про відмову у відкритті касаційного провадження
22 липня 2024 року
м. Київ
справа №600/2620/23-а
адміністративне провадження № К/990/26136/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Шарапи В.М., перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року
у справі №600/2620/23-а
за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради
до ОСОБА_2 ,
треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_3
про приведення об'єкту будівництва до попереднього стану,
У травні 2023 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради звернулася до адміністративного суду з позовом до ОСОБА_2 , треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , в якому просила:
- прийняти рішення, яким зобов'язати ОСОБА_2 привести самочинний об'єкт "Реконструкція власних квартир АДРЕСА_1 , у відповідність до попереднього стану.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року, позов задоволено.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої і апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 02 липня 2024 року, тобто в межах строку на касаційне оскарження, звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду.
Розглядаючи питання щодо можливості відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів виходить із наступного.
Судом установлено, що розгляд справи у суді першої інстанції відбувався за правилами спрощеного позовного провадження.
Відповідно до частини другої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності або інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.
Відповідно до пункту 20 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа незначної складності (малозначна справа) - адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин.
З огляду на пункт 10 частини шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності також є, зокрема, інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.
Водночас, згідно з положеннями частин третьої, четвертої статті 12 КАС України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні, у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
У цій справі предметом спору є ухвалення судом рішення про зобов'язання ОСОБА_2 привести самочинний об'єкт "Реконструкція власних квартир АДРЕСА_1 , у відповідність до попереднього стану.
Оскільки така справа може бути розглянута за правилами спрощеного позовного провадження, Чернівецький окружний адміністративний суд в ухвалі від 17 серпня 2023 року про відкриття провадження обґрунтовано вирішив здійснювати розгляд цієї справи за правилами спрощеного позовного провадження.
Тобто, зважаючи на приписи пункту 10 частини шостої статті 12 КАС України, з урахуванням характеру спірних правовідносин, предмета позову та суб'єктного складу учасників справи, її складності, ухвалені у цій справі судові рішення постановлені у справі незначної складності.
Відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
За правилами пункту 2 частини п'ятої статті 328 КАС України судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження) не підлягають касаційному оскарженню, крім випадків, якщо: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Тлумачення положень вказаних норм у їхньому взаємозв'язку дає змогу дійти висновку, що процесуальний закон пов'язує можливість касаційного перегляду у справах незначної складності тільки з тими юридичними фактами, вичерпний перелік яких викладений у підпунктах "а", "б", "в" та "г" пункту 2 частини п'ятої статті 328 КАС України. Водночас обов'язок доведення наявності таких виняткових обставин покладається на особу, яка звертається до суду з касаційною скаргою.
Вказані критерії прийнятності касаційної скарги встановлені задля можливості забезпечення Верховним Судом ключової мети касаційного перегляду - виправлення судових помилок та усунення недоліків судочинства, що призвели до порушення прав учасників справи. Касаційний перегляд за своєю сутністю має екстраординарний характер і спрямований на забезпечення основоположних гарантій справедливого судового розгляду, які становлять зміст конституційного принципу верховенства права.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає касаційному оскарженню.
Зазначена норма Кодексу узгоджується з пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України, згідно з яким до основних засад судочинства відноситься забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у визначених законом випадках. Аналогічне положення закріплене у пункті 7 частини третьої статті 2 та частині першій статті 13 КАС України, а також частині першій статті 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд, який відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України є найвищим судовим органом, виконує функцію "суду права", що розглядає спори, які мають найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави. Тим самим Верховний Суд за допомогою загальної правозастосовчої діяльності дозволяє досягнути індивідуального блага з урахуванням того, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Згідно з імперативними вимогами статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 242 КАС України висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права; при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть приймати рішення, які скасовують судові рішення або зупиняють їх виконання.
Таким чином, призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це, у першу чергу, сформувати обґрунтовану правову позицію стосовно застосування всіма судами у подальшій роботі конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом і таким чином спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування (вказати напрямок у якому слід здійснювати вибір правової норми); на прикладі конкретної справи роз'яснити зміст акта законодавства в аспекті його розуміння та реалізації на практиці в інших справах з вказівкою на обставини, що потрібно враховувати при застосуванні тієї чи іншої правової норми, але не нав'язуючи, при цьому, нижчестоящим судам результат вирішення конкретної судової справи.
Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх громадян перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.
Такий визначений законодавцем підхід до роботи Верховного Суду (формування в окремих справах конкретних правових висновків, що є обов'язковим для всіх судів та суб'єктів владних повноважень) є особливо актуальним у світлі положень частини п'ятої статті 125 Конституції України, згідно з якою адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.
Скаржником наведено наступні підстави для касаційного оскарження рішень судів першої та апеляційної інстанцій та для прийняття Верховним Судом до розгляду касаційної скарги у справі незначної складності №600/2620/23-а, які передбачені частинами четвертою і п'ятою статті 328 КАС України: суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №826/12372/17, від 12 грудня 2018 року №826/7203/17 та постановах Верховного Суду від 29 січня 2020 року у справі №822/2149/18, від 30 листопада 2023 року у справі №807/2347/15; відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування положень статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI, статті 383 Цивільного кодексу України, статті 152 Житлового кодексу України у подібних правовідносинах; судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Колегія суддів вважає необґрунтованим посилання на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 29 січня 2020 року у справі №822/2149/18, від 30 листопада 2023 року у справі №807/2347/15, оскільки обставини цієї справи та справ, зазначених скаржником з метою обґрунтування підстави касаційного оскарження, виникли за різних фактичних обставин, у різні періоди часу та з урахуванням різного законодавчого регулювання та його застосування.
У справі №807/2347/15 підставою для відмови у задоволенні позову прокурора про здійснення демонтажу незаконної забудови стало те, що за наслідками виявлення істотного відхилення від проекту, істотних порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, припис в порядку статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI про усунення таких порушень органом архбудконтролю не виносився.
Правова позиція, сформульована у постанові Верховного Суду від 29 січня 2020 року у справі №822/2149/18, на яку покликається скаржник, стосується питання знесення самочинного будівництва, здійсненого без повідомлення про початок виконання будівельних робіт, без відповідного документа на право власності чи користування земельною ділянкою, без належно затвердженого проєкту.
У справі, що розглядається, предметом спору є зобов'язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову відповідно до частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України, тобто, інший предмет правового регулювання.
Колегія суддів також відхиляє доводи скаржника про неврахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 21 листопада 2018 року у справі №826/12372/17, від 12 грудня 2018 року №826/7203/17, які наведено скаржником з метою доведення наявності підстав касаційного оскарження, оскільки такі висновки, головним чином, сформовані не щодо суті спору, а щодо визначення Великою Палатою Верховного Суду предметної юрисдикції цих спорів.
Таким чином, з огляду на недостатнє обґрунтування скаржником у касаційній скарзі посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а також враховуючи те, що наведені скаржником постанови та оскаржувані судові рішення, прийняті з урахуванням різних фактичних обставин справи, колегія суддів вважає недоведеною наявність підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
В свою чергу перевіркою змісту підстав касаційного оскарження (пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України) встановлено, що скарга третьої особи містить посилання на норми права щодо яких, на думку скаржника, відсутній висновок Верховного Суду та скаржником детально і з наведенням обґрунтованих мотивів не зазначено, в чому полягає неправильне застосування судом зазначеної норми права та який саме правовий висновок необхідно сформулювати, а Верховним Судом самостійно не встановлено, що у судовій практиці, яка склалася у подібних правовідносинах, існують підстави, які б вказували на наявність проблеми, вирішення якої, шляхом формулювання позиції Верховним Судом, може мати фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та становити значний суспільний інтерес.
Разом з тим, щодо посилання скаржника на наявність підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, Суд вказує, що обов'язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі вказаної норми КАС України є, зазначення норми права, яка була неправильно застосована судами першої та (або) апеляційної інстанцій щодо якої відсутній висновок Верховного Суду, а також обґрунтування у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як, на його думку, відповідна норма повинна застосовуватися.
Отже, з огляду на недостатнє обґрунтування скаржником у касаційній скарзі посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, колегія суддів вважає недоведеною наявність підстави касаційного оскарження.
Щодо оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, третя особа зазначає наступні підстави касаційного оскарження, що передбачені положеннями частин другої та третьої статті 353 КАС України:
1. Суди не дослідили зібрані у справі докази;
2. Суд першої інстанції розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження;
3. Суди необґрунтовано відхилили клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи;
4. Суди встановили обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів;
5. Суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та/або обов'язки особи, яка не була залучена до участі у справі;
6. Суди прийняли рішення з порушенням правил юрисдикції адміністративним судів.
З огляду на оскарження судових рішень з підстав, передбачених частиною другою статті 353 КАС України, Суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Із системного аналізу наведених положень процесуального закону випливає, що обґрунтування необхідності касаційного оскарження у зв'язку із недослідженням судами попередніх інстанцій зібраних у справі доказів, можливе лише за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі інших підстав для касаційного оскарження передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 КАС України. Тобто, указане порушення процесуального права не може бути самостійною підставою для касаційного оскарження, що виключає можливість здійснення касаційного перегляду у справі незначної складності №600/2620/23-а.
При цьому колегія суддів зазначає, що доводи касаційної скарги щодо недослідження судами припису, а також його неконкретність та незрозумілість є необґрунтованими, враховуючи незазначення скаржником про вчинення ним дій з метою отримання відповідних роз'яснень від інспекції або оскарження цього припису до суду.
Доводи касаційної скарги про те, що суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково, не приймаються до уваги з огляду на частину четверту статті 12 КАС України, яка містить виключний перелік справ, що розглядаються за правилами загального позовного провадження, та відповідно до якого, справа, що розглядається, не відноситься до категорії справ, які вказані у частині четвертій статті 12 КАС України.
Крім того, серед основних напрацьованих Європейським судом з прав людини підходів до касаційного перегляду судових рішень та, відповідно, застосування "процесуальних фільтрів" до такого перегляду слід віднести наступні:
- Конвенція не зобов'язує держави створювати апеляційні або касаційні суди, проте, якщо вони створені, то особі має гарантуватися дотримання гарантій пункту 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини і основоположних свобод на рівні цих судів, хоча у таких випадках можуть застосовуватися менш суворі стандарти;
- право на доступ до суду не є абсолютним та може підлягати передбачуваним обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг; оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб;
- сама лише ймовірність існування двох думок стосовно предмета спору або наявність сумнів у правильності рішення, яке набрало законної сили, не може бути самостійною підставою для оскарження судового рішення;
- жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі;
- головною функцією судів вищих інстанцій з перегляду є розгляд правових питань, що мають важливе та виключне значення, усунення фундаментальних правових помилок і недоліків, допущених судами нижчих інстанцій, забезпечення єдності судової практики, уніфікованого та єдиного застосування права, а не новий розгляду справи. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли цього вимагають вагомі підстави (непереборні обставини), які передбачені у законодавстві;
Таким чином Суд зазначає, що вичерпний перелік судових рішень, які можуть бути оскаржені до касаційного суду, жодним чином не є обмеженням доступу особи до правосуддя чи перепоною в отриманні судового захисту, оскільки встановлення законодавцем "розумних обмежень" в праві на звернення до касаційного суду не суперечить практиці Європейського суду з прав людини та викликане виключно особливим статусом Верховного Суду, розгляд скарг яким покликаний забезпечувати формування єдиної правозастосовчої практики, а не можливість перегляду будь-яких судових рішень.
Щодо доводів третьої особи щодо необґрунтованого відхилення судами клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, а також про встановлення судами обставин на підставі недопустимих доказів, колегія суддів вважає їх належним чином не обґрунтованими, оскільки у касаційній скарзі скаржник не доводить, яким чином дослідження цих доказів вплинуло на ухвалення судами незаконних та необґрунтованих, на його думку, рішень.
Щодо доводів скаржника про прийняття судами рішення про права, свободи, інтереси та/або обов'язки ОСОБА_1 , то ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року ця особа була залучена до участі у справі в якості третьої особи, та в такому випадку користувалася правами та обов'язками, що визначені у статті 44 КАС України.
До того ж варто зазначити, що згідно з існуючою практикою Верховного Суду, спори про зобов'язати привести самочинний об'єкт у відповідність до попереднього стану, які виникають у зв'язку з самостійним невиконанням особою припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, є публічно-правовими спорами та відносяться саме до юрисдикції адміністративного суду, оскільки він виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самочинної реконструкції об'єкта містобудування.
Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже вирішувалися подібні спори із аналогічних суб'єктним складом та предметом спору, що підтверджується, зокрема, постановами від 07 вересня 2018 року у справі №813/6284/14, від 27 жовтня 2022 року у справі №300/339/19.
Водночас колегія суддів вважає, що здійснення самочинного будівництва є порушенням правил благоустрою населеного пункту, а тому зачіпає права необмеженої кількості осіб.
Відповідно до частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів відхиляє аргументи касаційної скарги про те, що скаржника було позбавлено права на справедливий розгляд справи судами.
Загалом наведені доводи касаційної скарги, головним чином, зводяться до незгоди з ухваленими судами першої і апеляційної інстанцій рішеннями, необхідність з боку Верховного Суду переоцінки встановлених судами обставин та досліджених ними доказів, що виходить за межі касаційного перегляду, які визначені статтею 341 КАС України.
Також, аналізом змісту касаційної скарги Судом з'ясовано, що скаржник не наводить одночасно належних та мотивованих виключних підстав касаційного оскарження відповідно до пункту 2 частини п'ятої статті 328 КАС України для справ незначної складності.
Вказане виключає можливість прийняття касаційної скарги до провадження для здійснення касаційного перегляду у справі №600/2620/23-а.
На підставі вищенаведеного та з урахуванням того, що оскаржувані судові рішення прийняті у справі незначної складності, а виключних підстав для касаційного оскарження судових рішень у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження, передбачених частинами четвертою і п'ятою статті 328 КАС України скаржником у касаційній скарзі належним чином не обґрунтовано, Суд дійшов висновку, що у відкритті касаційного провадження слід відмовити.
Аналогічна позиція щодо віднесення вказаної категорії справ до справ незначної складності висловлена Верховним Судом, зокрема, в ухвалах від 12 березня 2021 рок у справі №500/1385/20, від 19 квітня 2021 року у справі №340/3381/19.
Керуючись статтями 248, 328, 334, 335, 355, 359 КАС України, Суд, -
1. Відмовити у відкритті касаційного провадженняза касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року у справі №600/2620/23-а за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради до ОСОБА_2 , треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_3 про приведення об'єкту будівництва до попереднього стану.
2. Копію ухвали разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами направити особі, яка подала касаційну скаргу.
3. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді В.М. Кравчук
В.М. Шарапа