Справа № 320/13104/24 Головуючий у І інстанції - Балаклицький А.І.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
28 серпня 2024 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Мельничука В.П.,
суддів: Бужак Н.П., Василенка Я.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Центрального міжрегіонального управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центрального міжрегіонального управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Центрального міжрегіонального управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області, в якому просила:
- визнати протиправними дії Центрального міжрегіонального управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області щодо відмови у прийнятті декларації про відмову від іноземного громадянства в ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ;
- зобов'язати Центральне міжрегіональне управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області прийняти в ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , декларацію про відмову від іноземного громадянства;
- зобов'язати Центральне міжрегіональне управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області оформити і видати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , довідку про реєстрацію громадянкою України, яка є підставою для видачі їй паспорта громадянина України.
В обґрунтування позовних вимог Позивачка посилалась на те, що Відповідач протиправно та безпідставно відмовив їй у прийнятті декларації про відмову від громадянства республіки Білорусь, оскільки є незалежні від неї причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства згідно з абз. 16 ст. 1 Закону України «Про громадянство України». Вказує, що оформлення виходу з громадянства республіки Білорусь неможливе, оскільки посольство не працює, що підтверджується відповідним листом МЗС України, тому це є підставою для подання декларації. Позивач вважає, що Відповідач, відмовляючи їй у прийнятті декларації, діяв всупереч вимогам чинного законодавства.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року адміністративний позов задоволено.
Визнано дії Центрального міжрегіонального управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області щодо відмови у прийнятті декларації про відмову від іноземного громадянства в ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , протиправними.
Зобов'язано Центральне міжрегіональне управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області прийняти в ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , декларацію про відмову від іноземного громадянства.
Зобов'язано Центральне міжрегіональне управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області оформити і видати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , довідку про реєстрацію громадянином України, яка є підставою для видачі їй паспорта громадянина України.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Центральне міжрегіональне управління державної міграційної служби у м. Києві та Київській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
В апеляційній скарзі Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Апеляційна скарга мотивована також тим, що Відповідачем не допущено протиправних дій чи бездіяльності щодо Позивачки.
Позивачкою подано відзив на апеляційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області, в якому вона просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 12.12.2023 Відповідачем прийнято рішення стосовно Позивачки про набуття громадянства України за територіальним походженням на підставі ч. 1 ст. 8 Закону України «Про громадянство України» № 2235-ІІІ та оформлено довідку про реєстрацію громадянином України, яка є підставою для видачі тимчасового посвідчення громадянина України, що дійсне протягом двох років - до виконання зобов'язання про вихід з іноземного громадянства яке подавалось разом із заявою про набуття громадянства.
24.01.2024 Позивачкою на адресу Відповідача було направлено декларацію про відмову від іноземного громадянства з зазначенням, що з об'єктивних підстав вона не може оформити вихід з громадянства республіки Білорусь, оскільки посольство не працює на території України.
Листом від 02.02.2024 № С-131/6/8010-24/8010.4.1/303-24 Відповідачем повідомлено Позивачку про відсутність підстав для прийняття декларації про відмову від іноземного громадянства, та повернуто вказані документи разом з декларацією на адресу Позивачки.
Вважаючи дії ЦМУ ДМС м. Києві та Київській області щодо відмови у прийнятті декларації про відмову громадянства республіки Білорусь протиправними, Позивачка звернулася з даним адміністративним позовом до адміністративного суду.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що посольство республіки Білорусь припинило свою діяльність на території України з лютого 2022 року, процедура виходу з громадянства Білорусі не здійснюється на території України з відповідного моменту, що є незалежною від Позивачки причиною неотримання документа про припинення іноземного громадянства.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов до висновку, що Відповідачем протиправно відмовлено Позивачеві у прийнятті декларації про відмову від іноземного громадянства, а тому позовні вимоги у цій частині підлягають задоволенню.
Також, оскільки Відповідачем відмовлено Позивачці у прийнятті декларації про відмову від громадянства республіки Білорусь, що визнано судом протиправним, суд першої інстанції вважав, що належним способом захисту буде зобов'язання Відповідача прийняти у Позивачки декларацію про відмову від громадянства республіки Білорусь та видати їй довідку про реєстрацію громадянином України, яка є підставою для видачі паспорта громадянина України.
Крім того, задоволення позовної вимоги щодо зобов'язання Відповідача вчинити такі дії є дотриманням судом гарантій того, що спір між Сторонами буде остаточно вирішений.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 4 Конституції України встановлено, що в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.
Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.
Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року № 2235-III (далі - Закон № 2235-III).
Відповідно до статті 1 Закону № 2235-III (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) громадянство України - правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках.
Громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України.
Іноземець - особа, яка не перебуває в громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав;
Реєстрація громадянства України - внесення запису про набуття особою громадянства України спеціально уповноваженим на те органом у відповідні облікові документи.
Зобов'язання припинити іноземне громадянство - письмово оформлена заява іноземця про те, що в разі набуття громадянства України він припинить громадянство (підданство) іншої держави або громадянства (підданства) інших держав і протягом двох років з моменту набуття ним громадянства України подасть документ про припинення громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України;
Незалежна від особи причина неотримання документа про припинення іноземного громадянства - невидача особі, в якої уповноважені органи держави її громадянства (підданства) прийняли клопотання про припинення іноземного громадянства (підданства), документа про припинення громадянства (підданства) у встановлений законодавством іноземної держави термін (за винятком випадків, коли особі було відмовлено у припиненні громадянства (підданства) чи протягом двох років від дня подання клопотання, якщо термін не встановлено, або відсутність у законодавстві іноземної держави процедури припинення її громадянства за ініціативою особи чи якщо така процедура не здійснюється або вартість оформлення припинення іноземного громадянства (підданства) перевищує половину розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом в Україні на момент, коли особа набула громадянство України (абзац 13);
Декларація про відмову від іноземного громадянства - документ, у якому іноземець, який узяв зобов'язання припинити іноземне громадянство і в якого існують незалежні від нього причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства (підданства) або іноземних громадянств (підданств), засвідчує свою відмову від громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав (абзац 16);
Порядок набуття громадянства України визначений розділом ІІ Закону № 2235-III, відповідно до пункту 3 статті 6 якого громадянство України набувається внаслідок прийняття до громадянства.
Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону № 2235-III іноземець або особа без громадянства можуть бути за їх клопотаннями прийняті до громадянства України.
Відповідно до частини 2 статті 9 Закону № 2235-III умовами прийняття до громадянства України є, зокрема подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов'язання припинити іноземне громадянство (для іноземців).
Іноземці, які подали зобов'язання припинити іноземне громадянство, повинні подати документ про це, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту прийняття їх до громадянства України. Якщо іноземці, маючи всі передбачені законодавством цієї держави підстави для отримання такого документа, з незалежних від них причин не можуть отримати його, вони подають декларацію про відмову від іноземного громадянства.
Перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України визначено Порядком провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27 березня 2001року № 215 (далі - Порядок № 215).
Згідно з пунктом 103 Порядку № 215 Державна міграційна служба України, зокрема перевіряє: відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України; підтвердження документами виконання умов прийняття до громадянства України або виходу з громадянства України.
Пунктом 119 Порядку № 215 передбачено, що особам, які набули громадянство України та взяли зобов'язання припинити іноземне громадянство, видаються тимчасові посвідчення громадянина України. Після подання цими особами в установленому Законом порядку документа про припинення іноземного громадянства або декларації про відмову від іноземного громадянства їм замість тимчасових посвідчень громадянина України залежно від місця проживання видаються паспорти громадянина України або паспорти громадянина України для виїзду за кордон.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 24.01.2024 Позивачка звернулася до Відповідача із заявою про прийняття декларації про відмову від громадянства республіки Білорусь.
Зокрема, Позивачка зазначила, що згідно листа МЗС України від 17.08.2023 року № 3162/0/1-23, адресованого Національній Асоціації Адвокатів України, посольство республіки Білорусь припинило свою діяльність на території України з лютого 2022 року.
Відтак, оскільки, посольство республіки Білорусь припинило свою діяльність на території України з лютого 2022 року, процедура виходу з громадянства Білорусі не здійснюється на території України з відповідного моменту, що є незалежною від Позивачки причиною неотримання документа про припинення іноземного громадянства.
Колегія суддів звертає увагу, що у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України консульські установи республіки Білорусь не працюють, проте з початку повномасштабного вторгнення законодавство України не зазнало змін в частині визначення порядку дій та їх послідовності щодо відсутності в особи можливості отримання документа про припинення громадянства такої країни з незалежних від неї причин, що в свою чергу призводить до фактичного порушення прав такої особи.
Проте, Відповідачем не наведено мотиви неврахування чи відхилення зазначених Позивачкою причин, за яких вона не змогла отримати документу уповноваженого органу республіки Білорусь щодо припинення громадянства Білорусі.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Відповідачем протиправно відмовлено Позивачці у прийнятті декларації про відмову від іноземного громадянства, а тому позовні вимоги у цій частині підлягають задоволенню.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 16 травня 2024 року у справі № 580/3264/22.
Щодо позовних вимог про зобов'язання Відповідача прийняти у Позивачки декларацію про відмову від громадянства республіки Білорусь та документувати її паспортом громадянина України, колегія суддів зазначає наступне.
Як зазначено Верховним Судому постанові від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17 відповідно до пункту 4 частини 2 статті 245 КАС України, у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії.
Згідно з частиною 4 наведеної статті, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов'язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Таким чином, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.
На підставі наведеного Верховний Суд дійшов висновку що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надані йому законом повноваження на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, то тоді суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення або вчинити певні дії.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 826/11251/18, від 16 травня 2019 року у справі № 821/925/18.
Враховуючи, що суд дійшов висновку про протиправність відмови Відповідача у прийнятті декларації Позивачки про відмову від громадянства республіки Білорусь, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що належним та ефективним способом захисту порушених прав Позивачки є зобов'язання Відповідача прийняти у Позивачки декларацію про відмову від громадянства республіки Білорусь та видати їй довідку про реєстрацію громадянином України, яка є підставою для видачі паспорта громадянина України, з чим погоджується і колегія суддів.
Крім того, задоволення позовної вимоги щодо зобов'язання Відповідача вчинити такі дії є дотриманням судом гарантій того, що спір між Сторонами буде остаточно вирішений.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що доводи апеляційної скарги не спростовують правомірності висновків суду першої інстанції.
Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Розглянувши доводи Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий-суддя: В.П. Мельничук
Судді: Н.П. Бужак
Я.М. Василенко