Справа № 620/7715/22 Суддя (судді) першої інстанції: Соломко І.І.
25 червня 2024 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Безименної Н.В.
суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.
за участю секретаря судового засідання Головченко В.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Управління північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року (повний текст складено 02 березня 2023 року) у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Академії Державної пенітенціарної служби про зобов'язання вчинити певні дії та стягнення коштів,
Позивач звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Академії Державної пенітенціарної служби, в якому просив зобов'язати відповідача перерахувати із спеціального фонду до загального фонду кошти в сумі 1093499,88 грн та стягнути з відповідача до Державного бюджету кошти в сумі 219900,55 грн.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із вказаним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 Управлінням північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності відповідача, за результатами якої виявлено ряд порушень законодавства з боку відповідача, про що складено акт № 08-30/5 від 22.11.2021. У зв'язку з тим, що відповідачем не усунуто порушення, виявлені в ході ревізії, йому пред'явлена вимога від 06.01.2022 № 262508-14/58-2022. Станом на час звернення до суду з цим позовом, в добровільному порядку відповідачем не вжито заходів щодо усунення, виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення предстаників сторін, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до п. 5.1.6,1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю на III квартал 2021 року на підставі направлень від 25.08.2021 №375, 376, від 09.09.2021 № 394, від 15.09.2021 № 407, від 18.10.2021 № № 449. 450, 451, 452, 453 Управлінням північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області проведено ревізію фінансово - господарської діяльності Академії Державної пенітенціарної служби за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 та складено акт від 22.11.2021 № 08-30/5 (а.с.14-211 т.1).
За результатами проведеної ревізії встановлено порушення законодавства з боку відповідача у сфері фінансової дисципліни.
Не погоджуючись з висновками ревізії, відповідач надав заперечення на акт №08-30/5, за результатами розгляду яких Управлінням складено висновок від 30.12.2021, яким доводи Академії відхилені у повному обсязі (а.с.1-65, т. 2).
06.01.2022 Управлінням направлено відповідачу вимогу №262508-14/58-2022 про усунення, виявлених ревізією недоліків та порушень, якою пунктами 3, 4, 5, 7, 8, 9 вимагалось:
- забезпечити відшкодування до державного бюджету випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання за державним замовленням витрат, пов'язаних з їх утриманням в загальній сумі 1271923,35 грн з урахуванням вимог ст. 526 Цивільного кодексу України; не допускати виникнення дебіторської заборгованості (строк позовної давності якої минув) за навчання студентів, які були відраховані з Академії ДПтС до завершення навчального процесу;
- забезпечити повернення до державного бюджету коштів, які надійшли до Академії як відшкодування курсантами випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов'язаних з їх утриманням в загальній сумі 745189,36 грн, з урахуванням вимог пункту 7 Порядку відшкодування особами витрат, пов'язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261;
- забезпечити відшкодування на користь Академії, завищення підрядником вартості виконаних будівельних робіт на суму 97 481,53 грн, з урахуванням вимог статті 193 Господарського кодексу України та статті 526 Цивільного Кодексу України;
- забезпечити відшкодування на користь державного бюджету, вартість безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису Академії видатків на комунальні послуги, сплачені мешканцями гуртожитку у складі вартості проживання в гуртожитку в сумі 348310,52 грн, з урахуванням норм статті 23 Бюджетного кодексу;
- забезпечити відшкодування, відповідно до норм статті 526 Цивільного кодексу України, статті 153 Господарського кодексу України, статей 130-136 КЗпП України, на користь Академії витрат бюджетних коштів в сумі 60000,00 грн, на перевезення працівників та курсантів Академії, які фактично не здійснювали відрядження;
- забезпечити відшкодування на користь Академії, відповідно до норм статті 526 Цивільного кодексу України, статті 153 Господарського кодексу України, зайво сплаченого ПДВ в сумі 2193,11 грн, який включений постачальниками до ціни товарів, необхідних для виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій коронавірусної хвороби (CОVID-19).
Позивач зазначає у позові, що порушення, виявлені в ході ревізії, відповідачем не усунуто, а вимога не виконана, що слугувало підставою для пред'явлення вказаного позову.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що зазначення Держаудитслужбою у вимозі про необхідність "усунути порушення законодавства" без визначення конкретного способу усунення, виявлених під час ревізії порушень свідчить про його нечіткість та невизначеність, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.
За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, в межах вимог та обґрунтувань апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Приписами частини другої статті 2 Закону державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).
Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп. 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пп. 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пп. 23).
Згідно підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до пунктів 7, 10, 13 статті 10 Закону органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
З аналізу наведених норм слідує, що орган державного фінансового контролю має можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об'єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Колегія суддів зазначає, що предметом позову є вимога зобов'язального характеру щодо перерахування відповідачем із спеціального фонду до загального фонду Державного бюджету коштів в сумі 1093 499,88 грн, яка сформована за незабезпечення виконання пунктів 4,7 вимоги Управління від 06.01.2022 №262508-14/58-2022, та стягнення до Державного бюджету України коштів в сумі 219 900,55 грн за незабезпечення виконання пунктів 5,8,9 вимоги.
Тобто позивач має довести спосіб, встановлений законом, для вчинення дій такого характеру.
Позивач у пункті 4 вимоги від 06.01.2022 вимагає забезпечити повернення коштів до бюджету з урахуванням пункту 7 Порядку № 261.
У свою чергу пунктом 7 Порядку № 261 передбачено, що сума відшкодованих витрат зараховується до спеціального фонду державного бюджету і використовується відповідно до кошторису МВС.
Таким чином, пунктом 7 Порядку №261не передбачено перерахування коштів, які надійшли до Академії як відшкодування особами витрат, пов'язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських до загального фонду Державного бюджету, тому висновок позивача, викладений у пункті 4 вимоги від 06.01.2022, є безпідставним.
Позивач у письмових поясненнях, з- поміж іншого, посилається на те, що усунення порушень законодавства мало бути проведено Академією у відповідності до положень Бюджетного кодексу України.
Вказані доводи апелянта колегія суддів, відхиляє, з огляду на те, що зазначивши у вимозі про необхідність "усунути порушення законодавства", контролюючий орган має зазначити конкретний законодавчий спосіб їх усунення.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово констатував, що зазначення Держаудитслужбою у вимозі про необхідність "усунути порушення законодавства" без визначення конкретного способу усунення, виявлених під час ревізії порушень свідчить про його нечіткість та невизначеність, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії. Підстав для відступу від таких висновків під час розгляду цієї справи суд не знаходить.
Отже, оскільки у пункті 4 вимоги Управління від 06.01.2022 конкретно не зазначено законодавчий спосіб усунення порушень, зокрема, які саме норми Бюджетного кодексу у даному випадку передбачають перерахування коштів до загального фонду Державного бюджету, то такий висновок позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та вмотивованості.
Даний висновок, який складений без конкретизації законодавчого способу усунення виявлених порушень, не є допустим доказом в розумінні статті 74 КАС України, тому підстави для пред'явленні позову в цій частині, які ґрунтуються на висновках вимоги, яка не є допустимим доказом, не може вважатись законним.
Також колегія суддів враховує висновки, викладені у рішенні Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.06.2022 у справі № 620/1650/22, яке набрало законної сили, з приводу бюджетного правопорушення в трактуванні пункту 9 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України, яке полягало в безпідставному зарахуванні Академією до власних надходжень спеціального фонду та використанні коштів, які надійшли як відшкодування курсантами випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов'язаних з їх утриманням в загальній сумі 745,19 тис. грн, яким встановлено, що відшкодування коштів саме до державного бюджету є помилковим.
Щодо пункту 7 вимоги від 06.01.2022, то вказаним рішенням суду також встановлено відсутність порушення Академією пункту 40 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України в частині здійснення покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне постачання», «гарача вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348,31 тис. грн.
Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України підставами звільнення від доказування є обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Отже обставини, встановлені рішенням Чернігівського окружного суду від 02.06.2022 у справі № 620/1650/22, не доказуються та мають для адміністративного суду преюдиційне значення у даній справі.
Суд також вважає за необхідне наголосити на тому, що в силу п.10 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Отже, право на звернення до суду органів Держаудитслужби з позовами до підконтрольних установ надається виключно з метою забезпечення виконання такими установами сформованої органом державного фінансового контролю вимоги, яка не була виконана в добровільному порядку.
Колегія суддів звертає увагу, що вимога позивача від 06.01.2022 №262508-14/58-2022 не передбачає обов'язку Академії з перерахування із спеціального фонду до загального коштів в сумі 1093499,88 грн, а тому у позивача відсутні підстави на звернення до суду з такими позовними вимогами.
При цьому, в судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник апелянта (позивача) не змогла надати відповідь на питання з чого складається сума 1093499,88 грн і чому позивач просить зобов'язати відповідача перерахувати вказану суму зі спеціального фонду до загального.
Крім того, позивач зазначає, що Академією не виконано наступні вимоги:
- не забезпечено відшкодування завищеної підрядником вартості виконаних будівельних робіт на суму 97481,53 грн.;
- не забезпечено відшкодування, покриття витрат бюджетних коштів за ФОП ОСОБА_1 в сумі 60000,00 грн, на перевезення 8 працівників та курсантів Академії, які фактично не здійснювали відрядження;
- не забезпечено відшкодування недоотриманих коштів державного бюджету на суму 60225,91 грн, внаслідок не проведення заходів щодо своєчасного стягнення дебіторської заборгованості (строк позовної давності якої минув) за навчання студентів, які були відраховані з Академії до завершення навчального процесу;
- не забезпечено відшкодування зайво сплаченого ПДВ в сумі 2193,11 грн, який був включений постачальниками до ціни товарів, необхідних для виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій коронавірусної хвороби (COVID-19).
Однак, вимога позивача від 06.01.2022 №262508-14/58-2022 не визначає обов'язок Академії на забезпечення таких відшкодувань до Державного бюджету України, натомість вказана вимога передбачає обов'язок відповідача забезпечити таке відшкодування на користь Академії ДПтС, в той час, як позовна заява містить вимогу про стягнення цих коштів з Академії ДПтС до Державного бюджету України, що не відповідає компетенції органів Держаудитслужби при зверненні до суду з позовом на підставі п.10 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Разом з тим, обставина щодо завищення підрядником ТОВ «Інтервал Буд» вартості виконаних будівельних робіт «Капітальний ремонт покрівлі навчального корпусу №3 з прибудовою Академії Державної пенітенціарної служби» на суму 97481,53 грн спростовується поданими до матеріалів справи локальними кошторисами на будівельні роботи, з урахуванням дефектного акту, позитивного висновку та експертного звіту щодо розгляду коштоисної частини проектної документації від 03.12.2019 №3065/е/19, відповдіно до якого втрачає чинність попередній експертний звіт №2095/е/19 від 28.08.2019 (а.с.12-93 т.3). Вказаним звітом підтверджено, що з урахуванням обсягу робіт та дефектного акту, кошторисна документація складена у відповідності до вимог ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва».
Щодо витрат на перевезення працівників та курсантів Академії, то з матеріалів справи вбачається, що відповідні витрати мали місце за результатами виконання умов договору на здійснення нерегулярних перевезень, укладеним з ФОП ОСОБА_1 , з метою участі працівників та курсакнтів відповідача у Міжнародному турнірі з футболу Міжнародної поліцейської асоціації Регіонального відділення м.Познань, копії запрошення на який міститься в матеріалах справи (а.с.94-95 т.3).
Склад відповідної команди для участі у турнірі затверджувався наказами відповідача від 25.07.2018 №38вк та від 17.08.2018 №257/ОД (а.с.96-103 т.3).
Наявні копії окремих паспортів учасників турніру та диплом за перше місце в повному обсязі підтверджує фактичну участь працівників та курсантів Академії у вказаному турнірі за межами території України, що свідчить про безпідставність тверджень позивача про відсутність фактичного перевезення працівників Академії Державної пенітенціарної служби ФОП ОСОБА_1 (а.с.112-114 т.3)
Сума сплаченого ПДВ в сумі 2193,11 грн при купівлі засобів для запобігання виникненню і поширенню, локалізації коронавірусної хвороби (CОVID-19) сплачена відповідачем на підставі договору, укладеного з ТОВ «ТД «Кратос Плюс» №Г-156 20.03.2020, в той час, як постанова Кабінету Міністрів України №224 від 20.03.2020 набрала чинності 21.03.2020, а враховуючи загальний принцип дії норми в часі, вказане рішення Уряду не могло впливати на правовідносини, що виникли до набрання нею чинності. Крім того, придбані відповідачем костюми інфекціоніста та комплекти претиепідемічні, що є предметом наведеного договору, не включені до переліку товарів, які звільняються від оподаткування ПДВ.
Визначення обов'язку відповідача зі стягнення дебіторської заборгованості в сумі 60225,91 грн не міститься у вимозі Управління від 06.01.2022 №262508-14/58-2022, а сам розмір вказаної суми не є підтвердженим, внаслідок чого відсутні підстави для її стягнення з відповідача до Державного бюджету.
З огляду на викладені обставини, за результатами перегляду рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
Інші доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують, при цьому колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що відповідно до правил п.41 «Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень» обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.
Керуючись ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів
Апеляційну скаргу Управління північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови виготовлено 01 липня 2024 року.
Суддя-доповідач Н.В.Безименна
Судді Л.В.Бєлова
А.Ю.Кучма