Справа № 620/3269/24 Суддя (судді) першої інстанції: Дар'я ВИНОГРАДОВА
23 липня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді Файдюка В.В.,
Суддів Губської Л.В.,
Мєзєнцева Є.І.,
При секретарі Масловській К.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу військової частини НОМЕР_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 травня 2024 року у справі за адміністративним позовом військової частини НОМЕР_1 до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4, 5 вимоги, -
Військова частина НОМЕР_1 (далі також позивач, ВЧ НОМЕР_1 ) звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі - відповідач, Держаудитслужба в Чернігівській області), в якому просила:
- визнати протиправними пункти 3, 4, 5 Вимоги Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Чернігівській області від 18 січня 2024 року № 262508-14/193-2024;
- скасувати пункти 3, 4, 5 Вимоги Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Чернігівській області від 18 січня 2024 року № 262508-14/193-2024.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що запропонований відповідачем шлях усунення виявленого порушення не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду установами за межами бюджетного періоду, в якому сталося порушення з огляду на специфіку бюджетного законодавства. Позивач вважає указану вимогу відповідача такою, що не містить визначення конкретних дій у межах закону, обов'язкових до виконання для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі. Крім того, ВЧ НОМЕР_1 зазначає, що ні оскаржувана вимога , ні акт ревізії не містять посилання на відповідну методику. Фінансові порушення, визначені відповідачем не в установленому порядку, а на власний розсуд, та не підтверджені належними фінансовими документами, тому оскаржувана вимога підлягає скасуванню.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 травня 2024 року в задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому він просить залишити її без задоволення, наполягаючи на законності рішення суду першої інстанції.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, переглянувши судове рішення суду першої інстанції у відповідності до ч.1 ст.308 КАС України в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, відповідно до пункту 8.6 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2023 року та п. 5.1.6.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2023 року Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на підставі направлень на проведення ревізії аудиторами проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2022 по 30.06.2023, за результатами якої складено акт від 15.12.2023 №08-30/06 (а.с. 25-61 т. 1).
Позивач не погодився з висновками перевірки і акт перевірки був підписаний із запереченнями.
02.01.2024 ВЧ НОМЕР_1 надіслала письмові заперечення до акта перевірки на адресу Держаудитслужби № 3 (а.с.122-126 т. 1), на які відповідачем надані письмові висновки про неприйняття заперечень (а.с.127-145 т.1).
Оскільки заперечення Держаудитслужбою не прийняті та з метою усунення виявлених порушень Військовій частині НОМЕР_1 направлено вимогу щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавства від 18.01.2024 №262508-14/193-2024 (а.с.146-147 т. 1), у якій Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області вимагає:
1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях;
2) забезпечити відшкодування на користь ВЧ НОМЕР_1 понесених зайвих витрат на оплату електроенергії, здійсненого постачальнику (ТОВ «Украгаззбут») через неналежне обґрунтування останнім коливання ціни на загальну суму 403943,60 грн з урахуванням вимог статей 193 Господарського кодексу України та статей 526, 629, 653 Цивільного кодексу України;
3) забезпечити відшкодування на користь ВЧ НОМЕР_1 понесених зайвих витрат на оплату прибутку постачальників при здійсненні оборонних закупівель на загальну суму 480570,80 грн з урахуванням вимог статей 193 Господарського кодексу України та статей 526, 629, 653 Цивільного кодексу України. В іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 КЗпП України;
4) забезпечити відшкодування на користь державного бюджету вартість безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису видатків на комунальні послуги, сплачені мешканцями житлових будинків у складі вартості проживання у сумі 213459,15 грн з урахуванням норм ст. 23 Бюджетного кодексу України;
5) забезпечити відшкодування на користь державного бюджету вартість безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису видатків на грошове забезпечення осіб, задіяних при наданні послуг з охорони об'єктів транспортної інфраструктури ДП «Украерорух» в сумі 129548,16 грн з урахуванням норм ст. 23 Бюджетного кодексу України;
6) забезпечити відшкодування на користь ВЧ НОМЕР_1 понесених зайвих витрат при здійсненні будівельних робіт по об'єкту будівництва адміністративної будівлі Центру протимінної безпеки, виконаних ТОВ «Юнібуд Енергосервіс» на суму 152031,03 грн з урахуванням вимог статей 193 Господарського кодексу України та статей 526, 611, 629 Цивільного кодексу України.
Вважаючи висновки Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області необґрунтованими, а вищевказану вимогу протиправною, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів виходить з такого.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, зокрема в органах виконавчої влади, бюджетних установах, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства.
Відповідно до п.п. 7 та 10 ч.1 ст. 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно пп. 9 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43,(далі - Положення №43) Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства.
Підпунктом 4 пункту 4 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550).
Відповідно до п. 2 Порядку №550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно п. 46 Порядку №550, якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
За результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства (п. 50 Порядку №550).
З аналізу наведених вище норм випливає, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об'єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то як правильно наголосив суд першої інстанції, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Отже, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 у справі №820/339/17, від 27.05.2021 у справі №160/8621/19.
Так, ВЧ НОМЕР_1 у позовній заяві просить визнати протиправними та скасувати пункти вимоги, викладені у листі від 18 січня 2024 року № 262508-14/193-2024; зокрема пункти вимоги:
3) забезпечити відшкодування на користь ВЧ НОМЕР_1 понесених зайвих витрат на оплату прибутку постачальників при здійсненні оборонних закупівель на загальну суму 480570,80 грн з урахуванням вимог статей 193 Господарського кодексу України та статей 526, 629, 653 Цивільного кодексу України. В іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 КЗпП України;
4) забезпечити відшкодування на користь державного бюджету вартість безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису видатків на комунальні послуги, сплачені мешканцями житлових будинків у складі вартості проживання у сумі 213459,15 грн з урахуванням норм ст. 23 Бюджетного кодексу України;
5) забезпечити відшкодування на користь державного бюджету вартість безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису видатків на грошове забезпечення осіб, задіяних при наданні послуг з охорони об'єктів транспортної інфраструктури ДП «Украерорух» в сумі 129548,16 грн з урахуванням норм ст. 23 Бюджетного кодексу України;
Такі вимоги Управління вказують на порушення позивачем вимог чинного законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом відшкодування збитків.
Звертаючись до суду з позовом ВЧ НОМЕР_1 фактично не погодилось з висновками акта ревізії щодо допущених нею порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування шкоди.
Водночас, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Отже, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов'язків позивача.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповністю з'ясовано обставини, що мають значення для справи або неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Колегією суддів враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,
Апеляційну скаргу військової частини НОМЕР_1 - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 травня 2024 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 статті 328 КАС України.
Повний текст рішення виготовлено 23 липня 2024 року.
Головуючий суддя: В.В. Файдюк
Судді: Л.В. Губська
Є.І. Мєзєнцев