13 серпня 2024 року
м. Київ
справа №640/14051/20
адміністративне провадження № К/9901/13614/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді: Єзеров А.А., Кравчук В.М.
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2020 (суддя - Арсірій Р.О., Кузьменко В.А., Огурцов О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2021 (судді - Оксененко О.М., Лічевецький І.О., Мельничук В.П.)
у справі №640/14051/20 за позовом Офісу Генерального прокурора до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Полтавська обласна прокуратура про визнання протиправним та скасування рішення
Офіс Генерального прокурора звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об'єднаннями» у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 №13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі Україні» будинку для розміщення підрозділів Полтавської обласної ради профспілок.
Позов обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова винесена з порушенням процедури її прийняття, видання акту індивідуальної дії у формі постанови, без попереднього погодження із заінтересованими органами, в тому числі і з позивачем, з перевищенням Кабінетом Міністрів України своїх дискреційних повноважень, а тому позивач вважає її незаконною та такою, що підлягає скасуванню.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 №13-р Генеральній прокуратурі України передано будівлю по вул. Ляхова, 1 у м. Полтаві із сфери управління Фонду державного майна України із закріпленням її на праві оперативного управління за Генеральною прокуратурою України.
Наказом Генеральної прокуратури України від 06.03.2018 вказаний об'єкт передано на баланс прокуратури Полтавської області.
Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №208798684 від 13.05.2020 право власності на об'єкт нерухомості - адміністративна будівля загальною площею 2330, 1 кв.м, яка знаходиться за адресою вул. Ляхова, 1 у м. Полтаві, форма власності - державна.
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно №227042350 від 06.10.2020 право власності зареєстроване за державою Україна в особі Генеральної прокуратури України.
У подальшому, на адресу позивача надійшла постанова Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 року №811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об'єднаннями».
Пунктом 2 постанови №811 доручено Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації та Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо переданих, згідно з розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року №13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України» та від 29 березня 2017 року №221 «Про передачу частини будівлі у м. Ужгород до сфери управління Державної судової адміністрації» будівель для розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавської обласних рад професійних спілок.
Не погоджуючись із вказаною постановою в частині, Офіс Генерального прокурора звернувся до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2021, позов задоволено.
Визнано протиправними та скасовано пункти 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об'єднаннями»; пункт 2 у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 №13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України» будинку для розміщення підрозділів Полтавської обласної ради професійних спілок».
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що під час видання пункту 2 постанови №811 щодо доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Генеральній прокуратурі України у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди, відповідачем порушено не лише загальні засади цивільного законодавства щодо свободи договору та вільного волевиявлення, а й положення Конституції України та законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про оренду державного та комунального майна", "Про управління об'єктами державної власності».
Також суди виходили з того, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 №826/5982/18 скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2019, яким визнано протиправним та скасовано розпорядження КМУ від 11.01.2018 №13-р про передачу спірного об'єкта позивачу, відтак на час прийняття рішення у даній справі розпорядження КМУ від 11.01.2018 №13-р було чинним.
Також суди виходили з того, що оскаржувана постанова безпосередньо стосувалась позивача та зачіпала не тільки його законні інтереси, але й інтереси Полтавської обласної прокуратури, в зв'язку із тим, що спірне нерухоме майно закріплено на праві оперативного управління за Полтавською обласною прокуратурою.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодився відповідач, подав касаційну скаргу.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з'ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на відсутність підстав для компетенційного публічно-правового спору між позивачем та відповідачем, як суб'єктами владних повноважень.
Також покликається на помилковість розгляду справи в порядку адміністративного судочинства, оскільки захист Офісом Генерального прокурора права оперативного управління (користування) нерухомим майном - адміністративною будівлею загальною площею 2330,1 кв.м, яка знаходиться за адресою: вул. Ляхова, 1 у м. Полтаві, повинно здійснюватися в межах господарського судочинства.
Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі №826/13664/18, від 27.02.2020 у справі №640/18401/18, від 13.11.2019 у справі №826/3115/17, від 12.04.2018 у справі №826/8803/15, від 24.04.2019 у справі №826/9779/17, від 18.02.2020 у справі №826/14309/17.
Крім того, як на підставу касаційного оскарження відповідач посилається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права, а саме частини другої статті 4 Закону України «Про оренду державного і комунального майна».
Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та постановити рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
В обґрунтування відзиву покликається на те, що Кабінет Міністрів України, прийнявши оскаржувану постанову №811 з перевищенням повноважень та зобов'язавши Генеральну прокуратуру України вчинити відповідні дії без її попередньої згоди, обмежив речове право оперативного управління органів прокуратури.
Також покликається на те, що оспорювана постанова №811 безпосередньо застосовується до органів прокуратури України, порушує їхні права при реалізації конституційних функцій, тому з урахуванням вимог ст. 264 КАС України вона оскаржена Офісом Генерального прокурора в адміністративному суді.
Ключовими у касаційній скарзі відповідача є доводи щодо порушення судами попередньої інстанції правил предметної юрисдикції.
За правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29.05.2019 (справа №826/9341/17), від 19.06.2019 (справа №802/385/18-а), від 06.11.2019 (справа №826/3731/18), неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень".
Відповідно до пункту 5 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про управління об'єктами державної власності», у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (Закон №185-V), управління об'єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону №185-V Кабінет Міністрів України є суб'єктом управління, що визначає об'єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об'єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб'єктам управління, визначеним цим Законом.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 5 Закону №185-V здійснюючи управління об'єктами державної власності, Кабінет Міністрів України визначає органи виконавчої влади та державні колегіальні органи, які здійснюють функції з управління об'єктами державної власності.
Приймаючи оскаржувану у цій справі постанову, Кабінет Міністрів України не здійснював щодо позивача публічно-владні управлінські функції, натомість реалізував конституційні повноваження управління об'єктами державної власності, які за своєю природою відповідають повноваженням власника, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням об'єктами державної власності.
Своєю чергою, звернення Офісу Генерального прокурора України з позовом до суду також не пов?язане з реалізацією ним публічно-владних управлінських функцій чи повноважень щодо представництва інтересів держави, натомість таке звернення пов?язане із захистом переданих йому Кабінетом Міністрів України повноважень власника об'єкта державної власності в частині здійснення оперативного управління таким об?єктом.
Таким чином, між сторонами у справі яка розглядається відсутній публічно-правовий спір, натомість спірні правовідносини пов?язані із захистом прав володіння, користування і розпорядження державним майном.
Покликання позивача в обґрунтування відзиву на касаційну скаргу на положення частини другої статті 264 КАС України, як на підставу звернення до суду, є безпідставним, оскільки статтею 264 КАС України врегульовано особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень, однак оскаржуваний у цій справі пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №811 містить індивідуально визначені приписи і ознакам акту нормативного характеру не відповідає.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права розглядають господарські суди.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2021 скасувати.
Провадження у справі №640/14051/20 за позовом Офісу Генерального прокурора до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Полтавська обласна прокуратура про визнання протиправним та скасування рішення, - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук