26 червня 2024 року справа №380/4466/23
Львівський окружний адміністративний суд в складі:
головуючий суддя Кравців О.Р.,
за участю:
секретар судового засідання Шийович Р.Я.,
позивач ОСОБА_1 ,
від відповідачів ОСОБА_2
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури, про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на роботі, виплату середнього заробітку,-
Суть справи.
До Львівського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з позовом до Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач 1, Чотирнадцята кадрова комісія), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 2), Львівської обласної прокуратури (далі - відповідач 3), в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №1 від 07.12.2022 про неуспішне проходження атестації заступником начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури ОСОБА_1 ;
- зобов'язати уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів та Офіс Генерального прокурора призначити ОСОБА_1 новий час (дату) для проходження співбесіди (ІІІ етапу атестації);
- визнати протиправним і скасувати наказ виконувача обов'язків керівника Львівської обласної прокуратури від 27.01.2023 №137к «Про звільнення ОСОБА_1 », відповідно до якого ОСОБА_1 звільнений з посади заступника начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури України на посаді заступника начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області з 07.02.2023.
Ухвалою суду від 13.03.2023 відкрито загальне позовне провадження у справі /Т.І арк.спр.44-45/.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач працював в органах прокуратури з серпня 2004 року, послідовно обіймаючи посади помічника прокурора м. Червонограда, помічника Дрогобицького міжрайонного прокурора, старшого помічника прокурора цієї ж прокуратури, прокурора Дрогобицької місцевої прокуратури, заступника начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області. Взяв участь у атестації прокурорів та успішно пройшов І та ІІ етапи атестації. Однак за результатами співбесіди (останній етап атестації), що відбулася 21.12.2020 Третя кадрова комісія ухвалила рішення про неуспішне проходження атестації. Як наслідок позивача звільнено з посади та органів прокуратури.
Позивач оскаржив рішення Третьої кадрової комісії та наказ про звільнення до Львівського окружного адміністративного суду. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24.03.2022 у справі №380/696/21, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022, позов задоволено частково; визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації та поновлено позивача на посаді в органах прокуратури.
17.11.2022 Чотирнадцята кадрова комісія запросила позивача для проведення повторної співбесіди, за результатами проходження якої прийнято рішення №1 від 07.12.2022 «Про неуспішне проходження прокурором атестації». На цій підставі наказом від 27.01.2023 позивача знову звільнено з органів прокуратури.
Позивач не згідний з висновком кадрової комісії про його невідповідність критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора, вважає його необґрунтованим та невмотивованим. В оскарженому рішенні немає жодного факту, що б свідчив про незнання законодавства позивачем. Практичне завдання виконане в повному обсязі і жодних зауважень до його розв'язання в комісії не було. Професійна компетентність підтверджується позитивними показниками роботи. Зауважень у членів комісії стосовно майнового стану, декларування доходів, наявності майна у позивача, його сім'ї та родини не було.
Звертає увагу суду, що центральним питання під час співбесіди було питання дисциплінарного провадження стосовно позивача у 2018 році. Однак відповідні події мали місце у період 2015-2017 років, рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів №252дп-18 від 19.06.2018 дисциплінарне провадження стосовно заступника начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури ОСОБА_1 закрите. Крім того, прокуратурою Львівської області винесено постанову про закриття кримінального провадження №42018140000000081 від 16.03.2018 у зв'язку з відсутність в діях ОСОБА_1 складу дисциплінарного правопорушення.
Відповідач 2, Офіс Генерального прокурора, проти позову заперечив з підстав викладених у відзиві ОСОБА_3 , арк.спр.63-92/. Зазначив, що позивач проходив атестацію прокурорів відповідно до чинного законодавства. На третьому етапі на підставі досліджених матеріалів кадрова комісія встановила обставини, які свідчать про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності та прийняла рішення №3 від 21.12.2020 про неуспішне проходження атестації. На підставі цього рішення наказом керівника Львівської обласної прокуратури від 16.03.2021 №624к ОСОБА_1 було звільнено з посади. Однак рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24.03.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022 рішення Третьої кадрової комісії та наказ про звільнення визнано протиправними та скасовано. Ці рішення Офісом Генерального прокурора та Львівською обласної прокуратурою оскаржено до касаційної інстанції.
У зв'язку з цими обставинами Чотирнадцята кадрова комісія знову включила ОСОБА_1 до графіку проведення співбесід. За результатами співбесіди кадровою комісією прийнято рішення №3 від 14.12.2022 про неуспішне проходження позивачем атестації у зв'язку з невідповідністю вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. У рішенні зазначено конкретні обставини, що вплинули на його прийняття. Просив суд врахувати, що рішення кадрових комісій про неспішне проходження прокурорами атестацій на стадії співбесіди приймалися в межах проведення атестації прокурорів, як одноразової події надзвичайного характеру, що зумовлено необхідністю підвищити ефективність діяльності органів прокуратури шляхом проведення оцінки усіх прокурорів на відповідність критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Кадрова комісія не зобов'язана нормами закону доводити чи встановлювати в деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а має встановити чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком критеріям з відповідного переліку. Таємність обговорення членами кадрових комісій зібраної інформації жодним чином не означає, що рішення кадрових комісій є необґрунтованими чи протиправними. Тому, рішення стосовно ОСОБА_1 відповідає вимогам, встановленим Порядком проходження прокурорами атестації, зокрема, типовій формі, містить посилання на нормативно-правові акти, є обґрунтованим та мотивованим, прийнятим з повним дотриманням процедури. Повноваження надані кадровим комісіям в частині прийняття рішень про проходження атестації за результатами співбесіди є дискреційними.
Відповідач 1, Львівська обласна прокуратура, проти позову заперечив з підстав викладених у відзиві /Т.ІІ, арк.спр.3-8/. Вважає позов безпідставним, оскільки позивач добровільно прийняв участь в атестації в порядку та на умовах передбачених законодавством. За результатами співбесіди Комісія з'ясувала невідповідність заступника начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. З огляду на це, прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, що стало підставою для видачі наказу про звільнення.
Ухвалою суду від 13.09.2023 відмовлено у задоволенні клопотання відповідача 2 про залишення позовної заяви без розгляду /Т.ІІ арк.спр.71-72/.
Ухвалою суду від 27.09.2023 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду /Т.ІІ арк.спр.81/.
Ухвалою суду від 27.09.2023 відмовлено в задоволенні клопотання позивача про зупинення провадження у справі /Т.ІІ акр.спр.82-83/.
Позивач подав додаткові пояснення /Т.ІІ, арк.спр.92-107/, у яких зазначив, що кадрова комісія дійшла висновку про невідповідність прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності необґрунтовано та немотивовано. В оскарженому рішенні комісії немає жодного факту чи згадки про незнання позивачем законодавства. Показники роботи у прокуратурі у позивача відмінні. Визначення відповідності прокурора критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, а не на основі одного окремого факту. Висновок про невідповідність прокурора визначеним критеріям не базується на достовірній інформації, ґрунтується на припущеннях, неправдивих чи неперевірених відомостях. Не взято до уваги, що позивач щорічно подавав анкети доброчесності прокурора з достовірними даними, за 18 років роботи в органах прокуратури ні разу не допустив порушення присяги, двічі заохочувався прокурором Львівської області, тричі успішно підвищував кваліфікацію, жодних скарг на позивача не надходило, дисциплінарних стягнень не мав. За час роботи в прокуратурі позивач зарекомендував себе дисциплінованим, теоретично грамотним, професійно підготовленим працівником, здатним до значних навантажень в роботі. Вважає, що надання органам влади правової дискреції у виді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції. Просив звернути увагу на практику Верховного Суду у справах даної категорії на користь позивача.
Ухвалою суду від 21.02.2024 задоволено повністю клопотання позивача про витребування доказів /Т.ІІ арк.спр.134-135/.
Ухвалою суду від 24.05.2024 задоволено клопотання позивача про виклик свідка /Т.ІІІ, арк.спр.229/.
У судовому засіданні позивач позовні вимоги підтримав повністю, просив позов задовольнити.
Представник відповідачів у судовому засіданні заперечив проти позовних вимог повністю, просив відмовити у задоволенні позову.
Суд заслухав пояснення позивача, представника відповідачів, з'ясував підстави позову та відзивів, додаткових пояснень, фактичні обставини справи та відповідні їм правовідносини, дослідив письмові та відеодокази, долучені до матеріалів справи, допитав свідка та, -
Чотирнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийняла рішення №1 від 07.12.2022 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 /Т.І, арк.спр. 101-106/.
Наказом виконувача обов'язки керівника обласної прокуратури від 27.01.2023 №137к керуючись статтею 11, пунктом 2 частини 2 статті 41 Закону України «Про прокуратуру» заступника начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 звільнено з посади в органах прокуратури 06.02.2023 на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформ органів прокуратури») /Т.І, арк.спр.26/.
Вважаючи рішення про неуспішне проходження атестації та звільнення незаконним і таким, що порушує його трудові права закріплені Конституцією України, позивач звернувся за їх захистом до суду.
Вирішуючи справу, суд керується таким.
Завданням адміністративного судочинства України відповідно до частини 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частиною 2 статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Головним питання цього спору є правомірність рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) “Про неуспішне проходження прокурором атестації” №1 від 07.12.2022 та відповідно звільнення позивача з посади в органах прокуратури.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд керується такими нормами законодавства.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ, який набрав чинності 25.09.2019 (далі - Закон №113-ІХ), запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Згідно з пунктом 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ (чинним на час виникнення спірних правовідносин) з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
За приписами пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 12 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що предметом атестації є оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора.
Нормами пунктів 9, 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ передбачено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких, здійснюється Генеральним прокурором (пункт 11, підпункти 7, 8 пункту 22 розділу ІІ Закону №113-ІХ).
Положеннями частини 2 статті 9 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII встановлено, що Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
Наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку №221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Особа, яку за рішенням суду поновлено на посаді прокурора або слідчого прокуратури після 15 жовтня 2019 року, подає таку заяву Генеральному прокурору упродовж 5 днів після видання керівником органу прокуратури наказу про її поновлення на посаді (пункт 10 розділу І Порядку №221).
Згідно з пунктом 5 розділу І Порядку №221 предметом атестації є оцінка:
1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок);
2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Відповідно до пункту 13 розділу ІІ Закону №113-ІХ атестація прокурорів включає такі етапи:
1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Пунктом 11 розділу ІІ Закону №113-ІХ передбачено, що атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких, здійснюється Генеральним прокурором.
Згідно з приписами пункту 17 розділу ІІ Закону №113-ІХ та пунктів 7, 8 розділу І Порядку №221 кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне з таких рішень:
- рішення про успішне проходження прокурором атестації;
- рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Пунктом 16 розділу ІІ Закону №113-ІХ передбачено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди.
Предметом співбесіди є оцінка професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 розділу ІІ Закону №113-ІХ).
Приписами розділу ІV Порядку №221 передбачено, що до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2).
Співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання (пункт 8).
Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:
1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;
2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;
3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;
4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень (пункт 9).
Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно) (пункт 10).
Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії (пункт 11).
Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12).
Співбесіда прокурора складається з таких етапів:
1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;
2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;
Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13).
Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (пункт 14).
Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15).
Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16).
Відповідно до пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 17.10.2019 №233 (далі - Порядок №233)
Рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати "за" чи "проти" рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.
Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Згідно з вимогами статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
З доказів у справі судом встановлено, що ОСОБА_1 подав заяву від 08.10.2019 про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію ОСОБА_3 , арк.спр.236/.
Успішно пройшов перші два етапи атестації:
- склав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора - 84 бали;
- склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки - 102 бали /Т.І, арк.спр.119/.
21.21.2020 позивач виконав практичне завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора, а також проходив співбесіду третьої кадрової комісії з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Рішенням №3 Кадрової комісії №3 від 21.12.2020 “Про неуспішне проходження прокурором атестації”, ОСОБА_1 не пройшов атестацію.
Рішення мотивоване тим, що на підставі дослідження всіх матеріалів атестації та отриманих пояснень прокурора у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності у зв'язку з явно неправильним вирішенням практичного завдання №6, явними грубими помилками, зокрема, встановлено незнання вимог статей 223, 291 КПК України та порушення статті 15 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів. Крім того, поведінка ОСОБА_1 не відповідає вимогам статей 16, 19, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів. Зокрема, ОСОБА_1 повідомив Комісії, що саме він познайомив з іншим прокурором Дрогобицької місцевої прокуратури К. свого товариша Г. з метою придбання останнім нежитлового приміщення, яке перебувало під арештом та фактично виступив гарантом передачі коштів за це приміщення. Ба більше, ОСОБА_1 двічі був присутнім при передачі коштів з вищевказаною метою прокурору К., яку надалі було засуджено за вказані незаконні дії. При цьому під час надання пояснень комісії ОСОБА_1 висловив стійке переконання про відсутність в його діях порушень вимог законодавства і Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів. Зазначене створює обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної етики та компетентності ОСОБА_3 , арк.спр.237-240/.
На підстав рішення кадрової комісії від 21.12.2020 №3 наказом керівника Львівської обласної прокуратури від 16.03.2021 №624к ОСОБА_1 звільнено з займаної посади прокурора ОСОБА_3 , арк.спр.235/.
Однак рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.03.2022 у справі №380/696/21, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022, рішення Третьої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації та наказ керівника Львівської обласної прокуратури про звільнення з посади та органів прокуратури скасовано; позивача поновлено на посаді заступника начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області, з 18.03.2021 ОСОБА_3 , арк.спр.117-138/.
Водночас слід зауважити, що Законом України «Про внесення змін до розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури щодо окремих аспектів дії перехідних положень» від 15.06.2021 №1554-ІХ передбачено безальтернативну обов'язковість проходження атестації для можливості обіймання посади прокурора, у тому числі у разі поновлення на посадах за рішеннями судів та залишено в силі підпункти 1 та 2 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ.
Згідно з пунктом 3-2 розділу V Порядку №221 у разі скасування судом рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурор, якого поновлено на посаді чи рішення про звільнення якого з посади за наслідками атестації не приймалось з підстав, визначених законодавством України допускається кадровою комісією до проходження того етапу атестації, за результатами якого кадровою комісією прийнято відповідне рішення.
Відповідно Чотирнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ОСОБА_1 включено до графіку проведення співбесід.
За результатами співбесіди Чотирнадцята кадрова комісія прийняла рішення №1 від 07.12.2022 про неуспішне проходження прокурором атестації, оскільки з'ясувала обставини, які свідчать про невідповідність заступника начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Зокрема, «на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, доброчесності та професійної етики.
Так, Висновком за результатами службового розслідування щодо перевірки інформації про можливе порушення заступником начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 службових повноважень або службового статусу та пов'язаних з цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб від 13.03.2018 було встановлено, зокрема, таке.
ОСОБА_4 у 2016-2017 роках з метою надання допомоги своєму знайомому - ОСОБА_5 у вирішенні приватних питань майнового характеру познайомив останнього зі своєю колегою - прокурором ОСОБА_6 , яка мала надати допомогу у придбанні ОСОБА_7 нерухомого майна у місті Дрогобичі Львівської області.
У процесі подальшого спілкування ОСОБА_1 , отримавши інформацію від ОСОБА_6 про існування можливості придбання відповідних нежитлових приміщення, що перебували під арештом, повідомив ОСОБА_5 про це та організував декілька зустрічей останнього зі своєю колегою, в ході яких, серед іншого, обговорювалися питання передання прокурорці ОСОБА_6 грошових коштів.
З наданих у процесі здійснення службового розслідування пояснень ОСОБА_1 , справжність яких прокурором було підтверджено під час проходження співбесіди із Комісією, вдалося встановити, що ОСОБА_7 у присутності ОСОБА_1 двічі передавалися ОСОБА_6 грошові кошти у сумах 5500 дол. США та 4500 дол. США з метою придбання нерухомого майна та вирішення юридичних питань, пов?язаних зі зняттям з нього арешту. При цьому, в одному з таких випадків грошові кошти передавалися безпосередньо у приміщенні прокуратури.
Також під час проходження співбесіди прокурор підтвердив, що на прохання свого знайомого ОСОБА_8 ним було здійснено візити до Дрогобицького районного суду Львівської області з метою з?ясування у співробітників цивільної канцелярії суду інформації щодо наявності судового рішення щодо нежитлових приміщень, якими цікавився ОСОБА_9 та дії юридичного характеру щодо яких обіцяла вчинити ОСОБА_6 .
Також прокурор ОСОБА_1 підтвердив, що у подальшому на прохання свого знайомого ОСОБА_10 ним було підписано заяву у КП ЛОР Дрогобицьке міжміське БТІ та ЕО про виготовлення технічних паспортів та про поділ відповідних приміщень, а також ним було сплачено адміністративний збір за надання відповідної послуги з використанням грошових коштів, наданих прокурору його знайомим ОСОБА_7 напередодні.
Надаючи Комісії пояснення щодо вищеописаних подій, ОСОБА_1 підтвердив, що вони дійсно мали місце, що він шкодує про те, що погодився допомогти своєму колишньому однокласнику ОСОБА_5 із вирішенням його приватних питань шляхом його знайомства із колегою - прокурором Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури ОСОБА_6 .
Водночас, ОСОБА_1 у своїх поясненнях зазначив про те, що він не вчинив жодних дій, які б виходили за межі дозволеного законодавством, що в нього був відсутній будь-який майновий інтерес та що єдиною метою, яку він переслідував, була мета допомоги знайомому.
Дослідивши вищевказані обставини, Комісія дійшла таких висновків.
Комісія вважає, що кожен прокурор повинен дотримуватися високих стандартів професійної підготовки та етичної поведінки як під час виконання службових обов?язків, так і у повсякденному житті. Робота на посадах в органах прокуратури передбачає підвищену відповідальність перед державою та суспільством, а тому вимоги щодо обов?язків працівників прокуратури є більш суворими і вимагають від них додержуватись та поважати вимоги закону.
Це зумовлюється статусом прокурора та необхідністю сприяти підвищенню авторитету прокуратури у суспільстві. Згідно з пунктом 51 Висновку Консультативної ради європейських прокурорів №13 (2018) повага до верховенства права зумовлює високі етичні стандарти у поведінці прокурорів та суддів, як під час, так і за межами виконання службових обов?язків, що дозволяє створити у суспільстві довіру до правосуддя. Прокурори діють від імені людей і в інтересах суспільства. Тому вони повинні завжди підтримувати особисту доброчесність і діяти відповідно до закону.
Відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов?язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженим всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, передбачено, що прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність (стаття 11); при виконанні службових обов?язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури (ст. 16), прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних (ст.19).
Однією з основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора відповідно до Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів є недопущення поведінки, що може зашкодити репутації. Зокрема, прокурор діє на підставі закону, неупереджено, незважаючи на приватні інтереси, особисте ставлення до будь-яких осіб, на свої ідеологічні, релігійні або інші особисті погляди чи переконання.
Прокурору слід уникати особистих зв?язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об?єктивність виконання професійних обов?язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс (ст. 21).
3 наведеного слідує, що ОСОБА_1 вчиненням дій, які полягали в організації знайомства та зустрічей свого товариша із колегою-прокурором з питань, що знаходяться поза межами професійної компетенції прокурорів, а фактично - з приватно-майнових питань, а також діями зі збирання у суді інформації щодо руху цивільної справи, стороною якої ОСОБА_1 не є, та вчиненням подальших дій в інтересах свого знайомого з метою набуття останнім у власність нерухомого майна, очевидно вийшов за межі допустимої для прокурора поведінки, що свідчить про превалювання у діях ОСОБА_1 . приватного інтересу над службовими інтересами.
Наведені вище факти дають Комісії обґрунтовані підстави для висновку про невідповідність ОСОБА_1 критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора.
У зв'язку з цим, заступник начальника Бориславського відділу Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію» /Т.І, арк.спр.101-106/.
З пояснень позивача в судовому засіданні судом встановлено, що ОСОБА_1 познайомив ОСОБА_11 з прокурором ОСОБА_6 , двічі був присутнім при передачі коштів в сумі 5500,00 дол. США та 4500,00 дол. США з метою сприяння придбання нерухомого майна та вирішення юридичних питань, пов'язаних зі зняттям з відповідного майна арешту, відвідував на прохання ОСОБА_12 районний суд з метою з'ясування інформації про судові рішення щодо приміщень, якими цікавився ОСОБА_13 , також звертався у КП ЛОР Дрогобицьке БТІ та ЕО про виготовлення технічних паспортів та про поділ відповідних приміщень і сплатив адміністративний збір за надання відповідної послуги.
З метою всебічного з'ясування обставин події в судовому засіданні допитано свідка ОСОБА_14 , який повідомив, що ОСОБА_1 є його однокласником. ОСОБА_14 займається виготовленням меблів, шукав виробничі приміщення і поцікавився у ОСОБА_1 щодо нежитлових приміщень неподалік власного будинку. ОСОБА_1 познайомив ОСОБА_14 з колегою прокурором ОСОБА_6 і повідомив, що вона може допомогти з тими приміщеннями. Підтвердив, що двічі у присутності ОСОБА_1 передавав ОСОБА_6 гроші за сприяння у купівлі відповідних приміщень та зняття з них арешту. Підтвердив, що ОСОБА_1 писав та подавав заяви до КП ЛОР Дрогобицьке БТІ та ЕО про виготовлення технічних паспортів та про поділ відповідних приміщень.
Таким чином слід підсумувати, що у рішенні кадрової комісії детально проаналізовано участь прокурора у супроводі приватних інтересів сторонньої особи та зазначено конкретні обставини, що вплинули на прийняття рішення. Пояснення позивача та покази свідка, допитаного в судовому засіданні не спростовують обставин встановлених кадровою комісією під час повторної співбесіди та зафіксованих у рішенні.
У цьому контексті суд не бере до уваги покликання позивача на те, що під час повторної співбесіди Комісія з'ясувала ті самі обставини, що і під час першої співбесіди та прийняла таке ж по суті рішення, яке вже скасоване рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24.03.2022 у справі №380/696/21. Адже на виконання рішення суду та норм Закону щодо безальтернативності обов'язкового проходження атестації для можливості обійняти посаду прокурора в реформованих прокуратурах з позивачем проведено повторну співбесіду, детально з'ясовано всі обставини, надано можливість довести невинуватість та прийнято обґрунтоване і мотивоване рішення. Крім того, рішення за результатами першої співбесіди приймала Третя кадрова комісія, а за результатами повторної співбесіди - Чотирнадцята кадрова комісія.
Слід зазначити, що за змістом пунктом 3 частини 2 статті 2 КАС України випливає, що під обґрунтованістю розуміється врахування суб'єктом владних повноважень усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Саме по собі поняття «обґрунтованості» не має єдиного чітко визначеного чи універсального переліку характеристик, яким мають відповідати всі рішення суб'єктів владних повноважень. Обґрунтованість рішення має встановлюватись у кожному конкретному випадку з урахуванням відповідного законодавства характеру рішень, мети їх ухвалення та обставин, за яких вони приймалися.
У цьому сенсі суд погоджується з відповідачем, що рівень обґрунтованості рішень кадрових комісій визначається спеціальним законодавством, що регулює їх діяльність, зокрема, Законом №113-ІХ, Порядком роботи кадрових комісій, Порядком проходження прокурорами атестації.
Завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.
Рішення кадрової комісії стосовно позивача містить мотиви його прийняття, законодавче обґрунтування та висновки, зроблені за результатами дослідження матеріалів атестації та наданих позивачем пояснень. Рішення проголосовано одноголосно та підписано всіма членами комісії; форми прийняття рішення дотримано.
Позивач фактично просить переоцінити обставини, які підлягали оцінці кадровою комісією під час проведення співбесіди та прийти до протилежних висновків.
З цього приводу суд вважає за необхідне зазначити, що аналіз вже проаналізованих кадровою комісією обставин по суті призведе до підміни роботи Кадрової комісії та втручання у її дискреційні повноваження. Адже наділивши державні органи та осіб, уповноважених на виконання функцій держави дискреційними повноваженнями, законодавець надав їм певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.
Виходячи з передбаченого Конституцією України принципу поділу влади у рішенні від 25.02.2009 №5-рп/2009 Конституційний Суд України дійшов висновку, що законодавча, виконавча та судова гілки влади не можуть підмінювати одна одну і повинні виконувати функції та повноваження, закріплені у Конституції України за кожною з них.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316 нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тому, суд не вдається до безпосереднього аналізу обставин, оцінка яким уже надана кадровою комісією під час проведення повторної співбесіди і лише констатує, що всі обставини взяті до уваги комісією викладені у протоколі засідання комісії та її рішенні про неуспішне проходження атестації прокурором. Процесуальних порушень під час проведення повторної співбесіди з прокурором судом не встановлено.
Суд не бере до уваги покликання позивача, що дисциплінарне провадження №252дп-18 стосовно нього закрите рішенням дисциплінарно-кваліфікаційної комісії прокурорів від 19.06.2018, однак наголошує, що закриття відбулося з нереабілітуючих підстав. Адже у рішенні зазначено, що прокурор ОСОБА_1 підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у зв'язку з наявністю у його діях складу дисциплінарних проступків, а саме: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів в об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури (пункт 5 частини 1 статті 43 Закону України «Про прокуратуру») та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункт 6 частина 1 статті 43 Закону України «Про прокуратуру»). Проте зі спливом річного строку встановленого для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, дисциплінарне стягнення не накладено, а провадження у справі закрите /Т.ІІІ, арк.спр.208-214/.
Крім того, кадровим комісіям не заборонено здійснювати оцінку таких обставин та приймати за результатами власного аналізу відповідні рішення.
Також, покликання позивача на те, що ОСОБА_6 повернула потерпілому ОСОБА_14 грошові кошти і постановою слідчого в ОВС слідчого відділу прокуратури Львівської області від 30.07.2018 закрито провадження №42018140000000081 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 364 КК України ніяк не спростовує висновків комісії про обґрунтовані сумніви щодо професійної етики та доброчесності прокурора.
В судовому засіданні досліджено також відеодокази проходження позивачем співбесіди /Т.І, арк.спр.242/, та не встановлено необ'єктивного ставлення Комісії до позивача.
Інші доводи наведені позивачем у позовній заяві та висловлені в судовому засіданні не змінюють правову позицію суду та не мають істотного значення для розгляду справи.
У цьому контексті суд враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Таким чином, суд висновує про обгрунтованість та мотивованість рішення Чотирнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації. Порушень процедури проведення співбесіди судом не встановлено. Отже, у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії слід відмовити.
Позовні вимоги про призначення нової співбесіди, визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення позивача на посаді в органах прокуратури є похідними від вимоги про визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором. Оскільки суд відмовив у задоволенні цієї позовної вимоги, у задоволенні інших позовних вимог теж слід відмовити.
Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про законність і підставність дій та рішень відповідачів та необгрунтованість позовних вимог. Тому, у задоволенні позову слід відмовити повністю.
Відповідно до статті 139 КАС України повернення судового збору на користь позивача, якому відмовлено у задоволенні позову повністю, не передбачено.
1. У задоволенні позову відмовити повністю.
2. Судовий збір покласти на позивача.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
У судовому засіданні проголошено вступну та резолютивну частини рішення.
Повний текст рішення складено та підписано 08.07.2024.
Суддя Кравців О.Р.