31 липня 2024 року
м. Київ
справа №464/8720/16-а
адміністративне провадження № К/990/19750/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Берназюк Я.О., Кравчук В.М.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.03.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2022р.
у справі за позовом Приватного акціонерного товариства «ІРОКС» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправним та скасування наказу
Приватне акціонерне товариство «ІРОКС» (далі - ПрАТ «ІРОКС», позивач) звернулося з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - відповідач, Інспекція) про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 26.10.2016 №34/16 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 13.03.2008 №12-08ж «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільська, 42 у м. Львові».
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 26.10.2016 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові прийнято наказ «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 13.03.2008 № 12-08ж «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільська, 42 у м. Львові» (замовник будівництва: ПрАТ «Ірокс»)», наступного змісту:
«Відповідно до Розділу V Прикінцеві положення та ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (зі змінами), з метою забезпечення виконання завдань, покладених на інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові
1. Анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт від 13.03.2008 №12-08ж «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 у м. Львові» (замовник будівництва: ПрАТ «Ірокс»);
2. Начальнику відділу здійснення декларативних та дозвільних процедур ОСОБА_1 письмово повідомити Державну архітектурно-будівельну інспекцію України про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 13.03.2008 року №12-08ж «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 у м. Львові»;
3. Начальнику відділу здійснення декларативних та дозвільних процедур ОСОБА_1 письмово повідомити замовника будівництва ПрАТ «Ірокс» про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 13.03.2008 року N 12-08ж «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими Приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 у м. Львові».
Вважаючи спірний наказ протиправним та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, позивач звернувся до суду.
В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що спірний наказ видано з порушенням вимог норм чинного законодавства України, оскільки відповідач не вказує за які конкретно правопорушення в сфері містобудівної діяльності зі сторони позивача було зроблено висновок про прийняття рішення про анулювання Дозволу на виконання будівельних робіт від 13.03.2008 №12-08ж. На думку позивача в нього є всі відповідні документи на здійснення будівельних робіт за адресою м. Львів, вул. Тернопільська, 42, зокрема: Експертна оцінка від 11.06.2014, Наказ про затвердження проектної документації від 06.03.2008, Договір на здійснення авторського нагляду від 2008 року та відповідний наказ на здійснення авторського нагляду від 2008 року, Договір на здійснення технічного нагляду від 2016 року.
Також покликається на те, що у відповідача відсутні повноваження на анулювання дозволу на виконання будівельних робіт щодо об'єкту будівництва, який відноситься до V категорії складності.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23.03.2022, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ №34/16 від 26.10.2016 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 13.03.2008 №12-08ж «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільська, 42 у м. Львові» (замовник будівництва: ПрАТ «Ірокс»)», виданий Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, виходив з того, що:
- відповідач при прийнятті спірного наказу керувався ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яка в редакції на час спірних правовідносин не надавала йому право та підстави анулювати спірний дозвіл;
- керувався Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, п. 34 якого встановлює підстави анулювання дозволу, однак жодної з таких у спірному наказі відповідачем не зазначено;
- у спірному наказі відсутні посилання на ч. 6 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції на час спірних правовідносин від 04.08.2016, саме яка встановлює законні підстави для анулювання відповідного дозволу.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2022 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.03.2022 у справі №464/8720/16-а змінено в частині мотивів задоволення позовних вимог, шляхом викладення їх відповідно до мотивувальної частини постанови апеляційного суду. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваного наказу та наявності підстав для його скасування.
Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, апеляційний виходив з того, що законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, було встановлено обмеження щодо здійснення виконавчими органами сільських, селищних міських рад державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності залежно від категорії складності об'єкта будівництва. Зокрема, такий контроль щодо усіх об'єктів V категорії складності в межах населених пунктів, міг здійснюватися центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Покликаючись на висновки Верховного Суду у постанові від 24.11.2021 у справі №464/8031/16-а за позовом ПрАТ «ІРОКС» до Інспекції ДАБК у м. Львові, третя особа: Державна архітектурно-будівельна інспекція України про визнання протиправними та скасування постанов та припису, в якій спір стосувався того ж самого об'єкта будівництва, і в якій було встановлено, що об'єкт будівництва «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 в м. Львові» належить до V категорії складності, а також відсутність у Інспекції ДАБК у м. Львові як виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю Львівської міської ради повноважень на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у формі проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПрАТ «ІРОКС» щодо будівництва об'єкта «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 в м. Львові», апеляційний суд дійшов висновку, що відповідач не мав повноважень на здійснення контролю за спірним об'єктом будівництва, замовником якого є позивач, оскільки вказане відноситься до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач, подав касаційну скаргу.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що постанова суду апеляційної інстанції фактично обґрунтована висновком експерта №659 від 19.04.2018 у справі №464/8031/16-а, який судом не досліджувався, а також висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 24.11.2021 у зазначеній справі. Водночас, вказаний висновок експерта є суперечливим. Крім того, в ньому не було наведено жодних математичних розрахунків, натомість одразу резюмовано, що об'єкт будівництва належить до V категорії складності.
Покликається на те, що такий підхід не дозволяє належним чином перевірити правильність визначення категорії складності об'єкта будівництва, а також не відповідає вимогам ДСТУ-Н-Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва».
Також покликається на те, що позивач не спростував інформацію, наявну в довідці ДП «Західний експортно-технічний центр» Держпраці щодо віднесення спірного об'єкту будівництва до класу наслідків (відповідальності) СС2. Об'єкт будівництва, що наразі існує на вул. Тернопільській, 42 у м. Львові, не відповідає проектній документації, наявній в Інспекції, та документам, наявним у справі №464/8031/16-а.
Покликається на те, що задоволення цього позову з формальних підстав, призведе до уникнення відповідальності суб'єкта містобудування за правопорушення, не спростовані позивачем.
Як на підставу касаційного оскарження відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки висловлені Верховним Судом України у постанові від 23.12.2015 у справі №6-327цс15 та висновки, викладені в постановах Верховного Суду від 09.11.2018 у справі №816/988/17, від 13.12.2018 у справі №815/6218/16, від 31.07.2019 у справі №2340/4337/18, від 23.06.2020 у справі №826/15785/17, від 11.05.2022 у справі №280/4821/18.
Крім того, посилається на відсутність правового висновку Верховного Суду, який би чітко регламентував процедуру визначення класу наслідків.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
Заперечуючи проти касаційної скарги позивач просить у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Відповідно до частини 1 статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Такі виключні випадки визначені у частині 4 статті 328 КАС України, згідно з якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
У постанові від 19.05.2020 (справа №910/719/19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Встановлюючи обов'язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п'ята статті 242 КАС України презюмує таке застосування у подібних правовідносинах.
Ухвалою Верховного Суду від 16.07.2021 відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 та пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.
Підставою для відкриття касаційного провадження стало неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права у зв'язку з неврахуванням апеляційним судом висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду України від 23.12.2015 у справі №6-327цс15 та постановах Верховного Суду від 09.11.2018 у справі №816/988/17, від 13.12.2018 у справі №815/6218/16, від 31.07.2019 у справі №2340/4337/18, від 23.06.2020 у справі №826/15785/17, від 11.05.2022 у справі №280/4821/18, а також відсутність висновку Верховного Суду щодо регламентації процедури визначення класу наслідків.
Досліджуючи доводи касаційної скарги та підстави касаційного оскарження, Судом встановлено, що Верховний Суд вже викладав висновки щодо визначення класу наслідків (віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності).
Зокрема у постанові від 04.11.2021 у справі № 580/1330/19 Верховний Суд сформулював такі правові висновки:
«Відповідно до частин першої та другої статті 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі-Закон 3038-VI) клас наслідків (відповідальності) будівель і споруд (далі - клас наслідків) - це характеристика рівня можливої небезпеки для здоров'я і життя людей, які постійно або періодично перебуватимуть на об'єкті або які знаходитимуться зовні такого об'єкта, матеріальних збитків чи соціальних втрат, пов'язаних із припиненням експлуатації або з втратою цілісності об'єкта.
Клас наслідків визначається відповідно до вимог будівельних норм, стандартів, нормативних документів і правил, затверджених згідно із законодавством.
Частинами п'ятою - восьмою цієї ж статті визначено, що усі об'єкти поділяються за такими класами наслідків (відповідальності): незначні наслідки - СС1; середні наслідки - СС2; значні наслідки - СС3.
Віднесення об'єкта до певного класу наслідків (відповідальності) здійснюється проектною організацією за погодженням із замовником будівництва.
Об'єкту присвоюється найвищий клас наслідків (відповідальності) за одним із критеріїв, встановлених частиною п'ятою цієї статті.
Правильність визначення класу наслідків (відповідальності) перевіряється під час проведення експертизи проектів, якщо здійснення такої експертизи є обов'язковим відповідно до закону.
Під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю на об'єктах самочинного будівництва клас наслідків таких об'єктів визначається самостійно відповідними органами державного архітектурно-будівельного контролю або із залученням експертної організації чи експерта, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат.
Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва.
Виключним випадком, є обставина, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, тоді віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належить до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Державна архітектурно-будівельна інспекція України за змістом статей 6, 7 Закону №3038-VI здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.
Частиною третьою статті 41 Закону № 3038-VI та частиною другою статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» до повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю віднесено також розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та застосування санкцій за ці правопорушення.
Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, у якій би було зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу».
Змінюючи рішення суду першої інстанції в частині мотивів задоволення позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що оскільки об'єкт «Реконструкція нежитлового приміщення під багатоквартирний житловий будинок з добудовою та надбудовою з нежитловими приміщеннями та підземною автостоянкою на вул. Тернопільській, 42 в м. Львові», за встановленими у справі обставинами, відноситься до об'єктів V категорії складності (СС3), то у відповідача відсутні повноваження на здійснення контролю за спірним об'єктом будівництва, оскільки вказане відноситься до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відтак, висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються з висновками Верховного Суду у постанові від 04.11.2021 у справі №580/1330/19, а доводи касаційної скарги у вказаній частині зводяться лише до додаткової оцінки фактичних обставин у справі, що не входить до компетенції суду касаційної інстанції.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом.
Враховуючи те, що правовий висновок Верховного Суду з питань, що є спірними у справі, вже сформовано, касаційне провадження відкрите у цій справі з підстави визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України підлягає закриттю.
Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та підставам касаційного оскарження, передбаченим п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, колегія виходить з наступного.
Так, у постанові Верховного Суду від 09.11.2018 у справі №816/988/17 предметом спірних правовідносин було скасування державної реєстрації права комунальної власності за територіальною громадою та зобов'язання державного реєстратора зареєструвати таке право.
У постанові Верховного Суду від 13.12.2018 у справі №815/6218/16 предметом спірних правовідносин було визнання протиправною та скасування постанови ГУ Держпродспоживслужби про накладення стягнень, передбачених статтею 23 Закону України «Про захист прав споживачів».
У постановах від 11.05.2022 у справі №280/4821/18 та від 31.07.2019 у справі №2340/4337/18 предметом спірних правовідносин було визнання протиправними та скасування постанов та припису ГУ Держпраці про накладення штрафу за порушення вимог трудового законодавства.
У постанові Верховного Суду України від 23.12.2015 у справі №6-327цс15 спірним було визнання недійсним договору купівлі-продажу квартир та витребування майна з чужого незаконного володіння.
У постанові Верховного Суду від 23.06.2020 у справі №826/15785/17 спір стосувався визнання протиправними та скасування припису та наказу Держгеонадр «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині, що стосується зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.
Таким чином, дослідивши зміст постанов Верховного Суду та Верховного Суду України, на які посилається позивач, як на практику застосування норм права у подібних правовідносинах, колегія суддів дійшла висновку, що правовідносини у зазначених справах не є подібними правовідносинам у справі, яка розглядається.
Покликання відповідача на висновки у постановах від 13.12.2018, від 23.06.2020 від 11.05.2022 від 23.12.2015 (справи №815/6218/16, №826/15785/17, №280/4821/18, №6-327цс15) щодо застосування судами преюдиції, є безпідставним, оскільки висновки в таких зводяться до того, що адміністративний суд під час розгляду конкретної справи на підставі встановлених ним обставин (у тому числі з урахуванням преюдиційних обставин) повинен самостійно кваліфікувати поведінку особи і дійти власних висновків щодо правомірності такої поведінки з відповідним застосуванням необхідних матеріально-правових норм, та про те, що звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судами як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні.
Відповідно до пункту 5 частини 1 статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
З урахуванням наведеного, касаційне провадження, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини 4 статті 328 КАС України, підлягає закриттю.
Подібних висновків, щодо нерелевантності наведених позивачем постанов Верховного Суду, а також наявності підстав для закриття касаційного провадження дійшов Верховний Суд в ухвалі від 25.07.2024 у справі №380/7428/21, спірні правовідносини в якій стосувались того ж самого об'єкта будівництва, і підстави відкриття касаційного провадження в якій були подібними, до підстав відкриття касаційного провадження у цій справі.
Керуючись статтями 339, 355, 359 КАС України, Верховний Суд,
ухвалив:
Касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.03.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2022 у справі за позовом Приватного акціонерного товариства «ІРОКС» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправним та скасування наказу, - закрити.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук