П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
09 липня 2024 р. Категорія 108010000м. ОдесаСправа № 420/13/24
Перша інстанція: суддя Тарасишина О.М.,
час і місце ухвалення: письмове провадження,
м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Семенюка Г.В.,
суддів - Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.,
при секретаріВишневській А.В.
за участю сторін:
Пересипська РАМельник О.О. (довіреність; посвідчення)
ПрокуратураШептіліс О.І. (посвідчення)
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П'ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року по справі за позовом Заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльність щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на земельній ділянці, -
встановиВ:
Позивач, звернувся до суду з позовом до Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльність щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на земельній ділянці, мотивуючи його тим, що відповідно акту обстеження (в частині дотримання вимог природоохоронного законодавства) від 02.03.2023 року на відкритому грунті за бетонним парканом утворилось несанкціоноване сміттєзвалище. Відповідач, як суб'єкт, на якого покладається обов'язок щодо збереження та охорони земель, знехтував таким своїм обов'язком, що про що свідчить бездіяльність Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року позов задоволено повністю. Визнано бездіяльність Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на земельній ділянці, розташованій за адресою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715, протиправною. Зобов'язано Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради забезпечити ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів, розміщених на земельній ділянці, розтасованій за адерсою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Пересипська районна адміністрація Одеської міської ради подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою у задоволенні вимог позивача відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов, суд першої інстанції не врахував, що у Заступник керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси відсутні підстави для представництва прокурором інтересів в суді. Також, апелянт вказує, що на теперішній час відповідно до Положення Пересипської районної адміністрації до сфери управління районної адміністрації не входять комунальні підприємства, у яких наявні відповідні технічні та матеріальні ресурси для виконання робіт з ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ. До того, ж ліквідація стихійного сміттєзвалища передбачає комплексну роботу не одного виконавчого органу Одеської міської ради та потребу виділення коштів на такі заходи з місцевого бюджету. Також, апелянт посилається на те, що позивачем пропущено строк звернення до суду. Крім того, позивач в даній справі не надав докази отримання Пересипською районною адміністрацією листа Державної екологічної інспекції Південно - Західного округу (Миколаївська та Одеська області) від 20.03.2033 р. №960/2.3, а тому відсутні підстави вважати, що Пересипська районна адміністрація допустила протиправну бездіяльність.
Заступником керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси було надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року винесено законно та обґрунтовано, а тому підстави для його скасування відсутні. Крім того, позивач зазначає, що на дату звернення прокурора до суду з позовом у даному випадку не припинили існувати, передбачені підстави для звернення до суду, у зв'язку з триваючим порушенням відповідачем норм чинного законодавства, тобто позов було подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого статтею 122 Кодексом адміністративного судочинства України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав:
Судом першої інстанції встановлено, що відповідно акту обстеження (в частині дотримання вимог природоохоронного законодавства) від 02.03.2023 року на відкритому грунті за бетонним парканом утворилось несанкціоноване сміттєзвалище. Відповідач, як суб'єкт, на якого покладається обов'язок щодо збереження та охорони земель, знехтував таким своїм обов'язком, що свідчить про бездіяльність Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради.
Земельна ділянка, що зазнала забруднення, орієнтованою площею 300 м2 та розташована за географічними координатами 46.513002,30.713715 за адресою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія.
Також, несанкціоноване сміттєзвалище будівельних та побутових відходів підтверджується протоколом огляду від 02.03.2023 року.
Так, позивачем здійснюється процесуальне керівництво кримінального провадження №42023163040000008 за фактом забруднення земель за географічними координатами 46.513002,30.713715 за адресою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія.
Уповноваженим на звернення до суду з позовом у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів в силу приписів Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 275 від 19 квітня 2017 року, є Державна екологічна інспекція Центрального округу.
09.10.2023 року Інспекція листом №4062/2.3 звернулась до Суворовської окружної прокуратури міста Одеси щодо представництва законних інтересів держави в суді з метою дотримання вимог із захисту та охорони навколишнього природного середовища за вищевказаними фактами.
Отже, позивачем встановлено, що протягом тривалого часу органом місцевого самоврядування не вжито заходів щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища. У свою чергу, забруднення земель шляхом несанкціонованого розміщення відходів завдає шкоди інтересам держави у формі забезпечення суспільства на безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації, що реалізується через цільовий характер використання земельних ділянок.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що через тривалу бездіяльність відповідача щодо виконання вимог чинного законодавства на теперішній час несанкціоноване сміттєзвалище, не ліквідоване, що завдає шкоди інтересам держави у формі забезпечення суспільства на безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації, що реалізується через цільовий характер використання земельних ділянок, у зв'язку з чим наявні підстави для зобов'язання відповідача вжити заходів з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду погоджується з означеними висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, сформульованою у постанові Верховного Суду від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21 та від 1 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21.
Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Як зазначено в позові, вказаний позов подано в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області), оскільки в ході реалізації повноважень, наданих органам прокуратури Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" було встановлено факт недотримання вимог природоохоронного законодавства, що полягає у бездіяльності щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища.
09.10.2023 року Інспекція листом №4062/2.3 звернулась до Суворовської окружної прокуратури міста Одеси щодо представництва законних інтересів держави в суді з метою дотримання вимог із захисту та охорони навколишнього природного середовища за вищевказаними фактами.
Звернення заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави з цим позовом до суду зумовлено відсутністю фінансування Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) на звернення до суду, про що остання зазначала у листі на адресу прокурора.
Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Верховним Судом у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 920/821/18 за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Держекоінспекції до суб'єкта господарювання про стягнення коштів висловлена подібна правова позиція щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.
Суд також враховує, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду від 1 червня 2021 року у справі № 910/11956/20.
Висновок про право прокурора з вищезазначених підстав звертатися до суду для захисту інтересів держави в судів саме в особі Держекоінспекції у зв'язку з невиконанням або неналежним виконанням цим органом своїх повноважень, у тому числі, з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 920/821/18, від 30 березня 2021 року у справі № 920/266/19, від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а, від 6 липня 2021 року у справі № 922/3025/20, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21 та від 1 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21.
До того ж, згідно з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 6 липня 2021 року у справі № 922/3025/20, закріплений обов'язок держави забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України у взаємозв'язку з закріпленим в законі принципом щодо обов'язковість додержання встановлених екологічних правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності дає підстави для висновку про наявність прямого державного інтересу у забезпеченні реалізації зазначених положень. З метою мінімізації ризиків та зменшення негативних наслідків від недотримання зазначених положень, державні органи повинні діяти у найкоротші строки, оскільки порушення вимог екологічної безпеки може призвести до некерованих незворотних наслідків.
Також колегія суддів бере до уваги те, що відповідно до «Цілей сталого розвитку» (ЦСР, відомі також як Глобальні цілі) - ключові напрямки розвитку країн, що були ухвалені на Саміті ООН зі сталого розвитку. Вони замінили Цілі розвитку тисячоліття, термін яких закінчився наприкінці 2015 року. ЦСР ухвалені на період від 2015 до 2030 року і нараховують 17 Глобальних цілей, яким відповідають 169 завдань. Офіційний документ (резолюція) Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» (англ. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development) від 25 вересня 2015 року оголошується новий план дій, метою яких є виведення світу на траєкторію сталого та життєстійкого розвитку. Так, відповідно до Цілі 11 «Сталий розвиток міст і громад; Забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів» та Цілі 12 «Відповідальне споживання та виробництво; Забезпечення переходу до раціональних моделей споживання і виробництва», передбачено, зокрема, що економічне зростання і сталий розвиток вимагають термінового скорочення впливу на екологію шляхом змін у виробництві та споживанні товарів і ресурсів.
Абзацом другим розділу І Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» першопричинами екологічних проблем України визначено, зокрема неефективну систему державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та регулювання використання природних ресурсів, зокрема неузгодженість дій центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, незадовільний стан системи державного моніторингу навколишнього природного середовища; незадовільний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства та незабезпечення невідворотності відповідальності за його порушення.
Крім того, Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 23 березня 2021 року «Про виклики і загрози національній безпеці України в екологічній сфері та першочергові заходи щодо їх нейтралізації», введеним у дію Указом Президента України від 23 березня 2021 року № 111/2021, наголошено на тому, що високий рівень ризиків для природних екосистем та здоров'я населення, зумовлений, зокрема значним забрудненням довкілля через техногенне навантаження, нераціональне використання природно-ресурсного потенціалу, значні обсяги накопичених в Україні відходів.
Про існування проблем у сфері забруднення територій, зокрема, пов'язаних з накопиченням відходів людської діяльності, та виникнення у зв'язку з цим загроз щодо втрати біорізноманіття в майбутньому, а також про необхідність запобігання та усунення, наскільки це можливо, екологічної шкоди зазначається також у Директиві 2004/35/CE Європейського Парламенту та Ради від 21 квітня 2004 року про екологічну відповідальність щодо запобігання та усунення шкоди, завданої навколишньому середовищу (Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage).
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про дотримання прокурором встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.
Аналогічну правову позицію виклав Верховний Суд у своїй постанові від 21 червня 2023 року по справі № 420/2910/22.
Враховуючи вище викладене, а також практику Верховного Суд безпідставними є доводи апелянта, що у Заступник керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси відсутні підстави для представництва прокурором інтересів в суді.
Щодо суті позовних вимог суд апеляційної інстанції зазначає таке.
Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Статтею 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Змістом частин третьої, четвертої статті 140 Основного Закону визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР): визначено сферу компетенції місцевого самоврядування.
Так, частини перша та друга статті передбачає, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 року у м. Страсбург (Франція).
Крім того, згідно із зобов'язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16.09.2014), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.
Зокрема, відповідно до статті 360 вищезазначеної Угоди сторони розвивають і зміцнюють співробітництво з питань охорони навколишнього середовища й таким чином сприяють реалізації довгострокових цілей сталого розвитку і зеленої економіки. Передбачається, що посилення природоохоронної діяльності матиме позитивні наслідки для громадян і підприємств в Україні та ЄС, зокрема, через покращення системи охорони здоров'я, збереження природних ресурсів, підвищення економічної та природоохоронної ефективності, інтеграції екологічної політики в інші сфери політики держави.
Так само статтею 361 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони зазначено, що співробітництво має на меті збереження, захист, поліпшення і відтворення якості навколишнього середовища, захист громадського здоров'я, розсудливе та раціональне використання природних ресурсів та заохочення заходів на міжнародному рівні, спрямованих на вирішення регіональних і глобальних проблем навколишнього середовища у таких сферах, зокрема: управління відходами та ресурсами.
За частиною першою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Частина перша статті 16 цього Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Статтею 1 Закону України «Про охорону земель» визначено, що охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
Згідно зі статтею 35 Закону України "Про охорону земель" власники і землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов'язані: дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі на основі застосування екологобезпечних технологій обробітку і техніки, здійснення інших заходів, які зменшують негативний вплив на ґрунти, запобігають безповоротній втраті гумусу, поживних елементів тощо; дотримуватися нормативів при здійсненні протиерозійних, агротехнічних, агрохімічних, меліоративних та інших заходів, пов'язаних з охороною земель, збереженням і підвищенням родючості ґрунтів; надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування відомості про застосування пестицидів та агрохімікатів; сприяти систематичному проведенню вишукувальних, обстежувальних, розвідувальних робіт за станом земель, динамікою родючості ґрунтів; своєчасно інформувати відповідні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування щодо стану, деградації та забруднення земельних ділянок; забезпечувати додержання встановленого законодавством України режиму використання земель, що підлягають особливій охороні; забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку; забезпечувати захист земель від ерозії, виснаження, забруднення, засмічення, засолення, осолонцювання, підкислення, перезволоження, підтоплення, заростання бур'янами, чагарниками і дрібноліссям; уживати заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу.
Відповідно до статті 45 Закону України "Про охорону земель" господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені граничнодопустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється (ч. 1).
У разі виявлення фактів забруднення ґрунтів небезпечними речовинами спеціально уповноважені органи виконавчої влади у галузі охорони земель вживають заходів до обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, притягнення винних до відповідальності згідно із законом і проведення в установленому порядку робіт з дезактивації, відновлення забруднених земель, консервації угідь і визначення режимів їх подальшого використання (ч. 2).
Згідно зі статтею 46 Закону України "Про охорону земель" забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних» горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на землях природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, у межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об'єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людини (ч. 3).
Розміщення, збирання, зберігання, оброблення, утилізація та видалення, знешкодження і захоронення відходів здійснюються відповідно до вимог Закону України "Про відходи" (ч. 5).
У розумінні частин першої, другої, третьої та сьомої статті 12 Закону України "Про відходи" відходи, щодо яких не встановлено власника або власник яких невідомий, вважаються безхазяйними. З метою запобігання або зменшення обсягів утворення відходів виявлені безхазяйні відходи беруться на облік. Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів визначається Кабінетом Міністрів України. Власники або користувачі земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи, зобов'язані у п'ятиденний строк повідомити про них місцеві органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.
Згідно з частиною восьмою статті 12 Закону України "Про відходи" підставами для визначення відходів безхазяйними та їх обліку можуть бути: повідомлення власників або користувачів земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи; звернення (повідомлення) громадян, підприємств, установ та організацій, засобів масової інформації; результати інспекційних перевірок центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, державної санітарно-епідеміологічної служби, органів місцевого самоврядування.
Відповідно до частини десятої статті 12 Закону України "Про відходи" у разі отримання звернення (повідомлення) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування зобов'язані визначити кількість, склад, властивості, вартість відходів, рівень їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров'я людини та вжити заходів для визначення власника відходів.
Частиною одинадцятою статті 12 Закону України "Про відходи" визначено, що у разі потреби для визначення власника безхазяйних відходів та їх оцінки можуть залучатися правоохоронні органи, відповідні спеціалісти і експерти.
Згідно зі статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Підпунктами 6 та 15 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку належить, зокрема: вирішення питань поводження з побутовими відходами, знешкодження та захоронення трупів тварин; затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів.
Відповідно до частин першої, другої та четвертої статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Згідно з частиною третьою статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
Враховуючи вище викладене вбачається, що місцеве самоврядування є гарантованим правом територіальних громад самостійно та через утворені органи місцевого самоврядування вирішувати усі питання місцевого значення, не вилученні з їх компетенції, під власну відповідальність. Для цього відповідна сільська, селищна або міська рада наділена повноваженнями самостійно приймати рішення про утворення, у межах затверджених нею структури і штатів, виконавчих органів та розподіл повноважень між цими органами. При цьому, саме на виконавчі органи відповідної сільської, селищної або міської ради покладається вирішення питань поводження з побутовими відходами, ліквідації сміттєзвалищ та вжиття інших заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки, а також ліквідації наслідків цього впливу на відповідних територіях.
Виходячи з вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради є виконавчим органом місцевого самоврядування, до компетенції якого належить вирішення питань, зокрема у сфері поводження з відходами відповідно до законодавства, включаючи ліквідацію стихійних звалищ.
Як зазначено вище, несанкціоноване сміттєзвалище розташоване на земельній ділянці за географічними координатами 46.513002,30.713715, за адресою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія.
Колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта на відсутність у нього відповідних технічних та матеріальних ресурси для виконання робіт з ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ, цільових коштів на виконання зазначених робіт, та потребу залучення інших організацій, оскільки зазначені обставини не спростовують обов'язку Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради щодо дотримання вимог чинного законодавства.
При цьому слід зазначити, що наявність чи відсутність міських цільових чи комплексних програм не звільняють орган, до компетенції якого віднесено вирішення тих чи інших питань, від реалізації законодавчо визначених повноважень.
Колегія суддів зазначає, що повноваження Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради визначені у вищевказаних нормативно-правових документах та наявність міських цільових програм жодним чином не впливає на необхідність виконання покладених на районну адміністрацію обов'язків.
Щодо посилань апелянта, що позивач в даній справі не надав докази отримання Пересипською районною адміністрацією листа Державної екологічної інспекції Південно - Західного округу (Миколаївська та Одеська області) від 20.03.2023 р. №960/2.3, а тому відсутні підстави вважати, що Пересипська районна адміністрація допустила протиправну бездіяльність, колегія судів зазначає, що у судовому засіданні від 09 липня 2024 року представник відповідача підтвердила, що з січня 2023 року їм було відомо про несанкціоноване сміттєзвалище, а тому не надання доказів отримання листа від 20.03.2023 р. №960/2.3 не спростовують факту бездіяльності Пересипської районної адміністрації щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів.
Щодо доводів апелянта, що позивачем пропущено строк звернення до суду, колегія суддів зазначає, що на дату звернення прокурора до суду з позовом у даному випадку не припинили існувати, передбачені підстави для звернення до суду, у зв'язку з триваючим порушенням відповідачем норм чинного законодавства, тобто позов було подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого статтею 122 Кодексом адміністративного судочинства України.
З огляду на вимоги зазначеного вище законодавства, суд апеляційної інстанції вважає, протиправною бездіяльність Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на земельній ділянці, розташованій за адресою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715.
Згідно до ч.1 ст.319 КАС України судове рішення суду першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
У відповідності до п.8 ч.1 ст.238 КАС України, суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Колегія суддів зазначає, що у розумінні пункту 8 частини першої статті 238 КАС України у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання можливості закриття провадження у справі. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з'ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень.
Представником Суворовської окружної прокуратури міста Одеси було надано клопотання про закриття провадження по справі в частині позовних вимог про зобов'язання Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради забезпечити ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів, розміщених на земельній ділянці, розташованій за адерсою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715.
В обґрунтування вказаної заяви позивач зазначає, що під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції відповідачем надані докази ліквідації вищевказаного несанкціонованою сміттєзвалища побутових та будівельних відходів, розміщених на земельно ділянці, розташованій за адресою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715, тобто оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень.
Зважаючи на вищевикладене, на підставі п.8 ч.1 ст.238 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі в частині позовних вимог про зобов'язання Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради забезпечити ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів, розміщених на земельній ділянці, розтасованій за адерсою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715.
Отже, оскільки оскаржуване порушення було виправлено суб'єктом владних повноважень та надані докази ліквідації несанкціонованою сміттєзвалища побутових та будівельних відходів, колегія суддів погоджується з доводами позивача про наявність підстав для закриття провадження у справі відповідно згідно з пунктом 8 частини 1 статті 238 КАС України в частині зобов'язання Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради забезпечити ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів, розміщених на земельній ділянці, розташованій за адерсою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715 та відповідно скасування рішення суду першої інстанції в цій частині.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради, - задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року по справі № 420/13/24 в частині позовних вимог про зобов'язання Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради забезпечити ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів, розміщених на земельній ділянці, розташованій за адерсою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715, - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою провадження у справі № 420/13/24 в частині позовних вимог про зобов'язання Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради забезпечити ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів, розміщених на земельній ділянці, розташованій за адерсою: м. Одеса, перехрестя вул. Наливна та вул. 4-я Лінія за географічними координатами 46.513002,30.713715, - закрити.
В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року по справі № 420/13/24, - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст Постанови складено - 10 липня 2024 року.
Суддя-доповідач Г.В. Семенюк
Судді С.Д. Домусчі О.І. Шляхтицький