Справа № 320/40449/23 Суддя (судді) першої інстанції: Щавінський В.Р.
09 липня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді Файдюка В.В.,
Суддів Губської Л.В.,
Мєзєнцева Є.І.,
При секретарі Масловській К.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулась до Київського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Національного антикорупційного бюро України (далі -відповідач), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Національного антикорупційного бюро України від 08.06.2023 №1092-Н "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 ";
- поновити ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу по роботі з публічними заходами та дискусіями Управління зовнішніх комунікацій Національного антикорупційного бюро України - з 12.06.2023;
- стягнути із Національного антикорупційного бюро України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 12.06.2023 по дату винесення рішення.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що про заплановане звільнення у зв'язку зі змінами структури, штатного розкладу та штатного розпису її було повідомлено Попередженням №03/10415-00 від 10.05.2023 (далі - Попередження). У попередженні про майбутнє звільнення повідомлено про відсутність можливості запропонувати іншу посаду державної служби, яка відповідає професійній підготовці та професійній компетентності ОСОБА_1 . На переконання позивачки зазначені висновки щодо «кваліфікаційної підготовки та професійних компетентностей» є безпідставними з огляду на її кваліфікаційний рівень, оскільки позивачка є магістром управління суспільним розвитком за напрямком Державне управління та є доктором філософії (кандидатом наук) у галузі знань Соціальні та поведінкові науки за спеціальністю Політологія.
Окрім того, позивачка зауважила на тому, що у Попередженні про звільнення №03/10415-00 від 10.05.2023, ні в будь-яких інших документах відповідача не наведено причини неможливості запропонувати їй будь-яку посаду. Таким чином, відповідач повинен був запропонувати їй всі вакантні посади в тому самому державному органі та в інших державних органах, однак, в порушення ст. 41, 87 КЗпП України цього не було зроблено.
Стверджує, що до та після попередження позивачки про наступне звільнення (до винесення оскаржуваного наказу про звільнення із займаної посади) відповідачем не було проведено порівняльний аналіз продуктивності праці і кваліфікації працівників, які залишилися на роботі, і тих, які підлягають звільненню та не розглядалось питання щодо переважного права ОСОБА_1 залишення на роботі (службі).
Позивачка вважає, що якщо реорганізація державного органу є підставою для припинення відносин державної служби незалежно від скорочення чисельності або штату державних службовців, мають бути інші об'єктивні підстави для звільнення державних службовців, і такими причинами не може бути лише одне бажання суб'єкта призначення. Тому, на думку позивачки, у відповідача була відсутня необхідність та підстави у звільненні її у зв'язку з реорганізацією, якщо в наявності були вакантні посади. Отже, наказ Національного антикорупційного бюро України від 08.06.2023 №1092-Н «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 » є незаконним та має бути скасованим.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2024 року в задоволенні позову - відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що аналіз профілів посад у Національному бюро, які надані Відділом по роботі з персоналом службовою запискою від, що були вакантними з 10 травня по 09 червня 2023 року свідчить, що позивачці неможливо було запропонувати такі посади державної служби. Таким чином, зважаючи на те, що у Національного бюро була відсутня можливість запропонувати позивачу рівнозначні посади, тому відповідач, звільнивши позивача відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону №889-VIII дотримався порядку припинення державної служби, що визначений ч. 3 ст. 87 Закону №889-VIII.
Не погоджуючись з зазначеним рішенням, вважаючи його таким, що прийняте з порушенням норма матеріального та процесуального права, позивач звернулась до суду з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким зодовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги наголошено, що предметом судового розгляду є дії та бездіяльність Національного бюро в період прийняття рішення звільнення позивача. Вказує, що єдиним документом, на який посилається суд, датованим періодом з дати затвердження профілів утворених вакантних посад [службова записка від 08.05.2023 - т.2 арк.190] до дати підписання наказу про звільнення, є службова записка Керівника Управління зовнішніх комунікацій від 18.05.2023 [т.1 арк.39]. Водночас, зазначає, що суд проігнорував існування інших документів та підтверджених ними важливих обставин справи.
31 травня 2024 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив відповідача на апеляційну скаргу позивача, а якому він просить залишити апеляційну скаргу - без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Відповідно до ч. 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, 07.09.2016 ОСОБА_1 призначено на посаду головного спеціаліста відділу по роботі з публічними заходами та дискусіями Управління зовнішніх комунікацій Національного антикорупційного бюро України (розпорядження Директора Національного бюро № 1249-р від 06.09.2016).
У подальшому, з метою ефективного виконання завдань Національного бюро виникла необхідність оптимізації структури, штатного розкладу та штатного розпису Національного бюро з метою підвищення ефективності виконання завдань та функцій підрозділів, які займаються оперативною та аналітичною роботою, у зв'язку з чим, заступник Директора Національного бюро Лисенко П.О. звернулася до Директора Національного бюро із доповідною запискою від 05.05.2023 №01/10072-01 про необхідність підготовки змін до структури, штатного розкладу та штатного розпису Національного бюро за рахунок оптимізації посад у вищенаведених підрозділах.
Зокрема, потребувало реорганізації Управління зовнішніх комунікацій шляхом його повної ліквідації та створення Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, яке буде передбачати 22 штатні посади державної служби.
Наказом Директора Національного бюро від 05.05.2023 № 9-ДСК «Про затвердження структури, штатного розкладу та штатного розпису Національного антикорупційного бюро України» змінено структуру, штатний розпис та штатний розклад Національного бюро з 10.05.2023, зокрема ліквідовано Управління зовнішніх комунікацій та утворено Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків.
10.05.2023, відповідно до п. 1 ч. 1 та абз. 1 ч. З ст. 87 Закону України «Про державну службу» та наказу Директора Національного бюро від 05.05.2023 № 9-ДСК, ОСОБА_1 письмово попереджено про те, що посада державної служби, яку вона обіймає, скорочена внаслідок зміни структури, штатного розкладу та штатного розпису Національного бюро з 10.05.2023.
Позивачка попереджена про наступне припинення державної служби та звільнення з посади на підставі п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу».
Одночасно, у попередженні від 10.05.2023 № 03/10415-00 їй повідомлено про неможливість запропонувати іншу посаду державної служби, яка відповідає її професійній підготовці та професійним компетентностям, у зв'язку з їх відсутністю.
10.05.2023 позивач ознайомилася із письмовим попередженням шляхом проставлення власноручного підпису на ньому.
Наказом Директора Національного бюро від 08.06.2023 № 1092-Н «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 » (далі - спірний наказ) припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 09.06.2023 з посади головного спеціаліста відділу по роботі з публічними заходами та дискусіями Управління зовнішніх комунікацій Національного бюро у зв'язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури і штатного розпису (п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу»).
Підставою для прийняття спірного наказу слугував наказ Директора Національного бюро від 05.05.2023 № 9-ДСК та попередження від 10.05.2023 №03/10417-00.
Позивачка вважаючи оскаржуваний наказ протиправним та таким, що прийнятий з порушенням чинного законодавства, звернулась до суду з даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд дійшов наступних висновків.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі ст. 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 5 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 № 322-VIII (далі - КЗпП України), держава гарантує працездатним громадянам України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Згідно з ч. ч. 1, 7 ст. 10 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14.10.2014 №1698-VII (далі - Закон №1698-VII, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до працівників Національного бюро належать особи, які є гласними і негласними штатними працівниками, з числа осіб начальницького складу, державних службовців та інших працівників, які працюють за трудовими договорами в Національному бюро.
Трудові відносини працівників Національного бюро регулюються законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На спеціалістів Національного бюро, які не мають спеціальних звань, поширюється дія Закону України «Про державну службу». Посади спеціалістів Національного бюро відносяться до відповідних категорій посад працівників апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, їх територіальних органів у порядку, встановленому законодавством.
Частиною 1 ст. 1 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (далі - Закон №889-VIII, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, визначених у п.п. 1-7 цієї частини статті.
Згідно з ч. ч. 2, 3 ст. 5 Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб'єкта призначення (стаття 87 цього Закону).
Однією із підстав для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону №889-VIII).
Так, підставою для припинення державної служби ОСОБА_1 слугувало скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури і штатного розпису, яке відбулося відповідно до наказу Директора Національного бюро від 05.05.2023 №9-ДСК.
При цьому позивачка не оспорює правомірності наказу Директора Національного бюро від 05.05.2023 №9-ДСК внаслідок прийняття якого змінено структуру, штатний розпис та штатний розклад Національного бюро, у тому числі ліквідовано Управління зовнішніх комунікацій та утворено Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків.
Отже, позивач не заперечує наявності матеріально-правових підстав для її звільнення, а саме щодо скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури і штатного розпису, яке відбулося відповідно до наказу Директора Національного бюро від 05.05.2023 №9-ДСК, а також не надає жодних доказів, які б свідчили про протиправність цього наказу.
Проте, як вірно встановлено судом першої інстанції, позивачка стверджує про порушення процедури припинення державної служби, зокрема про те, що їй не запропоновано усіх вакантних посад у Національному бюро або іншому державному органі, а також не враховано її переважного права на залишення на роботі.
Частиною 3 ст. 87 Закону №889-VIII врегульовано процедуру припинення державної служби у зв'язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу.
Суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб'єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.
Отже, при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю іншої рівнозначної посади державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей із врахуванням переважного права на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю, є обов'язком суб'єкта призначення або керівника державної служби.
Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 20.03.2023 у справі №580/7962/21.
Статтею 42 КЗпП України передбачено, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.
При рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається: 1) сімейним - при наявності двох і більше утриманців; 2) особам, в сім'ї яких немає інших працівників з самостійним заробітком; 3) працівникам з тривалим безперервним стажем роботи на даному підприємстві, в установі, організації; 4) працівникам, які навчаються у вищих і середніх спеціальних учбових закладах без відриву від виробництва; 5) учасникам бойових дій, постраждалим учасникам Революції Гідності, особам з інвалідністю внаслідок війни та членам сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членам сімей загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України, а також особам, реабілітованим відповідно до Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років», із числа тих, яких було піддано репресіям у формі (формах) позбавлення волі (ув'язнення) або обмеження волі чи примусового безпідставного поміщення здорової людини до психіатричного закладу за рішенням позасудового або іншого репресивного органу; 6) авторам винаходів, корисних моделей, промислових зразків і раціоналізаторських пропозицій; 7) працівникам, які дістали на цьому підприємстві, в установі, організації трудове каліцтво або професійне захворювання; 8) особам з числа депортованих з України, протягом п'яти років з часу повернення на постійне місце проживання до України; 9) працівникам з числа колишніх військовослужбовців строкової служби, військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, військової служби за призовом осіб із числа резервістів в особливий період, військової служби за призовом осіб офіцерського складу та осіб, які проходили альтернативну (невійськову) службу, - протягом двох років з дня звільнення їх зі служби; 10) працівникам, яким залишилося менше трьох років до настання пенсійного віку, при досягненні якого особа має право на отримання пенсійних виплат.
Перевага в залишенні на роботі може надаватися й іншим категоріям працівників, якщо це передбачено законодавством України.
Отже, при звільненні державних службовців у зв'язку з припиненням державної служби за ініціативою суб'єкта призначення на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» застосовуються положення статті 42 КЗпП України, відповідно до якої переважне право на залишення на роботі при вивільненні працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці надається саме працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.
Верховний Суд у постанові від 10 серпня 2021 року у справі № 1940/1241/18, аналізуючи норми статті 42 КЗпП України зауважив, що визначальним критерієм для визначення наявності переважного права на залишенні на роботі при скороченні чисельності штату працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці є саме рівень кваліфікації працівника та продуктивність праці.
Суд зазначає, що поняття «висока кваліфікація» та «продуктивність праці» законодавчо не визначені, проте, вони трактуються Верховним Судом з вказівкою на невичерпність їх критеріїв, і це підводить до висновку, що такі поняття можуть визначатися з урахуванням специфіки роботи кожного підприємства чи установи.
Тому при вирішенні питання про звільнення працівника роботодавець зобов'язаний перевірити наявність у працівників, посади яких скорочуються, більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці.
Для такої перевірки повинні досліджуватись: наявність відповідної освіти, післядипломної освіти, документів про підвищення кваліфікації, відсутність дисциплінарних стягнень, наявність заохочень за успіхи в роботі, отримання премій за виконання особливо важливих робіт, відсутність прогулів, відпусток без збереження заробітної плати, тривалої тимчасової непрацездатності, зауважень з боку адміністрації щодо строків і якості виконуваних завдань, обсяги виконуваних робіт тощо. Рівень кваліфікації визначається в залежності від освіти працівника та здобутих ним навичок під час виконання робіт за певною спеціальністю, а продуктивність праці вимірюється певними виробничими (службовими) показниками.
Продуктивність праці і кваліфікація працівника повинні оцінюватися окремо, але в кінцевому підсумку роботодавець повинен визначити працівників, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці за сукупністю цих двох показників.
Суд не може володіти достатньою інформацією для визначення продуктивності праці будь-якого працівника, оскільки це є прерогативою виключно роботодавця, який володіє повною інформацією про результативність праці, що характеризує ефективність її витрат у виробництві та сфері послуг. Визначення працівників з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці є компетенцією роботодавця.
Тому, саме роботодавець має дискреційні повноваження щодо визначання критеріїв продуктивності праці кожного працівника окремо.
Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01.02.2023 у справі №607/18097/19.
Отже, першочергово керівник державної служби повинен надати оцінку переважного права на залишенні на роботі тих працівників, посади яких підлягають скороченню.
За наслідками такої оцінки керівник державної служби визначає працівників, які мають більш високу кваліфікацію та продуктивність праці, та пропонує їм рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей.
Частиною 1 статті 34 Закону України «Про освіту» визначено, що кваліфікації за обсягом класифікуються на повні та часткові, за змістом - на освітні та професійні.
Так, кваліфікація вважається повною у разі здобуття особою повного переліку компетентностей відповідного рівня Національної рамки кваліфікацій, що визначені відповідним стандартом, в той час як частковою кваліфікація вважається у разі здобуття особою частини компетентностей відповідного рівня Національної рамки кваліфікацій, що визначені відповідним стандартом.
Попри це освітня кваліфікація - це визнана закладом освіти чи іншим уповноваженим суб'єктом освітньої діяльності та засвідчена відповідним документом про освіту сукупність встановлених стандартом освіти та здобутих особою результатів навчання (компетентностей), а професійна кваліфікація (повна/часткова професійна кваліфікація) - це визнана або присвоєна/підтверджена суб'єктом, уповноваженим на це законодавством, та засвідчена відповідним документом стандартизована сукупність здобутих особою компетентностей та/або результатів навчання, що дає змогу здійснювати всі/частину трудові функції, визначені відповідним професійним стандартом.
Відповідно до пункту 12 статті 1 Закону України «Про вищу освіту» кваліфікація - офіційний результат оцінювання і визнання, який отримано, коли уповноважена установа встановила, що особа досягла компетентностей (результатів навчання) відповідно до стандартів вищої освіти, що засвідчується відповідним документом про вищу освіту.
За визначенням пунктів 8, 13, 20, 21 статті 1 Закону України «Про вищу освіту» компетентність - здатність особи успішно соціалізуватися, навчатися, провадити професійну діяльність, яка виникає на основі динамічної комбінації знань, умінь, навичок, способів мислення, поглядів, цінностей, інших особистих якостей; галузь знань - гармонізована з Міжнародною стандартною класифікацією освіти широка предметна область освіти і науки, що включає групу споріднених спеціальностей; спеціальність - гармонізована з Міжнародною стандартною класифікацією освіти предметна область освіти і науки, яка об'єднує споріднені освітні програми, що передбачають спільні вимоги до компетентностей і результатів навчання випускників; спеціалізація - складова спеціальності, що може визначатися закладом вищої освіти та передбачає одну або декілька профільних спеціалізованих освітніх програм вищої або післядипломної освіти.
Отже, кваліфікація як рівень досягнення компетентності є результатом навчання на певному рівні вищої освіти, який визначає здатність особи успішно здійснювати професійну діяльність у певній галузі.
Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 13 березня 2020 року у справі № 813/2688/16, від 08 травня 2019 року у справі № 806/1175/17, від 20 лютого 2019 року у справі № 819/691/17, від 11 липня 2018 року у справі № 816/1232/17.
При цьому постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31.01.2024 у справі №400/4445/22 зазначено наступне: «Приписи частини третьої статті 87 Закону №889-VIII покладають обов'язок на суб'єкта призначення/керівника державної служби враховувати переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю, й ця вимога викладена достатньо чітко і зрозуміло, що не залишає місця для її неоднозначного (множинного) розуміння та/чи застосування.
Недотримання цього обов'язку, як і невмотивоване (необґрунтоване) надання переваги одному державному службовцю над іншим (коли йдеться про переведення в рамках скорочення чисельності і штату державних службовців) має наслідком також порушення принципу забезпечення рівного доступу до державної служби, який закріплений у статті 4 Закону № 889-VIII.»
Такий висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, яка викладена у постанові від 25.01.2023 у справі № 600/752/22-а, де вказано, що: «Колегія суддів зауважує, що КЗпП України, як і Закон № 889-VIII не регламентує як саме (за якою процедурою, на основі яких документів) має визначатися рівень кваліфікації і продуктивності праці, проте це питання було предметом дослідження Верховним Судом у постанові від 11 липня 2018 року у справі №816/1232/17.
У згаданій постанові Верховний Суд висловився щодо того, яким чином роботодавець може визначити хто з працівників має право на переважне залишення на роботі. Суд у цьому зв'язку наголосив також на необхідності дотримуватися відповідних положень КЗпП України (стаття 42) при звільненні працівників з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
Так, Верховний Суд, зокрема, зазначив: «при проведенні вивільнення орган вправі в межах однорідних професій і посад провести перестановку (перегрупування) працівників і перевести більш кваліфікованого працівника, посада якого скорочується, за його згодою на іншу посаду, звільнивши з неї з цих підстав менш кваліфікованого працівника.
Тому при вирішенні питання про звільнення працівника роботодавець зобов'язаний перевірити наявність у працівників, посади яких скорочуються, більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці.
Для такої перевірки повинні досліджуватись документи та інші відомості про освіту і присвоєння кваліфікаційних розрядів (класів, категорій, рангів), про підвищення кваліфікації, про навчання без відриву від виробництва, про винаходи і раціоналізаторські пропозиції, авторами яких є відповідні працівники, про тимчасове виконання обов'язків більш кваліфікованих працівників, про досвід трудової діяльності, про виконання норм виробітку (продуктивність праці), про розширення зони обслуговування, про збільшення обсягу виконуваної роботи, про суміщення професій тощо. Однією з істотних ознак більш високої продуктивності праці є дисциплінованість працівника. Тому при застосуванні положень статті 42 КЗпП України щодо переважного права на залишення на роботі слід враховувати в тому числі і наявність дисциплінарного стягнення.
Продуктивність праці і кваліфікація працівника повинні оцінюватися окремо, але в кінцевому підсумку роботодавець повинен визначити працівників, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці за сукупністю цих двох показників. При відсутності різниці у кваліфікації і продуктивності праці перевагу на залишення на роботі мають працівники, перелічені в частині другій статті 42 КЗпП України.
Для виявлення працівників, які мають це право, роботодавець повинен зробити порівняльний аналіз продуктивності праці і кваліфікації тих працівників, які залишилися на роботі, і тих, які підлягають звільненню. Такий аналіз може бути проведений шляхом приготування довідки у довільній формі про результати порівняльного аналізу з наведенням даних, які свідчать про переважне право одного перед іншим на залишення на роботі. Тобто, ці обставини повинен з'ясовувати сам суб'єкт владних повноважень, приймаючи відповідне рішення.».
Поряд із цим, у постанові від 25.01.2023 року у справі № 600/752/22-а суд касаційної інстанції зазначив, що «запропоновані у постанові Верховного Суду від 11.07.2018 у справі №816/1232/17 підходи/способи не є вичерпні. Суб'єкт призначення або керівник державної служби може зважити також на інші обставини, які, як він вважає, можуть мати значення для визначення того з державних службовців, хто є більш кваліфікованим і продуктивним у роботі. Важливо те, що визначення переважного права на залишенні на роботі має бути обґрунтованим і певним чином об'єктивованим (вираженим назовні, оформленим) для розуміння того, як відбувався цей процес, надто тими, кого це стосується.».
Відповідно до ч.5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Позивачка зазначає, що є магістром управління суспільним розвитком за напрямком «Державне управління» та доктором філософії у галузі знань «Соціальні та поведінкові науки» за спеціальністю «Політологія».
Судом першої інстанції встановлено, що позивач займала посаду головного спеціаліста відділу по роботі з публічними заходами та дискусіями Управління зовнішніх комунікацій Національного бюро.
Зміст виконуваної позивачем роботи за цією посадою полягав у: 1) розробці інструментів та методик прикладних соціологічних та політичних досліджень щодо антикорупційних установок в суспільній думці; 2) проведенні досліджень щодо антикорупційних установок в суспільній думці; 3) мапуванні суспільних трендів та настроїв, ймовірних репутаційних загроз, тощо; 4) написанні аналітичних звітів щодо результатів досліджень; 5) підготовці документації з описами рішень (white papers); 6) розробці мапи стейкхолдерів та партнерів; 7) організації польових етапів досліджень; 8) розробці та проведенні опитувань, фокус-груп, глибинних інтерв'ю; 9) комунікації з українськими та міжнародними дослідницькими організаціями.
Згідно з п. 5 ч. 1 ст. 2 Закону № 889-VIII професійна компетентність - здатність особи в межах визначених за посадою повноважень застосовувати спеціальні знання, уміння та навички, виявляти відповідні моральні та ділові якості для належного виконання встановлених завдань і обов'язків, навчання, професійного та особистісного розвитку.
Відповідно до Методичних рекомендацій з розроблення профілів професійної компетентності посад державної служби у державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим або їх апараті, затверджених Нацдержслужби від 20.07.2012 № 148, профіль професійної компетентності посади державної служби - комплексна характеристика посади державної служби, що містить визначення змісту виконуваної за посадою роботи та перелік спеціальних знань, умінь і навичок, необхідних державному службовцю для виконання посадових обов'язків; рівень професійної компетентності особи - характеристика особи, що визначається її освітньо-кваліфікаційним рівнем, досвідом роботи та рівнем володіння спеціальними знаннями, уміннями та навичками; зміст виконуваної за посадою роботи - обумовлені цілями та завданнями державного органу основні посадові обов'язки та функції що повинні бути виконані для досягнення необхідного результату.
Колегія суддів, дослідивши матеріали справи, погоджується з висновком суду першої інстанції, що аналіз профілів посад у Національному бюро, які надані Відділом по роботі з персоналом службовою запискою від, що були вакантними з 10 травня по 09 червня 2023 року свідчить, що позивачці неможливо було запропонувати такі посади державної служби з огляду на наступне.
Пунктом 6 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну службу» визначено, що рівнозначна посада - це посада державної служби, що належить до однієї під категорії посад державної служби з урахуванням рівнів державних органів.
Законом №889-VIII не визначено поняття «нижча посада» та «вища посада».
Проте, таке роз'яснення надано у листі Національного агентства з питань державної служби від 08.11.2023 № 6235/10.3-23, який наявний у матеріалах справи, у якому, зокрема, зазначено: «Однак, проаналізувавши положення Закону №889, можна дійти висновку, що: нижчою посадою є посада державної служби, яка належить до нижчої підкатегорії посад державної служби, незважаючи на рівень державного органу, а також посада державної служби у державному органі з нижчим рівнем у межах однієї підкатегорії посад державної служби; вищою посадою є посада державної служби, яка належить до вищої підкатегорії посад державної служби, незважаючи на рівень державного органу, а також посада державної служби у державному органі з вищим рівнем у межах однієї підкатегорії посад державної служби.».
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону №889-VIII посади державної служби в державних органах поділяються на категорії та підкатегорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень, змісту роботи та її впливу на прийняття кінцевого рішення, ступеня посадової відповідальності, необхідного рівня кваліфікації та професійних компетентностей державних службовців.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 №15 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 15.01.2020 № 16) затверджено схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням категорій, підкатегорій та рівнів державних органів у 2023 році.
Зокрема у цій постанові затверджено схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням категорій, підкатегорій та рівнів державних органів у 2023 році відповідно до якої головний спеціаліст державного органу відноситься до підкатегорії «В1»; посади завідувача сектору у складі відділу, заступника керівника відділу, керівника відділу у складі департаменту, головного управління, служби, самостійного управління - до підкатегорії «БЗ»; заступника керівника самостійного управління або відділу - до підкатегорії «Б2»; керівника самостійного управління - до підкатегорії «Б1».
Так, з огляду на роз'яснення Національного агентства з питань державної служби, що викладені у листі Національного агентства з питань державної служби від 08.11.2023 №6235/10.3-23, посада головного спеціаліста державного органу віднесена до найнижчої підкатегорії посад державної служби.
Отже, як вірно встановлено судом першої інстанції, посади Керівника Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, Заступника Керівника Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків - начальник відділу по роботі з розгляду заяв, звернень та запитів, начальника відділу по роботі з розгляду заяв, звернень та запитів Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, Заступника Керівника Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків - начальник відділу по роботі зі ЗМІ, начальника відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, завідувача сектору прес-служби відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, заступника начальника відділу по роботі зі ЗМІ - завідувача сектору пресслужби Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, завідувача сектору open-office відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, завідувача сектору Відкритого офісу відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, завідувача сектору з продакшн відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, заступника начальника відділу по роботі з розгляду заяв, звернень та запитів - завідувача сектору колл-центр Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, завідувача сектору по роботі з розгляду заяв, звернень та запитів відділу по роботі з розгляду заяв, звернень та запитів Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, завідувача сектору колл-центр відділу по роботі з розгляду заяв, звернень та запитів Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, завідувача сектору міжнародної співпраці Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, завідувача сектору забезпечення роботи Директора бюро - спеціаліста питань внутрішніх комунікацій, заступника начальника відділу документообігу не могли бути запропоновані позивачу з огляду на те, що підкатегорії зазначених посад державної служби є вищими, порівняно із посадою, яку займала позивачка, тому не є рівнозначними у розумінні п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну службу».
Як стверджує відповідач, посади головних спеціалістів та старших детективів Управління аналітики та обробки інформації, головного спеціаліста Управління інформаційних технологій, головних спеціалістів сектору прес-служби відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, головних спеціалістів сектору з продакшн відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків не могли бути запропоновані позивачу з огляду на те, що ОСОБА_1 не відповідає професійній компетентності до зазначених посад, що зазначені у відповідних профілях.
Крім того, посади головних спеціалістів Відкритого офісу відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, головного спеціаліста колл-центр відділу по роботі з розгляду заяв, звернень та запитів Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, головних спеціалістів сектору open-office відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, головних спеціалістів пресслужби Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, головного спеціаліста сектору міжнародної співпраці Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, головного спеціаліста сектору забезпечення роботи Директора бюро - спеціаліста питань внутрішніх комунікацій, головного спеціаліста по роботі з розгляду заяв, звернень та запитів Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, головного спеціаліста з питань особистого прийому керівництва бюро, головних спеціалістів Національного бюро не могли бути запропоновані позивачу з огляду на те, що професійна підготовка ОСОБА_1 не давали їй змогу виконувати посадові обов'язки, що зазначені у відповідних профілях.
Судом встановлено, що згідно із службовою запискою Керівника Управління зовнішніх комунікацій Оліфіри С.О. від 18.05.2023 №12/11210-03 ОСОБА_1 виконала затверджені показника ефективності на половину, при цьому проявила відповідальність та своєчасність виконання завдань.
Отже, колегія суддів вважає, що Національним бюро проводився порівняльний аналіз продуктивності праці та кваліфікації працівників Управління зовнішніх комунікацій, у тому числі й позивача, що слідує із наведеної службової записки та спростовує доводи останньої про невчинення таких дій.
Таким чином, зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає, що позивачка не мала переважного права на залишенні на роботі, а тому їй не було запропоновано відповідну посаду державної служби у Національному бюро.
Крім того, судом першої інстанції вірно встановлено обставини щодо посилання представник позивача, що ОСОБА_1 має відповідну освіту, тому їй могли запропонувати, зокрема, посади: головного спеціаліста сектору open-office відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків та/або головного спеціаліста сектору пресслужби відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, а не іншим особам, суд зазначає таке.
Так судом встановлено, що ступінь доктора філософії у галузі знань «Соціальні та поведінкові науки» за спеціальністю «Політологія» позивач отримала внаслідок змін в чинному законодавстві, оскільки ступінь кандидата політичних наук, який позивач отримала ще в 1997 році прирівнявся, внаслідок таких змін, до доктора філософії.
Відповідно до наказу Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України №1057 від 14.09.2011 «Про затвердження Переліку наукових спеціальностей» у галузі «Політичні науки» науковий ступінь присуджується за спеціальностями:
- 23.00.01 - теорія та історія політичної науки;
- 23.00.02 - політичні інститути та процеси;
- 23.00.03 - політична культура та ідеологія;
- 23.00.04 - політичні проблеми міжнародних систем та глобального розвитку;
- 23.00.05 - етнополітологія та етнодержавознавство.
З наведеного вбачається, що отримана ОСОБА_1 ступінь освіти кандидата політичних наук відноситься до сфери політичної діяльності та виходячи із завдань Національного бюро, а також змісту роботи, яку необхідно виконувати за вищевказаними посадами, не давала їй змогу виконувати посадові обов'язки, що зазначені у відповідних профілях.
Стосовно ступеня освіти магістр у галузі знань «Публічне управління та адміністрування» (Наказом Міністерства освіти та науки України від 06.11.2015 №1151 спеціальність «Управління суспільним розвитком» у галузі знань «Державне управління» прирівняне до спеціальності «Публічного управління та адміністрування»), судом вірно зазначено наступне.
З матеріалів справи вбачається, що у ОСОБА_1 наявний ступінь освіти магістр за спеціальністю «Управління суспільним розвитком», який вона отримала у 2010 році.
Так, відповідно до Положення про прийом слухачів до Національної академії державного управління при Президентові України, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.2004 №468 академія здійснює прийом слухачів на навчання за денною, вечірньою, заочною та заочно-дистанційною формою за напрямом "державне управління", спеціальностями "державне управління" та "управління суспільним розвитком" з наданням кваліфікації "магістр державного управління" та "магістр управління суспільним розвитком".
Відповідно до словника-довідника «Управління суспільним розвитком», виданого у 2006 році Національною академією державного управління при Президентові України предметом і об'єктом вивчення наукового та освітнього напрямів "Управління суспільним розвитком" є суспільство, його сутність, цінність, значення та динаміка розвитку, способи ефективного управління ним.
Однак, позивач вказує, що досягнення компетентностей (результатів навчання) у сфері професійної діяльності, безпосередньо пов'язаної з основними функціями Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків, засвідчують відмінні оцінки за результатами складання іспитів з наступних дисциплін: "Інформаційна політика та зв'язки з громадськістю", "Комунікації та інформаційне забезпечення державного управління", "Управління ризиками та кризами", "Європейська інтеграція", "Моделювання, інформаційні системи та технології в державному управлінні".
Вказує, що згідно з Таблицею, затвердженою п.1 Наказу МОН України №1151 від 06.11.2015, ступінь магістра управління суспільним розвитком відповідає ступеню магістра « 074 публічного управління та адміністрування» в галузі знань « 07 управління та адміністрування».
Однак, колегія суддів апеляційної інстанції також вважає такі посилання позивачки на Наказ Міністерства освіти та науки України від 06.11.2015 №1151, яким спеціальність «Управління суспільним розвитком» у галузі знань «Державне управління» прирівнюється до спеціальності «Публічного управління та адміністрування» помилковими, оскільки такий стосується осіб, які вступили на навчання за спеціальністю "Публічне управління та адміністрування" галузі знань "Публічне управління та адміністрування".
Отже, це різні дисципліни та знання у цих сферах відрізняються.
При цьому, з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_3 отримала декілька ступенів освіти: 1) у 2015 році магістра з фінансів і кредиту; 2) у 2020 році магістра з публічного управління та адміністрування. ОСОБА_4 натомість отримана ступінь: 1) у 2010 році спеціаліста з правознавства; 2) у 2007 році магістра з економіки.
Суд врахував твердження відповідача, що ОСОБА_4 мала більший досвід практичного застосування здобутих знань на посадах в органах державної влади, а ОСОБА_3 з моменту працевлаштування з 28.03.2023 до моменту вручення 10.05.2023 повідомлення про вивільнення працівників була менеджеркою спільного проекту Національного бюро та ПРООН «Youth Anti-Сorruption Innovation Lab», що згідно профілю посади було додатковою перевагою.
Крім того, посади головних спеціалістів сектору пресслужби відділу по роботі зі ЗМІ Управління комунікацій та зовнішніх зв'язків потребували стажу роботи не менше 2 років на посадах журналіста/прес-секретаря/адміністратора сайту/SММ-менеджера/редактора стрічки/контент менеджера, з них на посадах, пов'язаних з комунікаціями в Інтернеті - не менше 1 року. Однак, позивач не надала доказів наявності такого досвіду роботи.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, зважаючи на те, що у Національного бюро була відсутня можливість запропонувати позивачу рівнозначні посади, відповідач, звільнивши позивача відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону №889-VIII дотримався порядку припинення державної служби, що визначений ч. 3 ст. 87 Закону №889-VIII.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2024 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.
Повний текст рішення виготовлено 09 липня 2024 року.
Головуючий суддя: В.В. Файдюк
Судді: Л.В. Губська
Є.І. Мєзєнцев