П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
04 липня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/36452/23
Головуючий в І інстанції: Юхтенко Л.Р.
Дата та місце ухвалення рішення: 29.02.2024 р. м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
судді-доповідача - Шеметенко Л.П.
судді - Градовського Ю.М.
судді - Турецької І.О.
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
У грудні 2023 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, в який позивач просить:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області щодо ненарахування та невиплати індексації грошового забезпечення за період з 01 січня 2016 року по 03 серпня 2017 року з визначенням місяця, в якому відбулось підвищення посадових окладів військовослужбовців - січень 2018 року;
- зобов'язати Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області нарахувати і виплатити індексацію грошового забезпечення за період з 01 січня 2016 року по 03 серпня 2017 року з визначенням місяця, в якому відбулось підвищення посадових окладів військовослужбовців - січень 2018 року.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області у нарахуванні та виплаті індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року із визначенням місяця, в якому відбулося підвищення посадових окладів військовослужбовців - січень 2008 року. Зобов'язано Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 за період з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року індексацію грошового забезпечення із застосуванням місяця для обчислення індексу споживчих цін для розрахунку індексації грошового забезпечення («базового місяця») - січень 2008 року.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, наголошуючи на неповному з'ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, неправильному застосуванні норм матеріального права, порушенні норм процесуального права.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, згідно якого суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Як встановлено судом першої інстанції, підтверджується наявною в матеріалах справи довідкою ГУ ДСНС України в Одеській області та визнається відповідачем, у спірний період з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року ОСОБА_1 проходив службу в Головному управлінні Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (підполковник служби цивільного захисту, начальник Любашівського районного сектору ГУ ДСНС України в Одеській області).
На запит адвоката позивача від 26.10.2023 року, ГУ ДСНС України в Одеській області направило довідку про грошове забезпечення ОСОБА_1 за період проходження служби, згідно якої, позивачу з січня 2016 року по серпень 2017 року індексацію грошового забезпечення не нараховано та не виплачено (індексація складає 0 грн.).
Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача щодо ненарахування та невиплати індексації грошового забезпечення за період з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року з урахуванням січня 2008 року, як місяця підвищення доходу, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, з яких виходив останній вирішуючи справу, з огляду на викладене.
Відповідно до частини першої статті 101 Кодексу цивільного захисту України, служба цивільного захисту - це державна служба особливого характеру, покликана забезпечувати пожежну охорону, захист населення і територій від негативного впливу надзвичайних ситуацій, запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, ліквідацію їх наслідків у мирний час та в особливий період.
Статтею 115 Кодексу цивільного захисту України визначено, що держава забезпечує соціальний та правовий захист осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, працівників органів управління та сил цивільного захисту і членів їхніх сімей відповідно до Конституції України, цього Кодексу та інших законодавчих актів.
Держава гарантує достатнє грошове забезпечення особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту з метою створення умов для належного та сумлінного виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту встановлюються Кабінетом Міністрів України (стаття 125 Кодексу цивільного захисту України).
Відповідно до статті 18 Закону України від 05.10.2000 року № 2017-III «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» (далі - Закон № 2017-III) Законами України з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії щодо, зокрема, індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін.
Згідно з частинами першою та другою статті 19 Закону № 2017-III виключно законами України визначаються, зокрема, величина порогу індексації грошових доходів громадян. Державні соціальні гарантії є обов'язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до статті 1 Закону України від 03.07.1991 року № 1282-XII «Про індексацію грошових доходів населення» (далі - Закон № 1282-ХІІ) індексація грошових доходів населення - встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг; індекс споживчих цін - показник, що характеризує динаміку загального рівня цін на товари та послуги, які купує населення для невиробничого споживання; поріг індексації - величина індексу споживчих цін, яка надає підстави для проведення індексації грошових доходів населення.
Перелік об'єктів індексації установлений частиною першою статті 2 Закону № 1282-ХІІ, згідно з якою індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру.
До таких об'єктів індексації в силу абзацу 4 частини першої статті 2 Закону № 1282-ХІІ належить оплата праці (грошове забезпечення).
Межі індексації визначені частиною шостою статті 2 Закону № 1282-ХІІ, згідно з якою індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
Статтею 3 Закону № 1282-ХІІ передбачено, що індекс споживчих цін обчислюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері статистики, і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях.
Підстави для проведення індексації визначені статтею 4 Закону № 1282-ХІІ.
У первинній редакції частина перша статті 4 цього Закону передбачала, що індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 101 відсотка.
Надалі до цієї норми були внесені зміни Законом України від 24.12.2015 року № 911-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», який набрав законну силу 01.01.2016 року.
Тож з 01.01.2016 року за правилами частини першої статті 4 Закону № 1282-ХІІ індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка.
Інші положення статті 4 цього Закону з 2005 року й дотепер залишилися незмінними.
Зокрема, частина друга статті 4 Закону № 1282-ХІІ передбачає, що обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону.
Згідно з частиною третьою статті 4 Закону № 1282-ХІІ для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 1282-ХІІ підвищення грошових доходів населення у зв'язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
Статтею 6 Закону № 1282-ХІІ передбачено, що у разі виникнення обставин, передбачених статтею 4 цього Закону грошові доходи населення визначаються як результат добутку розміру доходу, що підлягає індексації в межах прожиткового мінімуму для відповідних соціальних і демографічних груп населення, та величини індексу споживчих цін. Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 1 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1078 від 17.07.2003 року, з наступними змінами та доповненнями (далі - Порядок № 1078, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин), цей акт визначає правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення і поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форми власності і господарювання, а також на фізичних осіб, що використовують працю найманих працівників.
Пункт 1-1 Порядку № 1078 загалом дублює приписи статей 3, 4 Закону № 1282-ХІІ, деталізуючи відповіді на питання про те, коли проводиться індексація.
Так, пунктом 1-1 Порядку № 1078 встановлено, що підвищення грошових доходів громадян у зв'язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, в якому офіційно опубліковано індекс споживчих цін.
Індексація грошових доходів населення проводиться у разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який встановлюється в розмірі 103 відсотка (застосовується з 01.01.2016 року).
Індекс споживчих цін обчислюється Держстатом і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях.
Обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком починаючи з березня 2003 року - місяця опублікування Закону України від 06.02.2003 № 491-IV «Про внесення змін до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення».
Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений в абзаці другому цього пункту.
За змістом абзацу 5 пункту 2 Порядку № 1078 індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України, які не мають разового характеру, зокрема грошове забезпечення військовослужбовців, поліцейських, осіб рядового і начальницького складу, посадових осіб митної служби.
Абзацом 2 пункту 4 Порядку № 1078 (у редакції, чинній до 15.03.2018 року) передбачено, що у межах прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб, індексуються оплата праці (грошове забезпечення), розмір аліментів, визначений судом у твердій грошовій сумі, допомога по безробіттю та матеріальна допомога у період професійної підготовки, перепідготовки або підвищення кваліфікації безробітного, що надаються залежно від страхового стажу у відсотках середньої заробітної плати, стипендії.
Згідно з абзацом 2 пункту 4 Порядку № 1078 (у редакції, чинній з 15.03.2018 року) оплата праці, у тому числі працюючим пенсіонерам, грошове забезпечення, розмір аліментів, визначений судом у твердій грошовій сумі, допомога по безробіттю, що надається залежно від страхового стажу у відсотках середньої заробітної плати, стипендії індексуються у межах прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб.
Натомість абзац 5 пункту 4 Порядку № 1078, а з 15.03.2018 року абзац 4 пункту 4 Порядку № 1078, норми яких є тотожними, передбачають, що частина грошових доходів, яка перевищує прожитковий мінімум, встановлений для відповідних соціальних і демографічних груп населення, індексації не підлягає.
Питання про те, як саме визначається сума індексації, регулювалося абзацом 6 пункту 4 Порядку № 1078, а з 15.03.2018 року врегульоване абзацом 5 цього ж пункту, норми яких є тотожними і передбачають, що сума індексації грошових доходів громадян визначається як результат множення грошового доходу, що підлягає індексації, на величину приросту індексу споживчих цін, поділений на 100 відсотків.
Пункт 5 Порядку № 1078 застосовується з 01.12.2015 року у новій редакції на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 1013 від 09.12.2015 року «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» (далі - Постанова № 1013).
Абзац 1 пункту 5 Порядку № 1078 у вказаній редакції передбачав, що у разі підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, значення індексу споживчих цін у місяці, в якому відбувається підвищення, приймається за 1 або 100 відсотків.
Цей же абзац діяв з 15.03.2018 року до 01.04.2021 року у редакції постанови Уряду від 28.02.2018 року № 141 і встановлював, що у разі підвищення тарифних ставок (окладів), стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, визначених у пункті 2 цього Порядку, значення індексу споживчих цін у місяці, в якому відбувається підвищення, приймається за 1 або 100 відсотків.
Абзац 2 пункту 5 Порядку № 1078 застосовується з 01.12.2015 року дотепер у редакції постанови Уряду від 09.12.2015 року № 1013 і передбачає, що обчислення індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації здійснюється з місяця, наступного за місяцем підвищення зазначених грошових доходів населення.
Абзац 3 пункту 5 Порядку № 1078 застосовувався з 01.12.2015 року у редакції постанови Уряду від 09.12.2015 року № 1013 і передбачав, що сума індексації у місяці підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, не нараховується, якщо розмір підвищення грошового доходу перевищує суму індексації, що склалась у місяці підвищення доходу.
Цей же абзац з 15.03.2018 року дотепер діє у редакції постанови Уряду від 28.02.2018 року № 141 та передбачає, що сума індексації у місяці підвищення грошових доходів, зазначених у абзаці першому цього пункту, не нараховується, якщо розмір підвищення грошового доходу перевищує суму індексації, що склалася у місяці підвищення доходу.
Абзац 4 пункту 5 Порядку № 1078 застосовується з 01.12.2015 року дотепер у редакції постанови Уряду від 09.12.2015 року № 1013 і встановлює таке правило: якщо розмір підвищення грошового доходу не перевищує суму індексації, що склалась у місяці підвищення доходу, сума індексації у цьому місяці визначається з урахуванням розміру підвищення доходу і розраховується як різниця між сумою індексації і розміром підвищення доходу.
Абзац 5 пункту 5 Порядку № 1078 застосовувався з 01.12.2015 року до 01.04.2021 року у редакції постанови Уряду від 09.12.2015 № 1013 і передбачав, що у разі зростання заробітної плати за рахунок інших її складових без підвищення тарифних ставок (окладів) сума індексації не зменшується на розмір підвищення заробітної плати. У разі коли відбувається підвищення тарифної ставки (окладу), у місяці підвищення враховуються всі складові заробітної плати, які не мають разового характеру.
Абзац 6 пункту 5 Порядку № 1078 діяв з 01.12.2015 року у редакції постанови Уряду від 09.12.2015 року № 1013 і передбачав, що до чергового підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, до визначеної суми індексації додається сума індексації, яка складається внаслідок перевищення величини індексу споживчих цін порогу індексації, зазначеного у пункті 1-1 цього Порядку.
Цей же абзац з 15.03.2018 року до 01.04.2021 року діяв у редакції постанови Уряду від 28.02.2018 року № 141 і передбачав, що до чергового підвищення тарифних ставок (окладів), стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, крім щомісячних страхових виплат потерпілим на виробництві (з урахуванням виплат на необхідний догляд за потерпілим) та членам їх сімей, до визначеної суми індексації додається сума індексації, яка складається внаслідок перевищення величини індексу споживчих цін порогу індексації, зазначеного у пункті 1-1 цього Порядку.
Пункт 10-2 Порядку № 1078 був викладений у новій редакції на підставі постанови Уряду від 09.12.2015 року № 1013.
У цій редакції пункт 10-2 Порядку № 1078 застосовувався з 01.12.2015 року до 01.04.2021 року та передбачав, що для працівників, яких переведено на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі або організації, а також переведено на роботу на інше підприємство, в установу або організацію або в іншу місцевість та у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці у разі продовження такими працівниками роботи, для новоприйнятих працівників, а також для працівників, які використали відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та відпустку без збереження заробітної плати, передбачені законодавством про відпустки, обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації здійснюється з місяця, наступного за місяцем підвищення тарифної ставки (окладу), за посадою, яку займає працівник.
Відповідно до п. 3 Постанови № 1013 Кабінетом Міністрів України постановлено: Міністрам, керівникам інших центральних органів виконавчої влади, головам обласних, Київської міської державних адміністрацій та інших державних органів у межах передбачених коштів державного бюджету, місцевих бюджетів та власних коштів вжити заходів для підвищення з 1 грудня 2015 року розмірів посадових окладів (тарифних ставок, ставок заробітної плати), перегляду розмірів надбавок, доплат, премій, спрямувавши на зазначені цілі всі виплати, пов'язані з сумою індексації, яка склалась у грудні 2015 року, з тим, щоб розмір підвищення всіх складових заробітної плати у сумарному виразі для кожного працівника у грудні 2015 року перевищив суму індексації, яку йому повинні були виплатити у грудні 2015 року. Для проведення подальшої індексації заробітної плати обчислення індексу споживчих цін починається з січня 2016 року відповідно до Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078.
Згідно п.п. 1-3 постанови Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2007 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» (далі - Постанова КМУ № 1294, в редакції на момент виникнення спірних правовідносин), установлено, що грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу складається з посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, щомісячних (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премії) та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
Виплата грошового забезпечення військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством оборони, Міністерством внутрішніх справ, Міністерством інфраструктури, Державною службою з надзвичайних ситуацій, Службою безпеки, Адміністрацією Державної прикордонної служби, Управлінням державної охорони, Службою зовнішньої розвідки, Державною пенітенціарною службою, Адміністрацією Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації (далі - державні органи).
Виплата грошового забезпечення курсантам навчальних закладів Державної податкової служби здійснюється в порядку, що затверджується Державною податковою службою.
Постановою КМУ № 1294 затверджено:
- схеми посадових окладів військовослужбовців та курсантів навчальних закладів у розмірах згідно з додатками 1-8, 30-32;
- схеми посадових окладів осіб рядового і начальницького складу у розмірах згідно з додатками 9-23;
- схеми окладів за військовим (спеціальним) званням військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу у розмірах згідно з додатком 24;
- додаткові види грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу у розмірах згідно з додатками 25-28, 33.
Відповідно до пункту 13 вказаної Постанови КМУ № 1294 вона набрала чинності з 01 січня 2008 року і її норми діяли до 01 березня 2018 року - дати набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» від 30 серпня 2017 року № 704 (далі - Постанова КМУ № 704), якою затверджено, зокрема: тарифну сітку розрядів і коефіцієнтів посадових окладів військовослужбовців з числа осіб рядового, сержантського і старшинського складу, офіцерського складу (крім військовослужбовців строкової військової служби), осіб рядового і начальницького складу згідно з додатком 1; схему тарифних розрядів за основними типовими посадами осіб начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту згідно з додатком 6.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України Міністра від 23.04.2015 року № 475, що був чинним до 14.09.2018 року, затверджено Інструкцію про виплату грошового забезпечення та одноразової грошової допомоги при звільненні особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту (далі - Інструкція № 475).
Відповідно до пунктів 2, 3 розділу І Інструкції № 475 грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу визначається залежно від посади, спеціального звання, тривалості та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання. До грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу належать: посадовий оклад, оклад за спеціальним званням, щомісячні види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, що мають постійний характер, премії) та одноразові додаткові види грошового забезпечення.
14.09.2018 року набрала чинності Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення та одноразової грошової допомоги при звільненні особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 20.07.2018 року № 623 (далі - Інструкція № 623), відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 року № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб».
Пунктами 2, 3, 4 розділу І Інструкції № 623 передбачено, що грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу визначається залежно від посади, спеціального звання, тривалості та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання. Грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премії) та одноразових додаткових видів грошового забезпечення. Грошове забезпечення виплачується особам рядового і начальницького складу, які: займають посади осіб рядового і начальницького складу, передбачені штатами в апараті Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС), її територіальних органах та підрозділах Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту, навчальних закладах цивільного захисту, наукових установах та інших підрозділах, в яких особи рядового і начальницького складу проходять службу цивільного захисту (далі - органи управління (підрозділи)); навчаються в закладах вищої освіти цивільного захисту (далі - навчальні заклади); перебувають у розпорядженні відповідних керівників органів управління (підрозділів).
За змістом пункту 9 розділу І Інструкції № 623 грошове забезпечення виплачується особам рядового і начальницького складу за місцем їх постійної служби.
Пунктом 14 розділу І Інструкції № 623 визначено, що індексація грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу здійснюється в порядку та розмірах, установлених чинним законодавством України.
Згідно ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Колегія суддів враховує, що питання щодо застосування наведених положень Порядку № 1078 та постанови КМУ № 1013 з урахуванням постанов КМУ №№ 1294, 704 було неодноразово предметом розгляду Верховним Судом.
Верховним Судом також розглядалось питання щодо виплати на користь особи служби цивільного захисту індексації грошового забезпечення за період з 01.12.2015 року по 28.02.2018 року із застосуванням січня 2008 року у якості місяця, за яким починається обчислення індексу споживчих цін (базового місяця) для проведення індексації.
Так, згідно практики Верховного Суду у справах щодо виплати індексації грошового забезпечення особам служби цивільного захисту, зокрема, але не виключно, постанови від 06 липня 2023 року у справі № 560/6682/22, від 06 липня 2023 року у справі № 560/6684/22, від 20 грудня 2023 року у справі № 560/6693/22, порівняльний аналіз положень пунктів 5, 10-1, 10-2 Порядку № 1078 свідчить про те, що внаслідок змін, унесених Постановою № 1013, з 01.12.2015 року діють єдині правила проведення індексації при підвищенні заробітної плати працівників, незалежно від дати їхнього прийняття, переведення, виходу на роботу чи зростання заробітної плати за рахунок будь-якої її постійної складової. Внаслідок цих змін Порядок № 1078 у редакції, що застосовується з 01.12.2015 року, не містить поняття «базовий місяць» і передбачає уніфікований механізм визначення індексації у разі підвищення заробітної плати. Для проведення індексації з 01.12.2015 року замість терміну «базовий місяць» використовується поняття «місяць підвищення доходу», яке має інший зміст. Місяць підвищення доходу - це місяць, у якому відбулося підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування. Таке визначення цього поняття висновується із системного тлумачення пункту 5 Порядку № 1078 у редакції, яка була запроваджена з 01.12.2015 року. Місяць підвищення доходу при зростанні заробітної плати визначається тільки в разі, якщо підвищена тарифна ставка (оклад). Тож із 01.12.2015 року зростання заробітної плати за рахунок інших постійних її складових, без підвищення тарифної ставки (окладу), не призводить до визначення нового місяця підвищення доходу. У цьому полягає одна з основних відмінностей поняття «місяць підвищення доходу» від терміну «базовий місяць», позаяк визначення останнього залежало також від факту зростання заробітної плати за рахунок будь-якої її постійної складової. Якщо точкою відліку для обчислення індексу споживчих цін (ІСЦ) для проведення індексації за попереднім механізмом визначався базовий місяць, у якому індекс споживчих цін приймався за 1 чи 100 відсотків, обчислення індексу споживчих цін (ІСЦ) розпочиналося із місяця, наступного за базовим, а нарахування індексації провадилося з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін (частини третя і четверта статті 4 Закону № 1282-ХІІ), то зміни, внесені Постановою № 1013, передбачали здійснення обчислення індексу споживчих цін (ІСЦ) для проведення індексації не індивідуально для кожного працівника в залежності від прийняття його на роботу та зростання його доплат і надбавок, а від моменту останнього перегляду тарифної ставки (окладу) за посадою, яку займає працівник.
Отже, з урахуванням наведених нормативних положень, Верховний Суд дійшов висновку, що розрахунок індексації грошового забезпечення позивача, як особи служби цивільного захисту, з 01.12.2015 року не прив'язаний до місяця прийняття (переведення, виходу) на службу чи місяця зростання грошового забезпечення за рахунок будь-якої його постійної складової. Із 01.12.2015 року відправною точкою для визначення місяця підвищення доходу позивача та початку обчислення індексу споживчих цін наростаючим підсумком є місяць останнього підвищення тарифної ставки (окладу) за посадою, яку він займав.
При цьому, у вказаних справах Верховний Суд зазначив, що станом на грудень 2015 року розмір посадових окладів осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту визначався постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2007 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», яка була чинною з 01 січня 2008 року та діяла до 01 березня 2018, тобто, до набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» від 30 серпня 2017 року № 704, якою затверджено нову схему тарифних розрядів за основними типовими посадами осіб начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту.
Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що за умови останнього підвищення особам служби цивільного захисту посадового окладу в січні 2008 року, місяцем для розрахунку індексації грошового забезпечення у період з 01 грудня 2015 року до 28 лютого 2018 року для цілей застосування Порядку № 1078 (із змінами, внесеними Постановою № 1013) є січень 2008 року.
Крім того, Верховний Суд вказав на те, що системний та цільовий способи тлумачення норм Постанови № 1013 дають підстави дійти висновку про те, що січень 2016 року визначений для обчислення індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації саме заробітної плати працівникам, яким були підвищені оклади з 01.12.2015 року, проте, норми Постанови № 1013 не встановлювали підвищення тарифних ставок (окладів) осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, а отже, січень 2016 року не став для них «місяцем підвищення тарифних ставок (окладів)», з якого починається обчислення індексу споживчих цін для подальшої індексації грошового забезпечення, для цілей застосування Порядку № 1078 (зі змінами, внесеними Постановою № 1013).
Стосовно дискреційних повноважень, то Верховний Суд неодноразово зазначав, що такими є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом подібних повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
На основі усталеної практики тлумачення поняття дискреційних повноважень та з огляду на об'єкти, підстави й умови для проведення індексації, що встановлені статтями 2, 4 Закону № 1282-XII, пунктами 1-1, 2, 5, 10-2 Порядку № 1078, Верховний Суд дійшов висновку про те, що повноваження управління державної служби України з надзвичайних ситуацій стосовно визначення січня 2008 року місяцем підвищення доходу особи цивільного захисту, за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення за період із 01.12.2015 року до 28.02.2018 року включно, не є дискреційними (зокрема, але не виключно, постанови ВС від 06 липня 2023 року у справі № 560/6682/22, від 06 липня 2023 року у справі № 560/6684/22, від 20 грудня 2023 року у справі № 560/6693/22).
Застосовуючи наведені вимоги чинного законодавства на час виникнення спірних правовідносин та висновки Верховного Суду до обставин даної справи, колегія суддів зазначає наступне.
У спірний період з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року позивач проходив службу в Головному управлінні Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області.
На запит адвоката позивача від 26.10.2023 року, ГУ ДСНС України в Одеській області направило довідку про грошове забезпечення ОСОБА_1 за період проходження служби, згідно якої, позивачу з січня 2016 року по серпень 2017 року індексацію грошового забезпечення не нараховано та не виплачено (індексація складає 0 грн.).
За наведеного правового регулювання та висновків Верховного Суду, колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги відповідача та погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем протиправно не нараховано та не виплачено позивачу індексацію грошового забезпечення за період проходження служби з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року, а тому, відповідач підлягає зобов'язанню нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення позивача з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року з визначенням січня 2008 року, як місяця, з якого починається обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення, оскільки у цей період повноваження державних органів щодо визначення місяця підвищення тарифних ставок (окладів) для цілей застосування Порядку № 1078 (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 року № 1013) не були дискреційними.
Що стосується посилань відповідача в апеляційній скарзі на пропуск позивачем строку звернення до суду з даним позовом, колегія суддів зазначає наступне.
Так, реалізація права на судовий захист невід'ємно пов'язана зі строками, в межах яких позивач може звернутися до суду за захистом свого права.
Основним нормативним актом, який установлює строк звернення до суду і містить положення щодо часових меж, упродовж яких особа має право звернутися до суду з вимогою про захист свого порушеного права або інтересу, є КАС України.
Питання строків звернення до суду врегульовано статтею 122 КАС України.
Відповідно ч.ч. 1, 2 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Аналіз зазначених норм дає підстави зробити висновок, що шестимісячний строк звернення до суду в адміністративному судочинстві є загальним і застосовується, якщо інше не встановлено цим Кодексом або іншими законами.
Частиною 5 статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Отже, частина п'ята статті 122 КАС України є спеціальною нормою у розв'язанні спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби порівняно з нормою, яка міститься в частині другій статті 122 КАС України та встановлює шестимісячний строк звернення до суду.
Водночас, частина п'ята статті 122 КАС України є загальною нормою у розв'язанні спорів стосовно зазначених правовідносин у разі, якщо іншими законами встановлено інший строк звернення до суду в спорах щодо таких правовідносин.
Спірні правовідносини виникли з приводу виплати позивачу індексації грошового забезпечення у належному розмірі з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року.
У Рішенні від 15 жовтня 2013 року № 8-рп/2013 у справі № 1-13/2013 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «заробітна плата» і «оплата праці», які використано в законах, що регулюють трудові правовідносини, є рівнозначними в аспекті наявності у сторін, які перебувають у трудових відносинах, прав і обов'язків щодо оплати праці, умов їх реалізації та наслідків, що мають настати у разі невиконання цих обов'язків, а також вказав, що під заробітною платою, що належить працівникові, необхідно розуміти всі виплати, на отримання яких працівник має право згідно з умовами трудового договору і відповідно до державних гарантій, установлених законодавством для осіб, які перебувають у трудових правовідносинах з роботодавцем, незалежно від того, чи було здійснене нарахування таких виплат.
За висновком Конституційного Суду України, заробітною платою є винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку роботодавець (власник або уповноважений ним орган підприємства, установи, організації) виплачує працівникові за виконану ним роботу (усі виплати, на отримання яких працівник має право згідно з умовами трудового договору і відповідно до державних гарантій).
Таким чином, спір у даній справі виник з приводу порушення законодавства про оплату праці та стосується виплати індексації грошового забезпечення у належному розмірі з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року.
Водночас, у зазначених положеннях частини п'ятої статті 122 КАС України, на які посилається апелянт, відсутні норми, що регулювали б порядок звернення осіб, які перебувають (перебували) на публічній службі, до адміністративного суду у справах про стягнення належної їм суми індексації грошового забезпечення у разі порушення законодавства про оплату праці.
В свою чергу, станом на момент виникнення спірних правовідносин строк звернення до суду за вирішенням спору з приводу порушення законодавства про оплату праці визначався ч. 2 ст. 233 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП).
Так, згідно ч. 2 ст. 233 КЗпП, в редакції за спірний період з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року, у разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком.
Тобто, частина друга статті 233 КЗпП, в редакції на момент виникнення спірних правовідносин, конкретизувала предмет (заробітна плата) судового захисту та встановлювала, що в цьому разі звернення до суду не обмежується будь-яким строком, і з цієї норми такий висновок прямо випливає.
Частина п'ята статті 122 КАС України, якою встановлено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк, є загальною нормою, оскільки вона прямо не передбачає строк звернення до суду у справах щодо стягнення заробітної плати.
За загальними правилами визначення пріоритетності змісту норми висновки, що прямо випливають з норми, мають пріоритет над висновками, що непрямо випливають з норми.
Оскільки норми частини другої статті 233 КЗпП України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) є спеціальними, прямо встановлюють предмет (заробітна плата) судового захисту, то вони мають пріоритет над нормами частини п'ятої статті 122 КАС України, які є загальними і з них не можна прямо зробити висновок стосовно строків звернення до суду для захисту права на заробітну плату (індексації грошового забезпечення тощо).
Висновки суду щодо необхідності застосування у справах про виплату індексації грошового забезпечення ч. 2 ст. 233 КЗпП України, які визначають строки звернення до суду з позовом про стягнення заробітної плати, відповідають правовим позиціям Верховного Суду (зокрема, постанови від 02 серпня 2023 року у справі № 380/17776/22, від 07 вересня 2023 року у справі № 620/1201/23).
Що стосується тих обставин, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації трудових відносин» від 01.07.2022 року № 2352-IX, який набув чинності 19.07.2022 року, внесено зміни до ст. 233 КЗпП та станом на момент звернення до суду з даним адміністративним позовом стаття 233 КЗпП не містить норми, відповідно до якої у разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Як випливає з Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, частину першу статті 58 Конституції України щодо дії нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Відповідно зміст суб'єктивного права особи, у тому числі права особи на звернення до суду, слід визначати із застосуванням законодавства, яке діяло на момент виникнення відповідного права.
Водночас, неприпустимість зворотної дії нормативно-правового акта полягає в тому, що запроваджені ним нові норми не можуть застосовуватися до правовідносин, які існували до набрання ним чинності.
Отже, приписи нового нормативно-правового акта не можуть змінити обсяг прав, який було встановлено попередніми нормативно-правовими актами.
З огляду на викладене, тривалість і правила обчислення строку звернення особи до суду визначаються за тими правилами, які були чинними на момент початку перебігу відповідного строку.
Таким чином, тривалість строку звернення до суду не змінюється в разі подальших змін законодавства, яке регулює відповідні відносини.
Строк звернення до суду розпочинається і закінчується з урахуванням тієї тривалості, яка передбачалася на момент початку перебігу відповідного строку.
При цьому, тривалість строку звернення до суду не змінюється залежно від того, коли було реалізоване право на позов. Відповідно тривалість строку звернення до адміністративного суду не залежить від того, коли було фактично пред'явлено позов.
Таким чином, оскільки спірні правовідносини виникли з приводу виплати позивачу індексації грошового забезпечення у належному розмірі з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що строк звернення до суду з таким позовом має визначатись за правилами частини другої статті 233 КЗпП, в редакції, яка була чинною на момент початку перебігу відповідного строку та діяла у спірний період, тобто, у даній справі підлягають застосуванню положення ч. 2 ст. 233 КЗпП, які встановлювали, що звернення до суду у такій категорії справ не обмежується будь-яким строком.
В свою чергу, положення ст. 233 КЗпП, в редакції, яка набрала чинності 19.07.2022 року, щодо строків звернення до суду не можуть розповсюджуватись на правовідносини, що виникли з 01.01.2016 року по 03.08.2017 року.
Висновки суду у даній справі відповідають правовим позиціям Верховного Суду.
Зокрема, у постановах від 19 січня 2023 року у справі № 460/17052/21, від 28 вересня 2023 року у справі № 140/2168/23, від 30 листопада 2023 року у справі № 160/759/23 Верховний Суд дійшов висновку, що з огляду на правові позиції Конституційного Суду України щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, ч. 2 ст. 233 КЗпП України в редакції Закону від 01.07.2022 року № 2352-IX поширюється тільки на ті відносини, які виникли після набуття цією нормою закону чинності. ВС зазначив, що на момент звільнення позивача з військової служби ч. 2 ст. 233 КЗпП України діяла в редакції, якою строк звернення працівника до суду з позовом про стягнення належної йому при звільненні заробітної плати у разі порушення законодавства про оплату праці не обмежувався будь-яким строком, а тому, Верховний Суд визнав помилковими висновки суду попередньої інстанції про те, що на спірні правовідносини розповсюджуються положення частини другої статті 233 КЗпП України в редакції, чинній з 19 липня 2022 року.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів відхиляє доводи апелянта щодо пропуску позивачем строку звернення до суду та погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для залишення заявленого позову без розгляду.
Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, оскільки доводи апеляційної скарги спростовуються наведеними висновками суду апеляційної інстанції та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.
Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.
Судове рішення складено у повному обсязі 04.07.2024 р.
Суддя-доповідач: Л.П. Шеметенко
Суддя: Ю.М. Градовський
Суддя: І.О. Турецька