30 серпня 2024 року
м. Київ
справа №420/4778/24
адміністративне провадження №К/990/32667/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
перевіривши касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Одеського кружного адміністративного суду від 20 травня 2024 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2024 року у справі №420/4778/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу,
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати наказ від 04 січня 2024 року №52-к, прийнятий Міністерством юстиції України про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності шляхом оголошення догани.
Рішенням Одеського кружного адміністративного суду від 20 травня 2024 року, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2024 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерством юстиції України від 04 січня 2024 року № 52-к про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності шляхом оголошення догани.
Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Міністерство юстиції України звернулося через підсистему "Електронний Суд" із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції.
За правилами частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.
Відповідно до частини другої статті 332 КАС України до касаційної скарги, яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 330 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу.
Перевіривши відповідність вказаної касаційної скарги та доданих до неї документів вимогам статті 330 КАС України, суд дійшов висновку, що вказана скарга підлягає залишенню без руху, з огляду на наступне.
Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Отже, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом.
З 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
У касаційній скарзі скаржник в обґрунтування підстав касаційного оскарження посилається на підпункт "а" "в" пункту 2 частини п'ятої статті 328 КАС України та вказує, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а також, що справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу.
Так, за правилами пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Водночас вказану касаційну скаргу подано на судове рішення у справі, розглянуте за правилами загального позовного провадження.
В обґрунтування загальних підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункти 1, 2, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції не враховані правові висновки, які викладено у постановах Верховного Суду від 02 серпня 2023 року у справі № 420/13302/20, від 20 вересня 2023 року у справі № 296/1263/18 щодо застосування пункту 5 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу".
Водночас, суд касаційної інстанції звертає увагу скаржника, що обов'язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга).
При цьому під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанови Верховного Суду на які посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий /висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається "не відірвано" від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Так, у справі № 420/13302/20 предметом оскарження були накази відповідача про застосування до позивача дисциплінарних стягнень у вигляді догани за неналежне виконання своїх посадових обов'язків та звільнення з посади за перевищення службових повноважень. При цьому, суд касаційної інстанції зауважив, що підставою для притягнення позивача до дисциплінарної стало порушення вимог пункту 6 Правил ведення діловодства та архіву в органах державної виконавчої служби та приватними виконавцями, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 07 червня 2017 року № 1829/5, Розділу ІІ та ІІІ Посадової інструкції та встановлення факту втрати виконавчих проваджень, що становить склад дисциплінарного проступку, визначеного пунктом 5 частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII. Також, судом касаційної інстанції було встановлено факт перевищення начальником відділу ОСОБА_2 своїх службових повноважень, що виразилось у втручанні в роботу Автоматизованої системи виконавчого провадження, зокрема, втручання без наявних правових підстав в автоматичний розподіл виконавчих документів в органах державної виконавчої служби, що свідчить про наявність підстав для звільнення позивача із займаної посади.
Натомість у цій справі, що розглядається спірні правовідносини стосуються протиправного на думку позивача, наказу відповідача про застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани на підставі пункту 2 частини п'ятої статті 65 Закону України "Про державну службу" (невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень), доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень). При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що в спірному наказі є лише посилання на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається відповідач при обранні виду дисциплінарного стягнення відносно саме позивача. Суди попередніх інстанцій зауважили, що в наказі відсутній опис, в чому полягає саме винна протиправна дія державного службовця, відсутній вид дисциплінарного проступку (відповідач протягом судового розгляду називає проступок то дією, то бездіяльністю), а також кваліфікація проступку, за допомогою якої можливо встановити тотожність між ознаками дисциплінарного проступку, закріпленого в правовій нормі, і ознаками вчиненого діяння.
З огляду на наведене, обставини справи, та, відповідно, спірні правовідносини у справі № 420/13302/20 не є подібними до обставин цієї справи, а висновки Суду у цій справі зроблені виходячи з конкретних, встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, та ґрунтуються на їх аналізі та оцінці у межах конкретних правовідносин сторін, а відтак правові позиції викладені Верховним Судом у постанові не є релевантними до спірних правовідносин у цій справі.
Верховний Суд уважає необхідним указати, що результат вирішення у кожній справі зумовлений конкретними обставинами та оцінкою доказів. Аналіз висновків судів попередніх інстанції у цій справі та наведеним скаржником судовими рішеннями суду касаційної інстанції, свідчить про те, що вони ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, що зумовило різне правозастосування норм, що регулюють спірні правовідносини, а отже й різні висновки, яких дійшли суди.
Перевіряючи доводи заявника щодо неврахування судами висновків Верховного Суду, судом касаційної інстанції установлено, що в Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутнє судове рішення Верховного Суду у справі № 296/1263/18, що не дає змоги встановити чи застосував суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
Отже, касаційна скарга не містить належних доводів та обґрунтувань щодо підстав оскарження судового рішення у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
У касаційній скарзі також підставою для перегляду оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій скаржником визначено пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, із посиланням на необхідність відступлення від висновку щодо застосування частини п'ятої статті 122 КАС України у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року у справі № 260/87/20, який застосовано судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді цієї справи.
Суд звертає увагу на те, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, провадження №11-377апп18).
Тобто у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи. Сама ж по собі вмотивованість такого клопотання скаржника оцінюється судом касаційної інстанції при застосуванні наведеного процесуального фільтру під час вирішення питання про відкриття касаційного провадження у справі.
Разом з тим доводи касаційної скарги в цій частині фактично зводяться до незгоди з ухваленими рішеннями, переоцінки встановлених судом першої та апеляційної інстанцій обставин та досліджених ними доказів, що виходить за межі касаційного перегляду, які визначені статтею 341 КАС України.
Суд указує, що причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, помилковість, незбалансованість, неузгодженість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання.
З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.
Водночас мотиви скаржника зводяться в цілому до незгоди із застосованими судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, натомість обґрунтованих доводів наявності підстав для відступлення від цих висновків, викладених у наведеній вище постанові скаржник не наводить.
Скаржником жодним чином не обґрунтована необхідність відступлення від сформованих висновків Верховного Суду щодо застосування норм права.
За таких підстав, Суд дійшов висновку, що скаржник не навів належних обґрунтувань необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
В обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень скаржник також посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України відповідно до якого відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування частини п'ятої статті 122 КАС України та частини другої статті 78 Закону України "Про державну службу" в редакції закону після 19 вересня 2019 року у розрізі необхідності застосування положень спеціального законодавства у спорах про проходження державними службовцями державну службу.
Суд касаційної інстанції зазначає, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах) скаржник повинен обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права.
Варто зауважити, що при поданні касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначена скаржником норма права, щодо правильного застосування якої відсутній висновок Верховного Суду, повинна врегульовувати спірні правовідносини, а питання щодо її застосування ставилося перед судами попередніх інстанції в межах підстав позову, але суди таким підставам позову не надали оцінки у судових рішеннях, - що може бути визнано як допущення судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права, або надали, як на думку скаржника, неправильно.
Суд звертає увагу на те, що у постанові від 07 жовтня 2020 року у справі № 260/87/20 Верховний Суд дійшов висновку, що аналіз статті 78 Закону України "Про державну службу" свідчить про те, що встановлений нею десятиденний строк для оскарження рішення суб'єкта призначення про накладення дисциплінарного стягнення стосується саме оскарження такого рішення будь-якого органу державної влади, в разі якщо це передбачено. В даному випадку є певні неточності законодавчого регулювання, оскільки попередня редакція відповідної норми вказувала на те, що "рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями категорії "А" до суду, а категорій "Б" і "В" - до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, або до суду". У подальшому при виключенні з закону норм щодо можливості оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби була залишена норма, яка встановлювала строк для такого оскарження. На переконання Верховного Суду, при виборі норми, яка підлягає застосуванню до питання визначення строку звернення до суду, застосуванню підлягають саме норми КАС України, які є спеціальними. Оскільки позивачем обрано спосіб захисту порушеного права шляхом звернення до суду із позовною заявою в порядку КАС України, а не зі скаргою, при обчисленні строку звернення до суду з позовом у справі щодо оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення на державного службовця, підлягає застосуванню частини 5 статті 122 КАС України та може бути подано протягом місячного строку.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 817/1087/18, від 11 грудня 2019 року у справі №812/326/17.
Від вказаної правової позиції Верховний Суд не відступав, а тому практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм у подібних правовідносинах є сталою, а висновки наведені у вказаних справах є релевантними до обставин цієї справи.
З огляду на викладене, Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження.
Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту.
Посилання на приписи статті 242 КАС України не підміняє визначення таких підстав касаційного оскарження.
Посилання скаржника у касаційній скарзі на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права зводяться до незгоди із висновками судів попередніх інстанцій щодо обставин справи та наполяганні на переоцінці наявних у справі доказів, що не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження судових рішень відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України.
Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов'язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, натомість, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а в подальшому саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України).
Отже, касаційна скарга повинна містити посилання на конкретні порушення відповідної норми (норм) права чи неправильність її (їх) застосування. Скаржник повинен зазначити конкретні порушення, що є підставами для скасування або зміни судового рішення (рішень), які, на його думку, допущені судом при його (їх) ухваленні, та навести аргументи в обґрунтування своєї позиції.
Згідно з частиною другою статті 332 КАС України до касаційної скарги, яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 330 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу.
За таких обставин, відповідно до правил статей 169, 332 КАС України касаційна скарга підлягає залишенню без руху з установленням скаржнику строку для усунення її недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини 4 статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини 2 статті 330 КАС України, а також надання копій уточненої касаційної скарги у відповідності до кількості учасників справи.
На підставі викладеного, керуючись статтями 169, 328, 330, 332 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Одеського кружного адміністративного суду від 20 травня 2024 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2024 року у справі № 420/4778/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу - залишити без руху.
Надати скаржнику строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги, зазначених у мотивувальній частині ухвали.
Недоліки необхідно усунути шляхом подання до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:
1) уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини 4 статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини 2 статті 330 КАС України, а також надання копій уточненої касаційної скарги у відповідності до кількості учасників справи.
Роз'яснити скаржнику, що у разі невиконання вимог цієї ухвали в частині невиконання вимог статті 330 КАС України касаційна скарга буде повернута.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
М.В. Білак
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду