Справа № 580/12308/23 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Кульчицький С.О.,
Суддя-доповідач Кобаль М.І.
27 серпня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Кобаля М.І.,
суддів Бужак Н.П., Файдюка В.В.,
при секретарі: Литвин С.В.
за участю
представника відповідача: Черевко Т.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 21 червня 2024 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ІНФОРМАЦІЯ_1 про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до ІНФОРМАЦІЯ_1 (далі - відповідач, ІНФОРМАЦІЯ_1), в якому просив:
- визнати протиправною відмову відповідача у наданні позивачу запитуваних документів та інформації у повному обсязі на адвокатський запит від 25.09.2023;
- зобов'язати ІНФОРМАЦІЯ_1 повторно розглянути адвокатський запит позивача № б/н від 25.09.2023 та надати повну та достовірну відповідь.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 22.12.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене позовне провадження.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 21.06.2024 року закрито провадження у справі, у зв'язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, представника відповідача, яка з'явилася у призначене судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а оскаржувану ухвалу скасувати, виходячи з наступного.
Постановляючи ухвалу про закриття провадження в даній справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога стосовно зобов'язання надання відповідь на адвокатський запит не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спірні правовідносини не є публічно-правовими у розумінні КАС України.
При цьому, суд першої інстанції зазначив, що відповідно до ст. 16 Цивільного кодексу України, кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, оскільки він не знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи, з огляду на наступне.
В даному випадку спірним є питання про належність даної справи до розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Предметом спору в даній справі наданні позивачу - ОСОБА_1 , який є адвокатом, запитуваних документів та інформації у повному обсязі на адвокатський запит від 25.09.2023.
Так, 25.09.2023 року адвокат ОСОБА_1 звернувся до ІНФОРМАЦІЯ_1 в інтересах свого клієнта - ОСОБА_2 із адвокатським запитом, в якому просив надати копії таких документів:
- витягу з наказу про звільнення ОСОБА_2 зі служби в органах СБ України;
- витягу з наказу про виключення ОСОБА_2 зі списків військової частини;
- наказів про оголошення ОСОБА_2 доган у 2023 році;
- розрахункових листів ОСОБА_2 за період з 01.01.2023 по дату звільнення;
- документів, на підставі яких ОСОБА_2 притягувався до дисциплінарної відповідальності у 2023 році із доказами ознайомлення останнього.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Так, критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності.
Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
При цьому, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовий спір має свою особливість суб'єктного складу - участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати з публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб'єкта владних повноважень.
Отже, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
Великою Палатою Верховного Суду сформовано правовий висновок у постанові від 13 червня 2018 року (справа № 819/362/16), що публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Відповідно до постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2018 року (справа № 826/27224/15) під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Проаналізувавши положення частини першої статті 20, частин першої - третьої статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» № 5076-VI, яким врегульовані правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні, колегія суддів апеляційної інстанції встановила, що адвокатський запит може бути адресований, як суб'єктам владних повноважень, так і приватним особам. І такі запити можуть стосуватися, як надання публічної, так і будь-якої іншої інформації, необхідної адвокатові для надання правової допомоги клієнтові.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до публічної інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників такої інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, врегульовані Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
Публічна інформація відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).
Згідно ч. 1 статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками публічної інформації є:
1) органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання;
2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;
3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків;
4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
Згідно із частиною 3 статті 23 Закону № 2939-VI оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України.
Таким чином, вирішення питання права на отримання запитуваної інформації знаходиться в площині двох законів - Закону України № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та Закону України № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації». . Перший визначає право адвоката на внесення і розгляд адвокатського запиту, а другий врегульовує режим доступу до інформації, яку просить надати адвокат.
Закриваючи провадження в цій справі, суд першої інстанції керувався тим, що спір, який виник між сторонами, належить розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки сам собою адвокатський запит не є запитом про надання публічної інформації, оскільки може бути адресований не лише розпорядникам публічної інформації, визначеним Законом № 2939-VI, а більш широкому колу суб'єктів. До того ж запитувана в адвокатському запиті інформація, необхідна адвокатові для надання правової допомоги клієнтові, не обов'язково має бути публічною.
Водночас такий запит може стосуватися й надання публічної інформації. У такому разі адвокат у запиті, крім посилання на відповідні статті Закону № 5076-VI, зобов'язаний послатися як на підставу для отримання інформації, яка підпадає під визначення публічної, й на відповідні статті Закону № 2939-VI, а також дотримати вимог останнього, звернувши увагу суб'єкта, якому адресовано адвокатський запит, на його статус розпорядника публічної інформації.
Колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що вказані висновки суду першої інстанції є помилковими, оскільки в даному випадку, під час з'ясування обставин, у зв'язку із чим виник даний спір та за захистом яких саме прав звернувся до суду позивач, суд апеляційної інстанції встановив, що в даному випадку, адвокат ОСОБА_1 звернувся із адвокатським запитом до ІНФОРМАЦІЯ_1 в інтересах свого клієнта - ОСОБА_2 , який проходив публічну службу в органах СБУ.
У свою чергу, в спірних правовідносинах ІНФОРМАЦІЯ_1 є суб'єктом владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції.
Таким чином, характер спірних правовідносин вказує на публічно-правовий, а не приватно-правовий спір, який виник між розпорядником публічної інформації, яким є ІНФОРМАЦІЯ_1, та адвокатом, як запитувачем публічної та конфіденційної інформації, який діє в інтересах особи, яка проходила публічну службу.
Отже, беручи до уваги наведені правові норми у контексті вирішення питання юрисдикційної належності спору, що виник у зв'язку з ненаданням відповідачем запитуваної інформації адвокатом ОСОБА_1, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що розгляд даного спору віднесено до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження в даній справі є помилковим.
Щодо висновків суду першої інстанції, які покладені в основу оскаржуваної ухвали про закриття провадження у даній справі, про аналогічну правову позицію викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.08.2022 року по справі №520/13981/21, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що судом касаційної інстанції у вказаній постанові зазначено про відмінні правові позиції та наведено їх приклади.
Так, зокрема, в п. 36 та п. 37 постанови Великої Палати Верховного Суду від 18.08.2022 року по справі №520/13981/21 зазначено:
«п. 36. Натомість, у постанові від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що розгляд скарг на дії чи бездіяльність Генеральної прокуратури України щодо неналежного розгляду адвокатського запиту про надання інформації, яка не є наслідком проведення досудового розслідування у конкретному кримінальному провадженні, віднесено до юрисдикції адміністративних судів. У цій справі Велика Палата виходила з того, що пов'язані з розглядом відповідного запиту дії або бездіяльність Генеральної прокуратури України випливають зі здійснення публічно-владних управлінських функцій, а чинним законодавством не встановлено винятків, які б давали підстави для протилежного висновку щодо правової природи зазначених дій або бездіяльності, а тому спори за скаргами на них є публічно правовими».
«п. 37. Також, у постанові від 17 грудня 2019 року у справі № 826/5331/18, за змістом обставин якої адвокат звернувся до Антимонопольного комітету України, в межах здійснення представництва клієнта, вимагаючи надання інформації, яка за своїм характером є публічною, знаходиться у володінні відповідача, який за профільним законом, як суб'єкт владних повноважень, може бути відповідачем у справах про оскарження бездіяльності розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію, Велика Палата Верховного Суду не погодилася з висновком суду апеляційної інстанції про неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів».
Правовими положеннями ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За таких обставин, колегія суддів апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у даній адміністративній справі, а тому оскаржувану ухвалу необхідно скасувати.
Отже, доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та спростовують висновки суду першої інстанції.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
У зв'язку з вищезазначеним, апеляційна скарга підлягає задоволенню, відповідно оскаржувана ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 238, 242, 308, 310, 315, 320, 321, 325, 328 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 21 червня 2024 року про закриття провадження у справі - скасувати.
Касаційну скаргу може бути подано безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, відповідно до ст. 329 цього Кодексу.
Головуючий суддя: М.І. Кобаль
Судді: Н.П. Бужак
В.В. Файдюк
Повний текст виготовлено 30.08.2024 року