Справа № 120/8493/23
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Віятик Н.В.
Суддя-доповідач - Матохнюк Д.Б.
05 вересня 2024 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Матохнюка Д.Б.
суддів: Білої Л.М. Гонтарука В. М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Тульчинської міської ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 25 березня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тульчинської міської ради Вінницької області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
у червні 2023 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Тульчинської міської ради Вінницької області в якому просив:
-визнати протиправним та скасувати рішення 8 скликання 18 сесії Тульчинської міської ради Тульчинського району Вінницької області №1144 від 29 вересня 2021 року в частині відміни п. 1.14 рішення 8 скликання 12 сесії Тульчинської міської ради Тульчинського району Вінницької області від 28 травня 2021 року №775 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 ».
25 березня 2024 року Вінницький окружний адміністративний суд прийняв рішення про задоволення позовних вимог.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.
Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 15.03.2021 ОСОБА_1 звернувся із заявою на ім'я міського голови Тульчинської міської ради, у якій просив надати дозвіл на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,25 га, яка знаходиться у АДРЕСА_1 для ведення особистого селянського господарства у власність.
Рішенням 8 скликання 12 сесії від 28.05.2021 №775 Тульчинська міська рада, розглянувши заву ОСОБА_1 , керуючи ст. ст. 12, 121, 122, 123, 125, 126 Земельного кодексу України, ст. 22, 25, 50 Закону України «Про землеустрій», п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» надала дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель комунальної власності Тульчинської міської ради ОСОБА_1 - за рахунок земель сільськогосподарського призначення Тульчинської міської ради на земельну ділянку орієнтовною площею 0,25 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована в Тульчинському районі, в АДРЕСА_1 , на умовах власності та зобов'язано замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та представити його на затвердження сесії Тульчинської міської ради.
Однак, 16.08.2021 староста с. Михайлівка та с. Маньківка звернувся до виконавчого комітету Тульчинської міської ради із листом №72, у якому просив міського голову дати оцінку діям начальника відділу земельних відносин Тульчинської міської ради, яка підготувала проект рішення та шляхом обману депутатів міської ради, затвердила його на одній із сесій Тульчинської міської ради про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 площею 0,25 га для ведення особистого селянського господарства в селі Маньківка на березі річки Південний Буг, мотивуючи тим, що дана земельна ділянка належала його бабусі ОСОБА_2 .
Також повідомив, що все майно яке на момент смерті належало ОСОБА_2 згідно заповіту перейшло у власність ОСОБА_3 . Тобто, ОСОБА_2 не є спадкоємцем ОСОБА_4 .
За таких обставин, розпорядженням голови Тульчинської міської ради від 19.08.2021 №02-06-136 утворено комісію для розгляду листа №72 старости сіл Михайлівка, Маньківка з метою перевірки фактів, викладених у листі.
Згідно Протоколу №3 від 10.09.2021 комісія вирішила нa черговій сесії міської ради відмінити п. 1.14 рішення 12 сесії Тульчинської міської ради 8 скликання від 28.05.2021 №775 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 за рахунок земель сільськогосподарського призначення Тульчинської міської ради на земельну ділянку орієнтовною площею 0,25 га, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована в Тульчинському районі, в АДРЕСА_1 , на умовах власності.
Рішенням 8 скликання 12 сесії від 29.09.2021 №1144 Тульчинська міська рада відмінила п. 1.14 рішення 12 сесії Тульчинської міської ради 8 скликання від 28.05.2021 №775 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 ".
Вказані обставини слугували підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.
За результатами встановлених обставин судом першої інстанції зроблено висновок щодо обґрунтованості позовних вимог.
Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до положень ст. 14 Конституції України земля визнана основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно із ст. 1 Земельного кодексу України (ЗК України) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Питання надання земельних ділянок державної або комунальної власності в оренду для створення фермерських господарств регулюється Земельним кодексом України.
Частиною 1 ст. 3 ЗК України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно із ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування» (Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону №280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Положеннями статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Таким чином, саме на пленарних засіданнях органом місцевого самоврядування вирішуються питання щодо земельних відносин.
Згідно ст. 40 ЗК України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.
Так, відповідно до ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Згідно ч.ч. 1, 2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до ч. 3 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (ч. 4 ст. 116 ЗК України).
Частиною 1 ст. 122 ЗК України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Таким чином, підставою для набуття особою прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Згідно ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
-подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
- отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
- після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
- здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
- подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.
Вказаними нормами врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчать, що всі дії відповідних суб'єктів такої процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо вирішення певного клопотання чи заяви, при цьому згідно з ч. 2 ст.19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно ч. 1 ст. 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.
На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.
Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 15.03.2021 звернувся до Тульчинської міської ради із заявою з проханням надати дозвіл на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у порядку ст. 121 ЗК України, за наслідками розгляду якої відповідачем прийнято рішення від 28.05.2021 №775 про надання позивачу відповідного дозволу.
Проте, рішенням 8 скликання 12 сесії від 29.09.2021 №1144 Тульчинська міська рада відмінила п. 1.14 рішення 12 сесії Тульчинської міської ради 8 скликання від 28.05.2021 №775 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 " оскільки позивач не набув права власності на ділянку.
З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Так, згідно ст. 31 ЗУ України, набуття права власності на земельну ділянку на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності (п. б) та на підставі прийняття спадщини (п. г) є різними видами набуття права власності.
Норми ЗК України регулюють правовідносини щодо набуття права власності на земельну ділянку лише на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності та не поширюються на спадкове право.
Відтак, приймаючи рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою ОСОБА_1 на підставі ст.ст. 12, 121, 122, 123, 125, 126 ЗК України, Тульчинська міська рада не наділена повноваженнями встановлювати спадкові відносини у сім'ї позивача та надавати їм оцінку керуючись ЗК України.
Стосовно тверджень відповідача про його право скасовувати свої рішення в односторонньому порядку, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Так, згідно ст. 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Частиною 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
При цьому, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону України "Про місцеве самоврядування", згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Крім того, в Рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, на підставі рішення відповідача від 28.05.2021 №775 у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення, вже виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
Відтак, прийняття рішення, вчинення (не вчинення) дії вимагає від суб'єкта владних повноважень діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з відданістю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття рішення та вчинення дії.
Враховуючи викладене вище, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що прийняте відповідачем рішення від 29.09.2021 №1144 в частині відміни п. 1.14 рішення 12 сесії Тульчинської міської ради 8 скликання від 28.05.2021 №775 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 » не відповідає усім тим критеріям правомірності, що визначені в частині другій статті 2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання такого рішення протиправним та його скасування.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими у справі обставинами.
Колегія суддів звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду -без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення дотримано норми матеріального і процесуального права, а тому відсутні підстави для задоволення вимог апеляційної скарги.
Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.6 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому відповідно до п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу судове рішення за результатами її розгляду судом апеляційної інстанції в касаційному порядку оскарженню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Тульчинської міської ради Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 25 березня 2024 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.
Головуючий Матохнюк Д.Б.
Судді Біла Л.М. Гонтарук В. М.