П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
11 липня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/3004/24
Перша інстанція: суддя Потоцька Н.В.,
повний текст судового рішення
складено 25.04.2024, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Федусика А.Г.,
суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Попової Марії Федорівни , третя особа - Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання скласти протокол, -
У січні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Попової Марії Федорівни , третя особа - Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області, в якому просив:
- визнати дії (бездіяльність) відповідача щодо не складення протоколу про адміністративне правопорушення за статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення відносно особи, якою надавалася письмова відповідь від 05.12.23р. вих №40223-36691/Т-02/-1500/23, а саме, начальника відділу розгляду звернень ГУПФ України в Одеській області Світлани Дубрової, протиправними;
- зобов'язати відповідача скласти протокол про адміністративне правопорушення за статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення відносно особи, якою надавалася письмова відповідь від 05.12.23р. вих №40223-36691/Т-02/-1500/23, а саме, начальника відділу розгляду звернень ГУПФ України в Одеській області Світлани Дубрової.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2024 року у задоволенні позову було відмовлено.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим апелянт просив його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до ГУПФ України в Одеській області з заявою щодо внесення, на його думку, спеціалістом фонду недостовірної інформації у письмовій відповіді на його попередні звернення (а/с 7).
Листом ГУПФ України в Одеській області від 05.12.2023р. №40223-36691/Т-02/8-1500/23 надано відповідь на вказану заяву позивача (а/с 6).
03.01.2024 року позивач направив на адресу Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області заяву, в якій просив перевірити факт порушення та скласти протокол про порушення, яка зареєстрована за №Т-278.3/24, та в якій, зокрема, зазначено, що своєю відповіддю від 05.12.2023р. №40223-36691/Т-02/8-1500/23 йому не надано було відповідь по суті, чим порушено ЗУ «Про звернення громадян» та вимоги ст.212-3 КУпАП. (а/с 5).
Листом від 10.01.2024р. №1737.4/Т-278.3/24/53 відповідачем надано відповідь, в якій вказано, що з матеріалів заяви вбачається, що позивач не погоджується з відповіддю на його заяву від 20.11.2023р., наданою листом Головного управління від 05.12.2023 №40223-36691/Т-02/8-1500/23, та стверджує про порушення вимог Закону України «Про звернення громадян».
Зауважено, що незгода з викладеною у відповіді, наданої за результатами розгляду звернення громадянина, позицією органу державної влади, підприємств, установ, організацій та їх посадових (службових) осіб не може вважатися порушенням прав особи на направлення звернення та отримання на нього відповіді.
Визначення кількості та якості заходів, які вживає компетентний орган, порядок прийняття ним відповідних рішень, порядок та обсяги застосування заходів реагування належить до компетенції відповідного органу та визначається спеціальними законами, що регулюють ті чи інші правовідносини, а не Законом України «Про звернення громадян».
Враховуючи зазначене, а також компетенцію і межі повноважень Уповноваженого, відповідач зазначив, що правові підстави для вжиття Уповноваженим додаткових заходів реагування за заявою від 03.01.2024р. відсутні (а/с 4).
Вважаючи таку відповідь протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що прийняття відповідачем одного із визначеного статтею 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» рішення при розгляді звернення є таким, що розглянуте відповідачем у межах строку, передбаченого Законом України «Про звернення громадян».
Суд також зазначив, що факт притягнення судом певних осіб до адміністративної відповідальності за порушення вимог Закону України «Про звернення громадян» не призводить до поновлення прав громадян та фактична незгода позивача зі змістом відповіді ГУ ПФУ в Одеській області від 05.12.2023 року за №40223-36691/Т-02/8-1500/23 не може свідчити про порушення вимог Закону України «Про звернення громадян».
Також судом зазначено, що зобов'язання відповідача скласти протокол про адміністративне правопорушення за статтею 212-3 КУпАП відносно особи, якою надавалася письмова відповідь від 05.12.23р. вих №40223-36691/Т-02/-1500/23, а саме начальника відділу розгляду звернень ГУПФУ в Одеській області Світлани Дубрової, буде втручанням у дискреційні повноваження Уповноваженого.
Колегія суддів погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції і вважає їх такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, з огляду на таке.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Статтею 1 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організаційне залежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
За змістом статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Відповідно до частини першої статті 15 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Підстави для провадження справ та призначення перевірок Уповноваженим ВРУ передбачені у статті 16 вказаного Закону, відповідно до якої Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує:
1) за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників;
2) за зверненнями народних депутатів України;
3) за власною ініціативою.
Статтею 19 Закону України "Про звернення громадян" визначено обов'язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг, серед яких, зокрема, обов'язок об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
Згідно зі статтею 4 Закону України "Про звернення громадян" до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Приписами статті 20 Закону України "Про звернення громадян" звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну.
Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.
За приписами статті 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років.
При розгляді звернення Уповноважений:
1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;
2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;
3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;
4) відмовляє в розгляді звернення.
Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.
Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.
Відповідальність за порушення права на інформацію та права на звернення передбачена статтею 212-3 КУпАП.
При цьому строки накладення адміністративного стягнення встановлені у статті 38 КУпАП, відповідно до частин першої - другої якої адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).
Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через три місяці з дня його виявлення, крім справ про адміністративні правопорушення, зазначені у частинах третій - шостій цієї статті.
Згідно зі статтею 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
Частиною першою статті 246 КУпАП встановлено, що порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення в органах (посадовими особами), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, визначається цим Кодексом та іншими законами України.
Відповідно до частини другої статті 251 КУпАП обов'язок щодо збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених статтею 255 цього Кодексу.
Приписами частини першої статті 254 КУпАП визначено, що про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
За змістом статті 255 КУпАП протоколи про правопорушення мають право складати, серед інших зокрема, уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (статті 188-39, 188-40, 212-3 (крім порушень права на інформацію відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).
З системного аналізу вищенаведених правових норм вбачається, що Уповноважений ВРУ здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які він отримує, зокрема за зверненням громадянина України, під час розгляду якого Уповноважений ВРУ наділений повноваженнями щодо відкриття провадження у такій справі та щодо складання протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, відповідальність за які встановлена статтями 188-39, 188-40, 212-3 КУпАП (крім порушень права на інформацію відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).
Крім того, на відповідача згідно з положеннями статті 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" поширюється строк розгляду звернень відповідно до Закону України "Про звернення громадян", за приписами статті 20 якого такий строк встановлений в один місяць від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання.
У разі якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення.
Водночас, загальний строк на вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
При цьому, спеціальних строків розгляду звернень до Уповноваженого ВРУ, які б відрізнялись від визначених у Законі України «Про звернення громадян», положення статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» не містять.
Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору у даній справі фактично є питання допущення протиправної бездіяльності Уповноваженого ВРУ стосовно звернення позивача від 03.01.2024 року.
Зі змісту статті 3 Закону України «Про звернення громадян» вбачається, що під поняттям звернення громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Тобто, вказана норма розмежовує види таких звернень, у зв'язку з чим необхідно дослідити питання правової природи звернення позивача в контексті висловленого у ньому порушенні його законних прав.
Як вбачається з матеріалів справи та вже зазначалось вище, 03.01.2024 року ОСОБА_1 звернувся до Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області, яка отримана останнім 03.01.2024 року, в якій позивач просив перевірити факт порушення та скласти протокол про порушення.
При цьому, листом відповідача від 10.01.2024р. №1737.4/Т-278.3/24/53 позивачу було надано відповідь в якій вказано, що з матеріалів заяви вбачається, що позивач не погоджуєтесь з відповіддю на його заяву від 20.11.2023р., наданою листом Головного управління від 05.12.2023р. №40223-36691/Т-02/8-1500/23 та стверджує про порушення вимог Закону України «Про звернення громадян». Зауважено, що незгода з викладеною у відповіді, наданою за результатами розгляду звернення громадянина, позицією органу державної влади, підприємств, установ, організацій та їх посадових (службових) осіб не може вважатися порушенням прав особи на направлення звернення та отримання на нього відповіді.
У відповіді відповідач також зазначив, що враховуючи компетенцію і межі повноважень Уповноваженого, правові підстави для вжиття Уповноваженим додаткових заходів реагування за заявою позивача відсутні.
Апеляційний суд зазначає, що Уповноважений ВРУ при розгляді звернення наділений окресленим у статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» переліком повноважень, а саме:
1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;
2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;
3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;
4) відмовляє в розгляді звернення.
Тобто, прийняття відповідачем одного із визначеного статтею 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» рішення при розгляді звернення є таким, що розглянуте відповідачем у межах строку, передбаченого Законом України «Про звернення громадян», у тому числі і відмова у розгляді звернення.
Апеляційний суд також зазначає, що в частині вимог про зобов'язання відповідача вжити заходів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, збору інших матеріалів та направлення їх до суду для притягнення до адміністративної відповідальності відноситься до складу дискреційних повноважень Уповноваженого, та щодо яких суд не вправі приймати жодних рішень зобов'язального характеру.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верхового суду від 09.11.2020р. у справі №640/5681/19.
На переконання колегії суддів, суд 1-ї інстанції також вірно зауважив, що факт притягнення судом певних осіб до адміністративної відповідальності за порушення вимог Закону України «Про звернення громадян» не призводить до поновлення прав громадян.
Більш того, той факт, що позивач вважає, що змістом листа від 10.01.2024 р. не забезпечено поновлення порушених, на його думку, прав, не свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, допущену ним під час розгляду заяви, за відсутності доказів реального порушення прав та інтересів позивача.
Тобто, фактична незгода позивача зі змістом відповіді ГУ ПФУ в Одеській області від 05.12.2023 року за №40223-36691/Т-02/8-1500/23 не може свідчити про порушення вимог Закону України «Про звернення громадян». Доказів реального порушення прав та законних інтересів позивача суду не надано.
При цьому, як зазначено у листі пенсійного органу, ОСОБА_1 надавались роз'яснення листами від 05.10.2023р. №29795-29600/Т-02/8-1500/23 та від 16.11.2023 р. №37521-33768/Т-02/8-1500/23. Питання, які підлягали розгляду пенсійним органом, стосуються врахування заробітної плати в іноземній валюті або інвалютних рублях при обчисленні пенсії. Також, у даному листі зазначено, що заявник має право на оскарження дій (бездіяльності) у судовому порядку або до Пенсійного фонду України.
Разом з тим, матеріали справи не містять доказів оскарження позивачем дій (бездіяльності) пенсійного органу в адміністративному або судовому порядку.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо спірних правовідносин.
Доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішення, ґрунтуються на суб'єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2024 року без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Суддя-доповідач А.Г. Федусик
Судді А.В. Бойко О.А. Шевчук