30 липня 2024 року
м. Київ
справа № 240/25927/23
адміністративне провадження № К/990/19708/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Коваленко Н.В., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10.01.2024 (суддя Капинос О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2024 (колегія суддів: Смілянець Е.С., Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.) у справі №240/25927/23 за позовом керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Блеск Айс" про визнання протиправним та скасування протоколу та спеціального дозволу,
1. У вересні 2023 року керівник Коростишівської окружної прокуратури Житомирської обласної прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокол № 4614 від 06.12.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин.
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 6321, виданий 20.02.2019 Державною службою геології та надр України товариству з обмеженою відповідальністю "Блек Айс".
2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 25.09.2023 відкрито провадження у справі. Також в ухвалі судом визнано поважними причини пропуску строку звернення до суду із цим позовом.
3. 25.10.2023 та 30.11.2023 від Державної комісії України по запасах корисних копалин та ТОВ "Блеск Айс" надійшли клопотання про залишення позову без розгляду.
4. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 10.01.2024 позовну заяву Керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської обласної прокуратури залишено без розгляду.
5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 17.04.2024 ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10.01.2024 залишив без змін.
6. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. Верховний Суд ухвалою від 28.05.2024 відкрив касаційне провадження.
8. У відзивах на касаційну скаргу відповідачі просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
9. У зв'язку з предметом касаційного перегляду справа розглядається в порядку письмового провадження.
10. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, залишаючи позовну заяву без розгляду, виходив з того, що позивачем пропущений строк звернення до суду, поважних причин його пропуску позивачем не наведено.
Також суди зазначили, що зміна судової практики, що відбулася після ухвалення судами остаточного рішення, не повинна порушувати принцип правової визначеності, стабільності у відносинах, а тому, в даному випадку, не може слугувати поважною причиною та підставою для поновлення строку звернення до суду.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. В касаційній скарзі прокурор зазначає ті ж самі підстави, що і в клопотанні про поновлення пропущеного строку звернення до суду.
Вказує, що з цим позовом звертався у 2019 році з дотриманням строку звернення до суду, однак ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 у справі № 240/3384/19 позов залишено без розгляду з підстав відсутності повноважень у прокурора для звернення з цим позовом.
Зазначає, що упродовж 2019-2022 років судова практика не підтримувала позиції прокурора щодо можливості пред'явлення ним, як самостійним позивачем, позовів вказаної категорії. Від своїх попередніх висновків Верховний Суд відступив лише у постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 та зазначив про наявність у прокурора повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
Отже, прокурор вважає, що зміна підходів до правозастосування в таких правовідносинах та попереднє звернення до суду з цим позовом є поважними причинами для поновлення строку звернення до суду.
IV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
14. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
15. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
16. За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
17. Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
18. Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
19. Відповідно до частин першої та другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
20. Згідно із частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
21. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 КАС України.
Згідно із частиною четвертою статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
22. Отже строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
23. Водночас для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.
24. Як встановлено судами попередніх інстанцій, прокурор оскаржує протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 06.12.2018 та дозвіл на користування надрами, виданий Державною службою геології та надр України 20.02.2019.
25. До суду із цим позовом прокурор звернувся 01.09.2023, тобто з пропуском тримісячного строку звернення до суду, передбаченого нормами КАС України.
26. Суди попередніх інстанцій, врахували наведені заявником доводи, та зазначили, що враховуючи дату відступу Верховним Судом від попередніх висновків щодо адміністративної процесуальної дієздатності прокурора у правовідносинах у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами - 29.11.2022 (постанова Верховного Суду у справі №240/401/19), звертаючись до суду з цим позовом 01.09.2023, прокурор пропустив строк, визначений статтею 122 КАС України.
27. Суди також дійшли висновку, з яким погоджується колегія суддів, про те, що зміна судової практики Верховного Суду не може розглядатися, як поважна причина при вирішенні питання поновлення строків звернення до суду з адміністративним позовом.
28. Крім того, попереднє звернення до суду з цим позовом у 2019 році, який судом залишено без розгляду, також не є поважною причиною для поновлення строку звернення до суду, право на яке позивач реалізував наступний раз у 2023 році.
29. Частиною другою та п'ятою статті 44 КАС України визначено, що учасники справи зобов'язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов'язки.
30. Дотримання строку звернення з адміністративним позовом до суду є однією з умов для реалізації права на звернення з позовом у публічно-правових відносинах.
31. Встановлення строків звернення до суду передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій щодо захисту своїх прав, свобод та інтересів.
32. Інститут строків звернення до суду в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.
33. Згідно із частиною першою статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
34. Так, поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звертається до суду, та пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.
Ключовою є фраза "з поважних причин", а отже це і є предметом доказування при вирішенні питання щодо встановлення поважності причин для позивача, тобто якщо строк був пропущений з поважних причин, це повинно підтверджуватися незаперечними письмовими доказами.
35. Таким чином, оцінюючи обставини, що перешкоджали здійсненню процесуального права на оскарження, суд повинен виходити з оцінки та аналізу всіх наведених у клопотанні доводів, а також з того, чи мав заявник можливість своєчасно реалізувати своє право на оскарження.
36. Вказані принципи допомагають зрозуміти деякі важливі елементи справедливого суду. При цьому й саме питання застосування строку звернення до суду тісно пов'язано з їх реалізацією.
37. Строк звернення до адміністративного суду обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
38. Положеннями частини третьої статті 122 КАС України передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
39. Колегія суддів вважає, що, звертаючись із цим позовом 01.09.2023, прокурор не навів об'єктивних причин, які перешкоджали звернутися з цим позовом строки, встановлені частиною другою статті 122 КАС України.
40. Зміна судової практики, яка надала прокурору як самостійному позивачу право на пред'явлення позову такої категорії (постанова Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29.11.2022 у справі №240/401/19) не є поважною причиною для поновлення строку звернення до суду, за наявності якої суд зобов'язаний такий строк поновити.
41. Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
42. Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оціночні, якісні параметри визначення таких причин - вони повинні бути поважними, реальними або, як згадано вище, не
43. Ці причини (чи фактори об'єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб'єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо об'єктивно йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив через можливі власні недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інші подібні за суттю ставлення до свого права на звернення до суду.
44. Колегія суддів зазначає, що належних та допустимих доказів щодо причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, які б унеможливлювали і не залежали б від волі позивача своєчасно звернутись за судовим захистом із зазначеними позовними вимогами, не вбачається, у зв'язку з цим суди дійшли вірного висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
45. Таким чином, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій про те, що вказані позивачем обставини, якими він обґрунтовує поважність пропущення строків звернення до суду, не можуть бути поважними причинами для поновлення строку звернення до суду з позовом, оскільки вказане матиме наслідок необґрунтованого втручання суду у принцип правової визначеності та порушення права інших учасників провадження на справедливий судовий розгляд в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Обставин, які об'єктивно унеможливлювали реалізацію прав щодо своєчасного звернення до суду позивачем не наведено.
46. Посилання прокурора на зміну підходів до правозастосування в правовідносинах щодо повноважень на звернення до суду із даною категорією справ не змінює момент, з якого він повинен був дізнатись про порушення інтересів держави, а свідчить лише про час, коли він почав вчиняти дії щодо захисту таких інтересів.
Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 12.12.2023 у справі № 240/21810/23, від 21.05.2024 у справі № 240/8829/23, від 21.05.2024 у справі № 240/25181/23.
47. У зв'язку з вказаним, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.
48. За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
49. Враховуючи результат касаційного перегляду, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 341, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10.01.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2024 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді: Н. В. Коваленко
Л. В. Тацій