10 липня 2024 року
м. Київ
справа № 640/21841/20
адміністративне провадження № К/990/28067/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.11.2021 (головуючий суддя: Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2022 (головуючий суддя: Собків Я.М., судді: Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.) у справі № 640/21841/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування припису про усунення порушень і повідомлення про сплату шкоди,
І. РУХ СПРАВИ
У вересні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» (далі - ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» або позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області або відповідач), в якому просило:
визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства;
визнати протиправним і скасувати припис про усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель № 580-ДК/0146Пр/03/01/-20від 27.08.2020;
визнати протиправним і скасувати повідомлення від 27.08.2020 №580ДК/0093шк/11/01/-20 про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 08.11.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2022, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 02.11.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 09.07.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що при здійсненні державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
Водночас, всупереч вимогам Закону № 877-V, перевірка проведена із суттєвими процедурними порушеннями, зокрема: позивач не повідомлявся про запланований захід контролю, що позбавило останнього бути присутнім при проведенні перевірки та надати відповідні пояснення/заперечення по суті виявлених порушень, чи документи.
По суті встановлених порушень позивач наголосив, що ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» не є особою, зобов'язаною, відповідно до статті 168 Земельного кодексу України, отримувати спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, оскільки останній є підприємством трубопровідного транспорту - оператором газотранспортної системи, а відповідні роботи проводились з метою запобігання виникненню аварійної ситуації, з урахуванням того, що ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» не є ані власником, ані користувачем відповідної земельної ділянки.
Відповідач позов не визнав. Вважає, що у межах спірних правовідносин саме приписами Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» врегульовано спірні правовідносини, а реалізація державного контролю, зокрема шляхом проведення перевірки, є прямим обов'язком Держгеокадастру та його територіальних органів.
У доповнення до зазначених аргументів, відповідач наголосив, що позивач ані під час перевірки, ані під час звернення з цим позовом до суду не надав робочого проекту, наявність якого передбачена статтею 168 Земельного кодексу України.
Також відповідач наполягає, що оскаржуване позивачем повідомлення №580ДК/0093шк/11/01/-20 від 27.08.2020 про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні положень КАС України.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки, за результатами якої складено акт від 21.07.2020 №580-ДК/474/АП/09/01/-20, в якому зазначено, що земельна ділянка, площею 10,6444 га з кадастровим номером 2320686000:01:001:0097 розташована на території Осипенківської сільської ради Бердянського району Запорізької області.
Відповідно до інформації, зазначеній у витягу із Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13.07.2020 № НВ-2307719002020, земельна ділянка відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення, форма власності - приватна. Угіддя - рілля. Цільове призначення земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Вид використання земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
За результатами обстеження земельної ділянки перевіряючими установлено, що ділянка оброблена (проведено поверхневий обробіток у вигляді лущення чи культивації). Із західної сторони земельної ділянки вздовж усієї ділянки проходить смуга в межах якої було здійснено зняття поверхневого шару ґрунту при проведенні ремонтних робіт по заміні ізоляційного покриття магістрального газопроводу «Маріуполь-Бердянськ» Ду 500, Ру 25. У межах вказаної смуги наявні ділянки (траншеї), на яких ґрунт не повернуто.
Роботи проводилися філією будівельно-монтажної фірми «Укргазпромбуд» РБУ №1, згідно з дозволом (згодою) Краматорського ЛВУМГ TOB «Оператор ГТС України» від 13.04.2020 № 109.
Виконробом будівельно-монтажної фірми «Укргазпромбуд» РБУ №1 Лисанець Сергієм Вікторовичем , який був присутній в місці зняття поверхневого шару ґрунту надано для ознайомлення наступні документи (додатки 3-5), згідно яких роботи по ремонту трубопроводу проводяться Краматорським ЛВУМГ TOB «Оператор газотранспортної системи України».
Згідно із матеріалами проекту виконання робіт, зняттю поверхневого шару ґрунту проводиться шириною 12 м на глибину 0,4 м, при цьому, ширина смуги, в межах якої проводяться роботи, складування ґрунту у відвали складає 28 м. Згідно із кадастровим планом земельної ділянки, довжина сторін земельної ділянки вздовж яких проходить зазначена смуга складає 602 м. Площа, на якій здійснено зняття поверхневого шару ґрунту складає 0,7224 га.
Разом з тим, виконавцем робіт по ремонту трубопроводу, яким здійснено зняття поверхневого шару ґрунту у межах земельної ділянки не представлено для ознайомлення робочий проект землеустрою, не надано документи, які б підтверджували віднесення трубопроводу, який ремонтується, до об'єкту трубопровідного транспорту, пов'язаних з обслуговуванням нафтових і газових свердловин.
У зв'язку із встановленими порушеннями, перевіряючі дійшли висновку про вчинення посадовими особами TOB «Оператор газотранспортної системи України» правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтями 52, 533 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
За результатами проведеної перевірки та встановлених порушень, посадовими особами ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області винесено припис про усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель від 27.08.2020 №580-ДК/0146Пр/03/01/-20, яким вимагалося від позивача вжити заходи щодо усунення правопорушення у 30-денний термін, про що надати письмове повідомлення до 28.09.2020.
Крім того, ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області також було направлено ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу від 27.08.2020 №580-ДК/0093шк/11/01/-20, яким вимагалось у 15-ти денний термін сплатити розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки у розмірі 22 674,14 грн.
Вважаючи припис від 27.08.2020 № 580-ДК/0146Пр/03/01/-20 та повідомлення від 27.08.2020 № 580-ДК/0093шк/11/01/-20 протиправними, позивач звернувся з позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що норми Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб'єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, тому на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV).
У підтримку цього висновку, суди послалися на правові позиції Верховного Суду, сформовані у постановах від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18 та від 16.07.2020 у справі № 819/1781/17.
По суті виявленого порушення, суди попередніх інстанцій, із посиланням на частину другу статті 168 Земельного кодексу України, констатували, що зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.
Проте, як встановлено судами у межах розгляду справи, позивач ані під час перевірки, ані під час звернення із цим позовом до суду не надав робочого проекту землеустрою, наявність якого передбачена частиною другою статті 168 Земельного кодексу України.
За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли одностайного висновку про обґрунтованість оскаржуваного припису.
Водночас вирішуючи спір в частині оскаржуваного повідомлення, суд першої інстанції виходив з того, що таке не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його прав чи охоронюваних законом інтересів. Своєю чергою відсутність спірних відносин, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Суд зазначив, що такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 27.03.2019 у справі № 917/902/18.
Разом з цим, рішення суду апеляційної інстанції не містить висновків щодо наведеної вище позовної вимоги.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з'ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті.
Скаржник наполягає, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17 та від 07.09.2020 у справі №826/15258/17, згідно із якими, дія Закону № 877-V поширюється на спірні правовідносини. Своєю чергою, недодержання відповідачем під час проведення заходу контролю вимог частини п'ятої статті 7 Закону № 877-V має наслідком визнання результатів такої перевірки протиправними та скасування документів, прийнятих на підставі протиправно встановлених обставин.
Водночас внаслідок неправильного застосування норм права, судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин не досліджено питання наявності/відсутності підстав для проведення перевірки, порядку проведення такої перевірки, складання відповідних документів за наслідками перевірки та дотримання порядку їх підписання і вручення суб'єкту господарювання.
Своєю чергою, скаржник наголошує, що перевірка проведена із порушенням вимог статей 6, 7 Закону № 877-V, що нівелює наслідки такої.
Також із посиланням на підпункт «а» частини першої статті 168 Земельного кодексу України скаржник стверджує про відсутність у нього обов'язку отримувати спеціальний дозвіл для зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок.
Скаржник також вважає, що наявні обґрунтовані підстави для відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.03.2019 у справі №917/902/18.
В якості обґрунтування необхідності відступу від зазначеного вище висновку Верховного Суду, скаржник наголосив, що право доступу до суду має не тільки існувати, але й бути практичним і ефективним. Стверджує, що оскаржуване повідомлення від 27.08.2020 № 580-ДК/0093шк/11/01/-20 створює для позивача негативні наслідки.
Також скаржник звернув увагу на те, що у рішенні суду апеляційної інстанції відсутнє правове обґрунтування в контексті оцінки цієї позовної вимоги.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Зазначає, що предметом перевірки у цьому випадку є земельна ділянка, а не господарська діяльність позивача.
Наполягає на законності прийнятого ним припису.
Відповідач також підтримав позицію суду першої інстанції, що повідомлення про сплату шкоди не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні положень КАС України.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).
Закон № 963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:
забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:
забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;
пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;
повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;
поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону №963-IV, згідно із частиною першою якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина друга статті 10 Закону № 963-IV).
Згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Зміст наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб'єктів земельних відносин.
Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон №963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб'єктів, так і об'єкти цих відносин.
Як випливає зі змісту статей 9- 10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.
Суд зазначає, що використання землі як об'єкта державного контролю та охорони нерозривно пов'язано з діяльністю на ній (щодо неї) суб'єктів земельних відносин, у тому числі господарської.
Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб'єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон № 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Правовим питанням у цій справі є те, чи можливо застосувати до спірних правовідносин норми Закону № 877-V, якими регламентовано, зокрема, порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель шляхом проведення перевірки у сфері дотримання вимог земельного законодавства, зокрема використання та охорони земель, яка проводиться на підставі Закону № 963-IV, через неоднозначне трактування положень статті 2 Закону № 877-V, частина друга якої не містить заборони поширення його дії на відносини, які виникають у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, натомість у частинах третій і четвертій не визначає поміж органів, які здійснюють заходи державного контролю у сфері господарської діяльності, органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів.
Зазначене правове питання вирішувалося Верховним Судом у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19, за наслідками розгляду якого, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду вирішила за необхідне відступити від правових висновків, за якими під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель не можуть бути застосовані вимоги та правила Закону № 877-V, що викладені у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17, від 15.07.2019 у справі № 140/2320/18, від 27.02.2020 у справі № 818/1512/17, від 11.06.2021 у справі №818/970/17, від 09.07.2020 у справі № 824/561/18-а, від 25.05.2022 у справі №120/1196/19-а, від 04.11.2021 у справі № 818/1365/17, від 28.02.2023 у справі №280/2932/20, від 08.06.2023 у справі № 380/7230/20 та інших аналогічних за своїм змістом рішень, і сформувати у спірних правовідносинах наступний правовий висновок:
« 1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб'єктів, так і об'єкти цих відносин;
2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб'єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;
3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов'язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов'язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об'єкта державного контролю та охорони нерозривно пов'язано з діяльністю на ній суб'єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об'єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб'єкта, а суб'єктом перевірки є суб'єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб'єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).
78. З урахуванням вказаного висновку та обставин цієї справи доцільно зазначити, що Законом № 877-V встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб'єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб'єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).
79. Водночас судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду вважає за необхідне зауважити, що суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб'єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов'язану з використанням та охороною об'єкта перевірки - землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.
Формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб'єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов'язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки.».
Суд вважає цю позицію застосовною до справи, що розглядається, а тому не погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що Закон № 877-V на спірні відносини не поширюється.
Водночас суди першої та апеляційної інстанцій, заперечуючи проти застосування порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, обмежилися лише оцінкою дій відповідача на відповідність вимогам Закону № 963-IV та не надавали оцінку доводам позивача щодо процедурних порушень, допущених посадовою особою відповідача при проведенні перевірки (неповідомлення суб'єкта господарювання про проведення перевірки, що унеможливило присутність позивача чи його уповноваженого представника при перевірці та надання можливості спростувати встановлені порушення).
Своєю чергою, відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції позбавлений можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Разом з тим, з'ясування зазначених вище обставин має важливе значення для правильного вирішення цієї справи по суті.
Одночасно з цим колегія суддів не оцінює доводи касаційної скарги, що стосуються оскаржуваних у цій справі припису та повідомлення, оскільки їхній оцінці передує вирішення питання дотримання відповідачем процедури проведення заходу контролю, яке судами попередніх інстанцій у повному обсязі вирішено не було.
Також, враховуючи відсутність оцінки судів попередніх інстанцій з приводу порядку дотримання відповідачем процедури проведення заходу контролю, та можливих наслідків, що пов'язані із проведенням перевірки, колегія суддів вважає передчасним вирішення питання щодо відступу від висновку, сформованого у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.03.2019 у справі № 917/902/18.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Під час нового розгляду справи суди повинні врахувати викладене в цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог ст. 242 КАС України.
Одночасно колегія суддів враховує, що 15.12.2022 набрав чинності Закон України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду».
Статтею 1 вказаного Закону ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва.
У пункті 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом: Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
Враховуючи викладене, справа підлягає направленню до Київського окружного адміністративного суду.
Також зважаючи на результат касаційного розгляду (справу направлено на новий розгляд), підстави для здійснення нового розподілу судових витрат - відсутні.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.11.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2022 у справі №640/21841/20 скасувати.
Справу № 640/21841/20 направити до Київського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В. М. Кравчук
В. М. Шарапа