стандартів.
Згідно з частиною четвертою статті 6 Закону №1697 повноваження Директора Національного бюро припиняються у зв'язку із закінченням строку його повноважень або смертю.
Положеннями статті 7 Закону №1697 визначено порядок конкурсного відбору та призначення Директора Національного бюро, відповідно до якої кандидати на посаду Директора Національного бюро визначаються комісією з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного бюро (далі - Конкурсна комісія) відповідно до результатів відкритого конкурсного відбору на зайняття цієї посади (далі - конкурс). Участь у конкурсі можуть брати особи, що відповідають вимогам, визначеним у частині другій статті 6 цього Закону.
Організацію та проведення конкурсу здійснює Конкурсна комісія.
До складу Конкурсної комісії входять: три особи, яких визначає Кабінет Міністрів України; три особи, яких визначає Кабінет Міністрів України на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх трьох років до дня завершення строку повноважень Директора Національного бюро або до дня дострокового припинення його повноважень надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції.
Міністерство закордонних справ України визначає перелік таких міжнародних та іноземних організацій не пізніше ніж за три місяці до завершення строку повноважень Директора Національного бюро або протягом трьох робочих днів з дня дострокового припинення його повноважень (звільнення) у порядку, встановленому цим Законом.
Зазначені міжнародні та іноземні організації погоджують пропозицію спільного списку кандидатів до складу Конкурсної комісії у складі не менше трьох осіб.
Рішення про визначення членів Конкурсної комісії приймається на відкритому засіданні Кабінету Міністрів України.
Членами Конкурсної комісії можуть бути особи, які мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також досвід роботи у сфері правоохоронної діяльності або діяльності у сфері протидії корупції не менше п'яти років.
Не можуть бути членами Конкурсної комісії особи, зазначені в пунктах 1 - 3 частини першої статті 13 цього Закону, та особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».
Конкурсна комісія вважається повноважною в разі затвердження її в повному складі, передбаченому цією частиною.
Повноваження членів Конкурсної комісії припиняються у день набрання чинності рішенням Кабінету Міністрів України про призначення Директора Національного бюро.
Повноваження члена Конкурсної комісії припиняються достроково у разі: подання особистої заяви про припинення повноважень члена Конкурсної комісії; внесення Конкурсною комісією пропозиції про дострокове припинення повноважень її члена; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; визнання його недієздатним або безвісно відсутнім; його смерті.
Рішення про дострокове припинення повноважень члена Конкурсної комісії приймає Кабінет Міністрів України та при цьому визначає члена Конкурсної комісії на заміну у порядку, встановленому цією частиною для визначення членів Конкурсної комісії.
Рішення Конкурсної комісії вважається прийнятим, якщо за нього на засіданні Конкурсної комісії проголосувало не менше чотирьох членів Конкурсної комісії, у тому числі не менше двох членів Конкурсної комісії, визначених Кабінетом Міністрів України на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх трьох років до дня завершення строку повноважень Директора Національного бюро або до дня дострокового припинення його повноважень надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції.
У разі однакової кількості членів Конкурсної комісії, які підтримали рішення, та кількості членів Конкурсної комісії, які не підтримали його або утрималися під час голосування, або не брали участь у голосуванні незалежно від причин, голосування з відповідного питання проводиться повторно до прийняття рішення відповідно до абзацу першого цієї частини.
Якщо при проведенні повторних голосувань з відповідного питання рішення відповідно до абзацу першого цієї частини не прийнято протягом 24 годин з моменту першого голосування, вважається прийнятим рішення, за яке проголосувало не менше трьох членів Конкурсної комісії, у тому числі не менше двох членів Конкурсної комісії, визначених Кабінетом Міністрів України на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх трьох років до дня завершення строку повноважень Директора Національного бюро або до дня дострокового припинення його повноважень надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції.
Член Конкурсної комісії може брати участь у її засіданні дистанційно в режимі відеоконференції.
Голова та секретар Конкурсної комісії обираються нею з числа членів Конкурсної комісії.
Засідання Конкурсної комісії відкриті для представників медіа та журналістів. Забезпечується відео- та аудіофіксація і трансляція у режимі реального часу відповідної відео- та аудіоінформації із засідань Конкурсної комісії на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.
Інформація про час та місце проведення засідання Конкурсної комісії оприлюднюється на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України не пізніше ніж за 48 години до його початку.
Роботу Конкурсної комісії забезпечує Секретаріат Кабінету Міністрів України. Фінансування діяльності Конкурсної комісії та її членів може здійснюватися за рахунок залучення міжнародної технічної допомоги.
Конкурсна комісія:
1) визначає та оприлюднює регламент своєї роботи, критерії та методику оцінки кандидатів на посаду Директора Національного бюро;
2) розміщує оголошення про умови та строки проведення конкурсу;
3) розглядає документи, подані особами для участі в конкурсі, досліджує матеріали стосовно кандидатів, проводить оцінку професійних знань та якостей кандидатів;
4) відбирає за результатами тестування на знання законодавства, тестування загальних здібностей, виконання практичного завдання, інших визначених Конкурсною комісією тестувань та іспитів із загального числа кандидатів осіб, з якими проводить на своєму засіданні співбесіду щодо відповідності кандидата критеріям компетентності та доброчесності, та осіб, щодо яких проводиться спеціальна перевірка, передбачена Законом України «Про запобігання корупції», і перевірка, передбачена Законом України «Про очищення влади»;
5) відбирає шляхом відкритого голосування з числа кандидатів, які пройшли співбесіду та зазначені в пункті 4 цієї частини перевірки, трьох кандидатів, які згідно з обґрунтованим рішенням Конкурсної комісії мають найкращі професійний досвід, знання і якості для виконання службових обов'язків Директора Національного бюро; вносить на розгляд Прем'єр-міністру України подання стосовно трьох відібраних кандидатів на посаду Директора Національного бюро;
6) оприлюднює інформацію про осіб, які подали заяву на участь у конкурсі, результати тестувань та іспитів стосовно кожного кандидата, а також інформацію про кандидатів, які були відібрані для проходження співбесіди, для проведення зазначених в пункті 4 цієї частини перевірок, та про кандидатів, відібраних Конкурсною комісією для подання на розгляд Прем'єр-міністру України;
7) проводить повторний конкурс у разі відхилення всіх кандидатів у зв'язку з їх невідповідністю вимогам, що ставляться до Директора Національного бюро, або непроходженням відібраними кандидатами спеціальної перевірки чи перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
Рішення Конкурсної комісії можуть бути оскаржені до суду лише з питань додержання встановленого цим Законом порядку організації та проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного бюро.
Члени Конкурсної комісії з метою здійснення своїх повноважень мають право: збирати, перевіряти та аналізувати інформацію, у тому числі з обмеженим доступом - (крім інформації, віднесеної до державної таємниці відповідно до Закону України «Про державну таємницю»), про кандидатів на посаду Директора Національного бюро; мати на період проведення конкурсу тимчасовий безкоштовний доступ до реєстрів, баз даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи; брати участь у засіданнях та інших заходах, що проводяться Конкурсною комісією; звертатися до кандидатів на посаду Директора Національного бюро, а також до будь-яких інших фізичних чи юридичних осіб із запитом про надання пояснень, документів чи інформації, необхідних для розгляду кандидатів на посаду Директора Національного бюро; з метою збирання, перевірки та аналізу інформації, у тому числі з обмеженим доступом, користуватися допомогою помічників.
Помічники зобов'язані забезпечувати захист і нерозголошення персональних даних, інформації з обмеженим доступом, що стала відома їм у зв'язку з виконанням відповідних обов'язків.
Члени Конкурсної комісії зобов'язані: забезпечувати захист і нерозголошення персональних даних, інформації з обмеженим доступом, що стала їм відома у зв'язку із здійсненням повноважень; брати участь у роботі Конкурсної комісії особисто без делегування своїх повноважень іншим особам, у тому числі іншим членам Конкурсної комісії; не використовувати в інших цілях, ніж для виконання своїх обов'язків як членів Конкурсної комісії, персональні дані та іншу інформацію, що стала їм відома у зв'язку з участю в роботі Конкурсної комісії; повідомляти Конкурсну комісію про те, що член Конкурсної комісії перебуває чи перебував в особистих чи ділових стосунках із кандидатом на посаду Директора Національного бюро та/або про наявність іншого конфлікту інтересів або обставин, що можуть вплинути на об'єктивність та безсторонність під час прийняття таким членом рішення стосовно такого кандидата та відмовлятися (заявляти самовідвід) від участі у збиранні інформації про такого кандидата і розгляді питання про нього.
Не пізніше ніж за два місяці до завершення строку повноважень Директора Національного бюро або упродовж 14 днів з дня дострокового припинення його повноважень (звільнення) у порядку, встановленому цим Законом, формується Конкурсна комісія.
Конкурсна комісія розміщує оголошення про умови та строки проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного бюро в загальнодержавних друкованих медіа та на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.
Особа, яка претендує на участь у конкурсі, подає у визначений в оголошенні строк такі документи:
1) заяву про участь у конкурсі з наданням згоди на проведення спеціальної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» та на обробку персональних даних відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»;
2) автобіографію, що містить: прізвище, ім'я та по батькові (за наявності), число, місяць, рік і місце народження, громадянство, відомості про освіту, трудову діяльність, посаду (заняття), місце роботи, громадську роботу (у тому числі на виборних посадах), членство у політичних партіях, у тому числі в минулому, наявність трудових або будь-яких інших договірних відносин з політичною партією упродовж двох років, що передують поданню заяви (незалежно від тривалості), контактний номер телефону та адресу електронної пошти, відомості про наявність чи відсутність судимості;
3) декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за рік, що передує року, в якому було оприлюднено оголошення про конкурс, за формою, що визначена Законом України «Про запобігання корупції»;
3-1) заяву про відсутність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред'явлення виконавчого документа до примусового виконання;
4) інші документи, передбачені законами України «Про державну службу», «Про запобігання корупції».
Відомості з поданих відповідно до цієї частини документів підлягають оприлюдненню упродовж трьох робочих днів після закінчення строку подання заяв на конкурс на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України, крім відомостей, які відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» віднесені до інформації з обмеженим доступом та відомостей про контактний номер телефону, адресу електронної пошти кандидата.
Конкурсна комісія вносить подання стосовно трьох відібраних кандидатів на посаду Директора Національного бюро Прем'єр-міністру України, який зобов'язаний протягом п'яти днів з дня його внесення Конкурсною комісією внести на розгляд до Кабінету Міністрів України подання про призначення одного з відібраних Конкурсною комісією кандидатів на посаду Директора Національного бюро.
Кабінет Міністрів України протягом десяти днів з дня внесення Прем'єр-міністром України подання про призначення кандидата на посаду Директора Національного бюро на відкритому засіданні призначає таку особу на посаду Директора Національного бюро.
У разі якщо Кабінет Міністрів України не прийняв рішення про призначення на посаду Директора Національного бюро особи, зазначеної в поданні Прем'єр-міністра України, він невідкладно вносить на розгляд до Кабінету Міністрів України подання стосовно трьох відібраних Конкурсною комісією кандидатів. У такому разі призначеною на посаду Директора Національного бюро вважається особа, кандидатуру якої на відкритому засіданні Кабінету Міністрів України, що проводиться невідкладно, під час рейтингового голосування підтримали найбільше членів Кабінету Міністрів України.
Системний аналіз наведених норм у розрізі спірних відносин дає підстави для висновку про покладення на Конкурсну комісію здійснення організації та проведення конкурсу, зокрема, і шляхом визначення та оприлюднення регламенту своєї роботи, критеріїв та методику оцінки кандидатів на посаду Директора Національного бюро, проведення на своєму засіданні співбесіди щодо відповідності кандидата критеріям компетентності та доброчесності.
У свою чергу, порядок роботи Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України відповідно до статті 7 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» врегульований Регламентом, відповідно до якого у своїй діяльності Комісія та її члени дотримуються положень Конституції України, Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», інших законів України, а також цього Регламенту.
Питання діяльності Комісії, не врегульовані законодавством України та цим Регламентом, визначаються її рішеннями, які приймаються відповідно до цього Регламенту.
Положення статті 3 Регламенту щодо повноважень Комісії кореспондують із положеннями статті 7 Закону №1697.
Відповідно до статті 9 Регламенту на засіданнях Комісії розглядаються такі питання:
1) визначення, оприлюднення та внесення змін до цього Регламенту, а також затвердження інших документів, що регулюють роботу Комісії;
2) обрання Голови, заступника Голови та секретаря Комісії;
3) визначення критеріїв та методики оцінки кандидатів на посаду Директора НАБУ;
4) прийняття рішень, необхідних для проведення конкурсу на зайняття посади Директора НАБУ відповідно до статті 14 цього Регламенту.
Конкурсна комісія може розглядати на своїх засіданнях будь-які інші питання у межах компетенції відповідно до пропозицій її членів.
Тобто, визначення критеріїв та методики оцінки кандидатів на посаду Директора НАБУ віднесено до повноважень Комісії.
Такі Критерії, як вже зазначалося судом, затверджено протоколом Конкурсної комісії від 08.11.2022 №5.
Відповідно до статті 2 Критеріїв Комісія під час конкурсу: встановлює відповідність кандидатів вимогам до Директора НАБУ, визначеним Законом України «Про Національне антикорупційне бюро України»; встановлює відсутність щодо кандидатів обмежень, які унеможливлюють зайняття посади; оцінює професійний досвід, знання і якості кандидатів з метою визначення трьох кандидатів, які мають найкращі професійний досвід, знання і якості для виконання службових обов'язків Директора НАБУ.
Оцінка професійного досвіду, знань та якостей кандидатів під час конкурсу здійснюється за критеріями компетентності та доброчесності. Компоненти критеріїв компетентності та доброчесності наведені в Додатку 1.
В силу положень статті 3 Критеріїв, конкурс проводиться за наступними етапами: розміщення оголошення про умови та строки проведення конкурсу; прийом документів на участь у конкурсі; ухвалення рішення про допущення або недопущення кандидатів до участі у конкурсі на підставі поданих документів; анонімне тестування на знання законодавства із використанням комп'ютерної техніки; анонімне тестування на загальні здібності та навички із використанням комп'ютерної техніки; оцінювання особистісних компетенцій; виконання практичного завдання; проведення співбесід щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності; проведення співбесід щодо відповідності кандидатів критерію компетентності; відбір трьох кандидатів, які мають найкращі професійний досвід, знання і якості для виконання службових обов'язків Директора НАБУ; внесення на розгляд Прем'єр-міністру України подання стосовно трьох кандидатів на посаду Директора НАБУ.
З наведеної норми слідує, що проведення співбесід щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності є одним з етапів проведення конкурсу.
Положеннями статті 11 Критеріїв визначено, що після виконання практичного завдання Комісія проводить перевірку відповідності кандидатів критерію доброчесності.
Фізичні та юридичні особи мають право подавати до Комісії будь-яку інформацію, яка може свідчити про невідповідність кандидата критерію доброчесності, шляхом надсилання такої інформації на визначену Комісією та зазначену в Оголошенні адресу електронної пошти.
Члени Комісії можуть надіслати на адресу електронної пошти кандидата, зазначену в його заяві про участь у конкурсі, повідомлення з пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов'язаних із матеріалами щодо кандидата. У цьому випадку протягом п?яти календарних днів з дня отримання повідомлення, кандидат може подати Комісії електронною поштою письмові пояснення та документи на їх підтвердження.
Комісія затверджує графіки проведення співбесід щодо відповідності кандидатів, критерію доброчесності із зазначенням прізвищ, імен та по батькові кандидатів, інформації про дату, час та місце проведення співбесід, стосовно кандидатів, які не змогли надати вичерпну письмову відповідь 8 щодо наявних у комісії запитань. Графік проведення співбесід оприлюднюється на офіційному вебсайті Кабінету Міністрів України не пізніше ніж за 5 календарних днів до дня проведення співбесід.
Співбесіда проводиться в усній формі та полягає в обговоренні результатів дослідження членами Комісії матеріалів стосовно доброчесності кандидата.
Співбесіда проходить у формі засідання Комісії. Співбесіда із кандидатом триває до 60 хвилин. За наявності об'єктивних причин час, відведений на співбесіду, може бути збільшений рішенням Комісії. Члени Комісії мають право ставити запитання кандидату, з яким проводять співбесіду, щодо його доброчесності з урахуванням методології та критеріїв оцінювання, а також із приводу іншої інформації, яка міститься у матеріалах щодо кандидата.
Оскаржуваним пунктом 7 статті 11 Критеріїв визначено, що після завершення співбесід з усіма запрошеними кандидатами Комісія затверджує перелік кандидатів, які відповідають критерію доброчесності та перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності і припиняють участь у конкурсі. Перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності має містити обґрунтування відповідного рішення щодо кожного кандидата.
У свою чергу, пунктом 1 додатку 1 до Критеріїв визначено компоненти критеріїв доброчесності, згідно яких відповідність кандидата критерію доброчесності оцінюється з урахуванням наявності або відсутності у членів Комісії обґрунтованих сумнівів, що виникли за результатами дослідження інформації, яка міститься у матеріалах щодо кандидата, та проведення співбесіди із ним, за такими компонентами:
а) відповідність доходів витратам та майну, належне декларування (законність джерел походження майна кандидата та відповідність витрат і майна кандидата та членів його сім'ї задекларованим доходам; наявність інформації про недекларування майна чи доходів кандидата або членів його сім'ї; очевидне суттєве заниження вартості майна у декларації; приховування майна від декларування);
б) спосіб життя (відповідність способу (рівня) життя кандидата та членів його сім'ї задекларованим доходам, у тому числі, наявність незабезпечених зобов'язань майнового характеру, які можуть мати істотний вплив на подальше виконання кандидатом його службових обов'язків);
в) професійна етика (відповідність поведінки кандидата іншим вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; наявність випадків вчинення діянь, які дискредитують кандидата і можуть зашкодити його авторитету, в позаслужбовий час; притягнення кандидата до відповідальності за вчинення проступків або правопорушень, відкриття щодо кандидата кримінальних проваджень досудове розслідування у яких не завершено чи у яких триває судове слідство та не постановлено вирок суду; наявність інформації про таку поведінку кандидата або членів його сім'ї, що свідчить про підтримку агресивних дій іншої держави проти України, співпрацю з представниками так званих «ДНР»/«ЛНР», окупаційної адміністрації або їх пособниками, в тому числі у публічних висловлюваннях, тощо);
г) політична нейтральність (невходження кандидата у будь-який проміжок часу упродовж останніх п'яти років до складу керівних органів політичної партії; наявність інформації про публічні висловлювання, що демонструють або підтримують нетерпимість (нетолерантність), агресію, дискримінацію, розпалювання ворожнечі та ненависті);
ґ) інші порушення доброчесності (будь-які інші дані, які свідчать про невідповідність кандидата критерію доброчесності, зокрема інформація про порушення правил професійної етики, наявність ознак академічної недоброчесності (плагіат тощо), випадки неврегульованого конфлікту інтересів).
З наведених положень Критеріїв слідує, що до повноважень Комісії на одному з етапів конкурсу віднесено проведення на своєму засіданні співбесіди щодо відповідності кандидата критеріям доброчесності відповідно до компонентів, визначених пунктом 1 додатку 1 до Критеріїв, а після завершення співбесід з усіма запрошеними кандидатами Комісія затверджує перелік кандидатів, які відповідають критерію доброчесності та перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності і припиняють участь у конкурсі. Перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності має містити обґрунтування відповідного рішення щодо кожного кандидата.
Оскаржуючи частину 7 статті 11 Критеріїв, позивач зазначив, що законодавством не надано Комісії повноважень на проведення з кандидатами окремої співбесіди щодо доброчесності та припинення їх участі у конкурсі за її результатами, з приводу чого суд зазначає таке.
Пунктами 4, 5 частини шостої статті 7 Закону №1697 визначено, що Конкурсна комісія: відбирає за результатами тестування на знання законодавства, тестування загальних здібностей, виконання практичного завдання, інших визначених Конкурсною комісією тестувань та іспитів із загального числа кандидатів осіб, з якими проводить на своєму засіданні співбесіду щодо відповідності кандидата критеріям компетентності та доброчесності, та осіб, щодо яких проводиться спеціальна перевірка, передбачена Законом України «Про запобігання корупції», і перевірка, передбачена Законом України «Про очищення влади»; відбирає шляхом відкритого голосування з числа кандидатів, які пройшли співбесіду та зазначені в пункті 4 цієї частини перевірки, трьох кандидатів, які згідно з обґрунтованим рішенням Конкурсної комісії мають найкращі професійний досвід, знання і якості для виконання службових обов'язків Директора Національного бюро; вносить на розгляд Прем'єр-міністру України подання стосовно трьох відібраних кандидатів на посаду Директора Національного бюро.
Виходячи з текстуального аналізу означеної норми, у суду є підстави вважати, що законодавець, використовуючи форму викладу однини, визначив проведення Комісією на своєму засіданні «співбесіди» щодо відповідності кандидата критеріям компетентності та доброчесності.
У свою чергу, затвердженими Комісією Критеріями проведення співбесід щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності та критерію компетентності розділено на окремі співбесіди із встановленням їх у порядку черговості:
1) проведення співбесіди щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності. При цьому, співбесіда проводиться в усній формі та полягає в обговоренні результатів дослідження членами Комісії матеріалів стосовно доброчесності кандидата. Співбесіда проходить у формі засідання Комісії. Співбесіда із кандидатом триває до 60 хвилин. За наявності об'єктивних причин час, відведений на співбесіду, може бути збільшений рішенням Комісії. Члени Комісії мають право ставити запитання кандидату, з яким проводять співбесіду, щодо його доброчесності з урахуванням методології та критеріїв оцінювання, а також із приводу іншої інформації, яка міститься у матеріалах щодо кандидата (стаття 11 Критеріїв);
2) після проведення співбесіди щодо відповідності кандидата критерію доброчесності, Комісія затверджує графіки проведення співбесіди щодо відповідності кандидата критерію компетентності. Співбесіда проводиться Комісією з кандидатами в усній формі та полягає в обговоренні результатів дослідження членами Комісії матеріалів щодо кандидата стосовно його компетентності, зокрема з огляду на результати виконаного ним практичного завдання. Співбесіда складається з таких етапів: 1) дослідження членами Комісії отриманих нею матеріалів щодо кандидата; 2) послідовне обговорення з кандидатом відповідних матеріалів, у тому числі у формі запитань і відповідей, а також обговорення результатів виконання ним практичного завдання та пропозицій кандидата стосовно стратегії розвитку НАБУ. Співбесіда проходить у формі засідання Комісії. Співбесіда із кандидатом триває до 60 хвилин. За наявності об'єктивних причин час, відведений на співбесіду, може бути збільшений рішенням Комісії. Члени Комісії мають право ставити запитання кандидату, з яким проводять співбесіду, щодо його компетентності.
На переконання суду, такий розподіл Комісією співбесід направлений на підвищення їх якості з огляду на тривалість їх проведення з кожним з кандидатів та необхідністю їх об'єктивного оцінювання з урахуванням усієї наявної інформації.
Виходячи із кількості кандидатів на посаду Директора НАБУ, зазначених у протоколі Комісії від 25.02.2023 №18 (21 кандидат), та з урахуванням приблизного часу, протягом якого з кандидатами триває співбесіда (до 60 хвилин щодо відповідності критерію доброчесності і до 60 хвилин щодо відповідності критерію компетентності з можливістю збільшення часу співбесіди), у випадку проведення з кожним кандидатом співбесіди протягом 2 годин щодо визначення його відповідності означеним критеріям, загальна кількість годин, протягом яких могло тривати засідання, складає 42 години, тобто понад півтори доби.
Суд вважає, що встановлення Комісією середньої тривалості співбесіди до 60 хвилин з можливістю його збільшення за наявності об'єктивних причин, обумовлене необхідністю належним чином провести таку співбесіду з урахуванням усієї наявної інформації щодо кандидата, обговоренні результатів дослідження членами Комісії матеріалів стосовно його доброчесності, з можливістю поставити усі запитання кандидату щодо його доброчесності з урахуванням методології та критеріїв оцінювання, а також із приводу іншої інформації, яка міститься у матеріалах щодо кандидата; обговоренні результатів дослідження членами Комісії матеріалів щодо кандидата стосовно його компетентності, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання шляхом дослідження членами Комісії отриманих нею матеріалів щодо кандидата, послідовного обговорення з кандидатом відповідних матеріалів, у тому числі у формі запитань і відповідей, а також обговорення результатів виконання ним практичного завдання та пропозицій кандидата стосовно стратегії розвитку НАБУ.
У свою чергу, скорочення часу проведення співбесіди з кандидатами ускладнить повне та всебічне дослідження Комісією означених питань, що може мати наслідком негативний вплив на її результати.
Водночас, виходячи з наданих директору НАБУ повноважень та спеціального статусу НАБУ як центрального органу виконавчої влади, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних та інших кримінальних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових, формальний підхід при проведенні співбесіди з кандидатами на посаду Директора НАБУ з обмеженням часового проміжку на дослідження означених вище питань створює загрозу для помилкових висновків щодо відповідності/невідповідності кандидатів критеріям доброчесності та компетентності.
Враховуючи викладене, на переконання суду уточнення Комісією у Критеріях порядку проведення співбесід з кандидатами на посаду Директора НАБУ шляхом розділення їх на дві окремі співбесіди (щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності та щодо відповідності кандидатів критерію компетентності) направлено на поліпшення результатів таких співбесід з метою повного та всебічного дослідження усієї наявної інформації стосовно кожного з кандидатів та не може вважатися таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили.
Суд звертає увагу на те, що Закон №1697 передбачає необхідність дослідження питання відповідності кандидата критеріям компетентності та доброчесності в ході проведення співбесіди (п.4 ч.6 ст. 7), однак не містить прямої заборони, що таке дослідження має відбуватися виключно в межах однієї співбесіди.
Принагідно суд зауважує, що проведення Комісією окремих співбесід щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності та щодо відповідності кандидатів критерію компетентності передбачено також частиною першою статті 3, частинами четвертою-шостою статті 11, статтею 12 Критеріїв, натомість позивач оскаржує виключно частину сьому статті 11 цього акта, не пояснюючи при цьому причини такого вибіркового ставлення.
Крім того, позивачем в адміністративному позові не наведено жодних доводів стосовно порушення його прав, свобод чи інтересів внаслідок встановлення Критеріями проведення Комісією окремих співбесід щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності та щодо відповідності кандидатів критерію компетентності, враховуючи, врешті-решт, що необхідність надання Комісією оцінки відповідності кандидата таким критеріям безпосередньо закріплена у Законі №1697.
Як було вказано вище, лише з числа кандидатів, які пройшли співбесіду щодо відповідності критеріям компетентності та доброчесності, Комісія відбирає трьох кандидатів, які мають найкращі професійний досвід, знання і якості для виконання службових обов'язків Директора Національного бюро, та вносить на розгляд Прем'єр-міністру України подання стосовно трьох відібраних кандидатів на посаду Директора Національного бюро.
Отже, саме з метою відбору таких трьох кандидатів Комісія і здійснює оцінку компетентності та доброчесності конкурсантів, що неодмінно потребує прийняття обґрунтованих (мотивованих) рішень стосовно тих кандидатів, які таким критеріям не відповідають, задля забезпечення транспарентності діяльності органу публічного управління.
Перефразовуючи, суд звертає увагу позивача на те, що відповідність його кандидатури критерію доброчесності у будь-якому разі була б оцінена Комісією в рамках конкурсної процедури (незалежно від проведення окремої співбесіди чи спільної для оцінки відповідності двом критеріям), однак позивач не обґрунтував жодними доводами, яким саме чином визнання протиправним та нечинним положення пункту 7 статті 11 Критеріїв вплине на рішення відповідача 1 щодо невідповідності позивача критеріям доброчесності.
Доводи позивача щодо відсутності у Комісії повноважень на формування переліку громадян України, які не відповідають критерію доброчесності відхиляються судом з огляду на їх необґрунтованість, оскільки відповідачем 1 не формувався такий список «громадян України, які не відповідають критерію доброчесності».
При цьому, з огляду на відсутність у статті 7 Закону №1697 чіткого порядку дій Комісії за результатами проведення з кандидатами співбесіди щодо їх відповідності критеріям доброчесності, означене питання було врегульовано пунктом 7 статті 11 Критеріїв, відповідно до яких після завершення співбесід з усіма запрошеними кандидатами Комісія затверджує перелік кандидатів, які відповідають критерію доброчесності та перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності і припиняють участь у конкурсі. Перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності має містити обґрунтування відповідного рішення щодо кожного кандидата.
Незгода позивача з результатами проведеної з ним та іншими 8 кандидатами співбесіди, за результатами якої їх визнано такими, що не відповідають критеріям доброчесності, що, в його розумінні, є образою, суд сприймає як оціночне судження, та вважає за доцільне наголосити на такому.
Держава може встановлювати спеціальні вимоги (обмеження) до державних посадових осіб, критерії стосовно кандидатів і виборів на державні посади. Це випливає, зокрема, зі статті 7 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, ратифікованої Україною 18.10.2006.
У пункті 6 Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи від 25.12.2008 №1165 (1998) вказано, що публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень тиску на приватність їхнього життя.
У цьому контексті суд наголошує, що кандидати на зайняття такої посади як Директор НАБУ, повинні усвідомлювати особливий статус означеної посади та, прийнявши рішення про проходження конкурсу на зайняття такої посади, погоджуватися з певними обмеженнями чи втручанням в окремі права.
Крім того, статтею 1 Конвенцією Міжнародної Організації Праці №11 про дискримінацію в галузі права та занять 1958 року встановлено, що будь-яке розрізнення, недопущення або перевага відносно певної роботи, що ґрунтується на її специфічних вимогах, дискримінацією не вважається.
Конституційний Суд України у рішенні від 07.07.2004 у справі №1-14/2004 зазначив, що конституційний принцип рівності не виключає можливості законодавця при регулюванні трудових відносин встановлювати певні відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій, у тому числі вводити особливі правила, що стосуються підстав і умов заміщення окремих посад, якщо цього потребує характер професійної діяльності.
Встановлення відповідних вимог та особливостей порядку зайняття посад у державних органах обумовлюються тим, що особи, які займають посади, пов'язані з виконанням обов'язків щодо захисту загальнодержавних інтересів або з участю у здійсненні визначених публічним правом повноважень, володіють частиною суверенної влади держави. Держава має законний інтерес щодо налагодження з такими службовцями, заснованими на вірності та відданості» (пункт 47 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Вільхо Ескелінен та інші проти Фінляндії» (Vilho Eskelinen and others v. Finland) від 19 квітня 2007 року (заява №63235/00).
Посилання позивача на визначення Законом України «Про державну службу» поняття доброчесності відхиляються судом як таке, що не відноситься до спірних відносин, оскільки компоненти критеріїв доброчесності кандидата на посаду Директора НАБУ визначені пунктом 1 додатку 1 до Критеріїв.
Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право.
Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.
З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Надаючи правову оцінку належності обраного позивачами способу захисту, слід зважати на його ефективність. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.
Отже, ефективний засіб правого захисту у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення саме порушеного права.
У розрізі обставин цієї справи обраний позивачем спосіб судового захисту в частині заявлених позовних вимог про визнання протиправними та нечинними положень частини 7 статті 11 Критеріїв не є ефективним, оскільки не здатен забезпечити відновлення порушеного, на думку позивача, права, й визнання судом нормативно-правового акта КМУ в оскаржуваній частині протиправним та нечинним не призведе до змін у правовідносинах, які виникли між позивачем як кандидатом на посаду Директора НАБУ та Комісією, повноваження членів якої припинено у день набрання чинності рішенням Кабінету Міністрів України про призначення Директора Національного бюро, тобто, з 06.03.2023 у зв'язку з прийняттям КМУ розпорядження від 06.03.2023 №192-р «Про призначення ОСОБА_10 . Директором Національного антикорупційного бюро України».
З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною та нечинною частини 7 статті 11 Критеріїв як таких, що не підтверджені нормативно.
Щодо звалених позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення Комісії, оформленого протоколом від 25.02.2023 №18, про невідповідність критерію доброчесності таких кандидатів як ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_11 , суд зазначає, що вирішуючи спір, він повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими. Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
У відповідності до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб'єктивного права; пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим (суб'єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику.
Крім цього, особа, яка звертається до суду з позовом, повинна довести конкретні факти порушення її прав та інтересів, а саме підтвердити, що її права та законні інтереси як заінтересованої особи порушені і в результаті визнання тих чи інших дій та/або бездіяльності майнові права чи інтерес заінтересованої особи буде захищено та відновлено.
Тобто позивач, реалізуючи право на судовий захист і звертаючись до суду з позовом в частині визнання протиправним та скасування рішення Комісії, оформленого протоколом від 25.02.2023 №18, про невідповідність критерію доброчесності таких кандидатів як ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_11 , зобов'язаний довести (підтвердити) в установленому законом порядку, яким чином рішення в означеній частині порушує (зачіпає) його права та законні інтереси, а суд має - перевірити доводи та докази, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, і вирішити питання про наявність чи відсутність підстав для правового захисту позивача.
Отже, за вищезазначеними правовими нормами обов'язковою умовою звернення до суду передбачено наявність порушеного права, що є самостійною підставою для відмови у позові, у разі відсутності такої умови. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов'язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.
Відсутність порушеного або оспорюваного права позивача є підставою для ухвалення рішення про відмову у задоволенні позову, незалежно від інших встановлених судом обставин.
Такої ж позиції дотримується Об'єднана палата Верховного Суду у складі суддів Касаційного господарського суду у постанові від 16.10.2020 у справі №910/12787/17.
Водночас відсутність порушення прав та законних інтересів позивача є самостійною, достатньою підставою для відмови у позові (аналогічну правову позицію також викладено в постановах Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 910/15262/18, від 03.03.2020 у справі №910/6091/19).
Судом встановлено, що спірним рішенням Комісії, оформленим протоколом від 25.02.2023 №18, окрім позивача, визнано такими, що не відповідають критерію доброчесності інших кандидатів ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_11 ).
З наданих позивачем пояснень щодо підстав оскарження означеного рішення Комісії в цілому, вбачається, що він з посиланням на принцип верховенства права, стверджує про грубе порушення, яке полягає у звинуваченні громадян України у недоброчесності за відсутності в законодавстві України такої процедури. При цьому, відсутня можливість перегляду прийнятого рішення, строки погашення такого статусу тощо. Інтерес позивача полягає в негайному виправленні цієї помилки Комісії та встановленні його віри у верховенство права.
Позивач зазначив, що громадян його країни звинувачено в недоброчесності за відсутності будь-яких обґрунтувань такого рішення, при тому, що в медіа поняття «недоброчесність» асоціюється з поняттям «корупціонер». Проте, Комісія надала цьому поняттю іншого, більш широкого та менш конкретного значення, зазначивши критерії оцінки доброчесності кандидата на посаду Директора НАБУ, не згадавши ознаки недоброчесності, закріплені у Законі України «Про державну службу». Позивач вважає, що Комісія вигадала власне поняття доброчесності та спірним рішенням фактично збільшено кількість осіб, які ймовірно є корупціонерами, на 8 осіб (окрім позивача).
На думку позивача, оскільки рішення Комісії про невідповідність кандидатів критерію доброчесності, складається з одного речення, видалити з позовної вимоги частину імен було б егоїстично, нечесно, несправедливо і низько з його боку.
Водночас, суд наголошує на тому, що оскаржувана частина рішення Комісії від 25.02.2023 №18, стосується інших кандидатів ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_11 ), доказів надання позивачу повноважень на представництво інтересів яких матеріали справи не містять.
У свою чергу, виходячи з відсутності жодних доказів на підтвердження наявності у позивача права на представництво інтересів означених кандидатів на посаду Директора НАБУ, та відсутності жодних інших доказів, якими б підтверджувалося порушення прав та інтересів позивача рішенням відповідача 1 визнанням такими, що не відповідають критерію доброчесності інших кандидатів ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_11 ), у суду є підстави вважати, що позивач не є суб'єктом правовідносин у цій частині, а тому позовні вимоги у цій частині є такими, що не підлягають задоволенню.
Щодо заявлених позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення Комісії, оформленого протоколом від 25.02.2023 №18, про невідповідність критерію доброчесності позивача як кандидата на посаду Директора НАБУ, суд зазначає таке.
Згідно з пунктом 7 частини шостої статті 7 Закону №1697 рішення Конкурсної комісії можуть бути оскаржені до суду лише з питань додержання встановленого цим Законом порядку організації та проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного бюро.
Відповідно до частини четвертої статті 16 Критеріїв рішення Комісії можуть бути оскаржені до суду лише з питань додержання встановленого Законом України “Про Національне антикорупційне бюро України» порядку організації та проведення конкурсу на зайняття посади Директора НАБУ.
Відповідно до частини 7 статті 11 Критеріїв визначено, що після завершення співбесід з усіма запрошеними кандидатами Комісія затверджує перелік кандидатів, які відповідають критерію доброчесності та перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності і припиняють участь у конкурсі. Перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності має містити обґрунтування відповідного рішення щодо кожного кандидата.
Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що спірним рішенням Комісії від 25.02.2023 №18, оформленим протоколом засідання Комісії, позивача та ще 8 кандидатів визнано такими, що не відповідають критерію доброчесності та виключено означених кандидатів із графіка проведення конкурсу як таких, що вибули на підставі попереднього рішення.
У наданому Комісією обґрунтуванні рішення про невідповідність кандидата ОСОБА_1 критерію доброчесності від 25.02.2023 у розділі ІІІ «Обставини, що свідчать про невідповідність ОСОБА_1 критерію доброчесності» детально описано обставини, які, на думку Комісії, свідчать про невідповідність позивача критерію доброчесності.
Водночас, судом не надається оцінка викладеним в обґрунтуванні рішення про невідповідність кандидата ОСОБА_1 критерію доброчесності від 25.02.2023 обставинам, оскільки в силу вищенаведених положень Закону №1697 та Критеріїв рішення Комісії можуть бути оскаржені до суду лише з питань додержання встановленого Законом №1697 порядку організації та проведення конкурсу на зайняття посади Директора НАБУ.
Докази порушення Комісією під час прийняття спірного рішення порядку організації та проведення конкурсу на зайняття посади Директора НАБУ матеріали справи не містять.
У спростування доводів позивача щодо відсутності обґрунтування спірного рішення від 25.02.2023 №18, оформленим протоколом засідання Комісії, таке обґрунтування наявне, оформлено окремим додатком до рішення та було надано відповідачем 1 на запит позивача.
Суд зауважує, що положеннями частини сьомої статті 11 Критеріїв визначено, що перелік кандидатів, які не відповідають критерію доброчесності має містити обґрунтування відповідного рішення щодо кожного кандидата. Водночас, означеним пунктом не визначено, що таке обґрунтування має бути викладене у відповідному рішенні, оформленому протоколом засідання Комісії.
Оскільки матеріали справи містять обґрунтування рішення про невідповідність кандидата ОСОБА_1 критерію доброчесності від 25.02.2023, доводи позивача про відсутність такого суд визнає хибними.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у цій частині як таких, що не підтверджені документально та нормативно.
Посилання позивача на протиправну, на його думку, бездіяльність відповідача 2, яка виразилась у нереагуванні на протиправні рішення Комісії є безпідставними з огляду на відсутність в матеріалах справи жодних доказів протиправності рішень відповідача 1 та така бездіяльність не є предметом позову у цій справі.
Судом критично оцінюються доводи позивача про порушення відповідачем 2 його прав та інтересів діями по визначенню недостатньо кваліфікованих (на думку позивача) членів Комісії, оскільки такі доводи є суб'єктивним судженням позивача, не підкріпленим жодними належними та допустимими доказами.
Інших доводів, що можуть вплинути на правильність вирішення судом спору, що розглядається, матеріали справи не містять.
Таким чином, у задоволенні позову слід відмовити.
Враховуючи положення статті 139 КАС України у суду відсутні підстави для стягнення за рахунок бюджетних асигнувань відповідача понесені позивачем витрати по сплаті судового збору.
На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Головуючий суддя Дудін С.О.
Судді Кушнова А. О.
Щавінський В. Р.