03 липня 2024 року
м. Київ
справа № 640/1768/20
адміністративне провадження № К/9901/27566/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М. Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2020 (головуючий суддя: Шейко Т.І., судді: Іщук І.О., Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020 (головуючий суддя: Бужак Н.П., судді: Костюк Л.О., Беспалов О.О.) у справі № 640/1768/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство енергетики та захисту довкілля України про визнання постанови Кабінету Міністрів України № 929 від 15.11.2019 незаконною та її скасування,
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство енергетики та захисту довкілля України (відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 425 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» перейменовано на Міністерство енергетики України), в якому просив визнати незаконною і скасувати постанову Кабінету Міністрів України № 929 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року № 560».
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 08.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 05.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 02.07.2024 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позов обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова прийнята із численними процедурними порушеннями, а саме: не проведено консультацій з громадськістю; у вступній частині не зазначено акт законодавства та мета прийняття цієї постанови.
Також, на думку позивача, в порушення вимог статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» на офіційному сайті відповідача зазначено, що оскаржувана постанова набрала чинності 21.11.2019, проте в Офіційному віснику України» така опублікована лише 03.12.2019.
Стверджує, що у порушення частини шостої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» проєкт оскаржуваної постанови попередньо не оприлюднений, а в порушення параграфу 50 Регламенту Кабінету Міністрів України не було подано комунікативний план.
Наголошує, що в порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не було проведено публічного обговорення проєкту акту регуляторного характеру, не проводилось фінансово-економічне обґрунтування проєкту, не оцінено регуляторного впливу проєкту акта. Проєкт акта також не узгоджувався з Державною регуляторною службою.
Отже, за твердженнями позивача, відповідач не дотримався вимог щодо здійснення певних процедур, необхідність яких передбачена для прийняття регуляторних актів.
У підсумку, зважаючи на дефектність прийняття цього регуляторного акта, позивач наполягає на його незаконності.
В обґрунтування порушених прав позивач зазначив, що він є громадянином України, а тому прийнятий Урядом нормативний акт буде застосований до нього, як до суб'єкта правовідносин у сфері надання комунальних послуг, оскільки скасовує визначені постановою Кабінету Міністрів України від 26.06.2019 № 560 граничні рівні тарифів на послуги з теплопостачання, що неодмінно потягне за собою підвищення цін на постачання цих послуг.
Відповідач позов не визнав. У спростування доводів позивача про порушення процедури опублікування нормативно-правового акту відповідач зазначив, що Указом Президента України від 10.06.1997 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» визначено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, якими є «Офіційний вісник України» та газета «Урядовий кур'єр». Разом з цим, у відповідності із частиною другою статті 6 цього Указу, якщо інший нормативно-правовий акт опубліковано в «Офіційному віснику Президента України» чи в газеті «Урядовий кур'єр» до його опублікування в «Офіційному віснику України», він набирає чинності після опублікування в тому із вказаних офіційних друкованих видань, де його опубліковано раніше. Постанова №929 опублікована вперше в газеті «Урядовий кур'єр» - 21.11.2019, а в «Офіційному віснику України» - 03.12.2019. Отже, Постанова № 929 набула чинності з дня її опублікування в газеті «Урядовий кур'єр», тобто з 21.11.2019. Відповідно, відповідачем не порушено процедуру опублікування нормативно-правового акту.
Щодо відсутності зазначення мети та проведення консультацій з громадськістю, відповідач зауважив, що сама назва оскаржуваної постанови чітко вказує на мету - дерегуляція правовідносин (шляхом скасування певного нормативного акту), які до того часу регулювалися зазначеним актом. Консультації з громадськістю передбачаються в разі прийняття актів Уряду, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України. В той же час, Постанова № 929, скасовуючи дію обмеження розміру ціни/тарифи на послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води, не визначає безпосередньо розмір цін та/чи тарифів на зазначені послуги, тому відсутні підстави щодо громадських обговорювань проекту акта.
Що стосується порядку прийняття Постанови № 929, то відповідач наголосив, що відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» постачання теплової енергії та постачання гарячої води відноситься до комунальних послуг. Утім абзац тринадцятий частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначає, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.
Щодо порушеного права позивача та його відновлення, то, посилаючись на правові висновки Верховного Суду, сформовані у постановах від 21.08.2018 у справі №807/1332/17, від 19.03.2019 у справі № 591/2813/17, від 22.04.2019 у справі №820/601/17, від 02.10.2019 у справі № 804/215/18 та від 23.10.2019 у справі №П/811/112/17, відповідач зауважив, що визнання нормативно-правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність.
Відповідно, скасування Постанови № 929 не призведе до поновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 06.06.2019 № 560, а отже не відбудеться і змін в правовому регулюванні (поновленні дії граничних цін/тарифів) послуг з постачання теплової енергії та гарячої води для населення міст обласного значення та м.Києва, з чим позивач пов'язує відновлення свого порушеного права.
Третя особа правом на подачу відзиву на позовну заяву не скористалася, хоча про розгляд справи повідомлялася належним чином.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що Кабінет Міністрів України постановою від 26.06.2019 № 560 «Деякі питання захисту прав споживачів житлово-комунальних послуг» установив на опалювальний сезон 2019/2020 року для населення міст обласного значення та м. Києва граничні ціни/тарифи на послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води.
15.11.2019 Уряд прийняв постанову № 929, якою визнав такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 26.06.2019 № 560 «Деякі питання захисту прав споживачів житлово-комунальних послуг» (Офіційний вісник України, 2019 р., № 53, ст. 1844).
Вважаючи, що Кабінет Міністрів України при прийнятті оскаржуваної постанови №929 допустив ряд порушень, зокрема щодо процедури її прийняття, порушення процедури оприлюднення нормативно-правового акта, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувана постанова прийнята Урядом із дотриманням процедури опублікування нормативно-правового акту.
Також із покликанням на правові висновки Верховного Суду, сформовані у постановах від 22.04.2019 у справі № 820/601/17, від 02.10.2019 у справі №804/215/18 та від 23.10.2019 у справі № П/811/112/17, суди попередніх інстанцій констатували, що визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
Суди прийняли до уваги ту обставину, що позивача як громадянина України безпосередньо стосуються правовідносини у сфері надання комунальних послуг, проте констатували, що скасування Постанови № 929 не призведе до поновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 06.06.2019 № 560, а відтак не відбудеться і змін в правовому регулюванні (поновленні дії граничних цін/тарифів) послуг з постачання теплової енергії та гарячої води для населення міст обласного значення та м. Києва, з чим позивач пов'язує відновлення своїх прав.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
На думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 826/2507/18, від 25.09.2018 у справі № 428/7176/14-а, від 18.06.2020 у справі № 826/17866/18.
У контексті зазначених вище правових висновків Верховного Суду скаржник зазначив про необхідність додержання процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», щодо оприлюднення акту регуляторного впливу з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також погодження проєкту із уповноваженим органом.
Водночас, незважаючи на те, що оскаржувана постанова має регуляторний вплив, в порушення приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», проєкт Постанови № 929 не було оприлюднено з метою одержання зауважень і пропозицій, а також такий не було подано на погодження уповноваженому органу - Державній регуляторній службі України, що відповідно до статті 25 наведеного Закону взагалі, на переконання скаржника, унеможливлювало її прийняття.
Проте незважаючи на те, що зазначеними доводами було обґрунтовано позовну заяву, відповідна правова оцінка цим аргументам судами не надавалася.
Також скаржник наголошує, що оскаржувана постанова за предметним регулюванням не відноситься до актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги, а отже до спірних правовідносин не можна застосувати положення абз. 13 частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Скаржник також зауважив, що питання скасування постанов Кабінету Міністрів України та поновлення їх дії як способу судового захисту не було досліджено Верховним Судом в межах розгляду справ, на які послалися суди попередніх інстанцій. Відповідно, застосувавши пункт 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №870 від 06.09.2005, всупереч тому, що цей акт не стосується спірних правовідносин та застосовується саме Кабінетом Міністрів України, суди незаконно обмежили право позивача на доступ до судового захисту.
Від Кабінету Міністрів України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій відповідач просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідач наполягає, що частина друга статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначає окремі випадки, на які дія цього Закону не поширюється, зокрема, на прийняття актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги (абзац 13 частини другої указаної статті).
Кабінет Міністрів України вважає, що положення абзацу 13 частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосуються всіх правовідносин щодо правового регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, як їх первинного встановлення, так і наступних змін, скасувань, тощо.
Таким чином, за твердженнями відповідача, скасування оскаржуваною постановою нормативно-правового акта Уряду (постанови Кабінету Міністрів України від 26.06.2019 № 560 «Деякі питання захисту прав споживачів житлово-комунальних послуг»), предметом якого є встановлення на опалювальний сезон 2019/20 року для населення міст обласного значення та м. Києва граничних цін/тарифів на послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води, є правовим регулюванням цін/тарифів, що відносить Постанову № 929 за предметом до зазначених в абзаці 13 частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» актів.
Відповідно, за позицією Кабінету Міністрів України, відносно Постанови № 929 відсутні передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вимоги щодо здійснення певних процедур, в т.ч., щодо оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій, а також погодження проєкту із уповноваженим органом, необхідних для прийняття регуляторних актів.
Третя особа також скористалася процесуальним правом та подала відзив на касаційну скаргу. Стверджує, що хоч Постанова № 929 не визначає безпосередньо розмір ціни/тарифу на житлово-комунальні послуги, проте має регуляторний характер та вплив на формування тарифу, коригуючи його розмір та скасовуючи граничну ціну для встановлення такого тарифу.
Третя особа підтримала позицію відповідача щодо відсутності необхідності при прийнятті оскаржуваної постанови дотримуватися процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки дія цього Закону на спірні правовідносини не поширюється.
Своєю чергою, Міністерство енергетики та захисту довкілля України, з урахуванням моніторингу ринкових механізмів, для забезпечення сталого проходження опалювального сезону, з метою усунення загрози відключення міст від газу через економічно необґрунтовані ставки тарифів розробило проект Постанови від 15.11.2019 № 929, який в подальшому в межах компетенції та встановлених повноважень, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, пропорційно, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення та без порушення термінів був прийнятий Кабінетом Міністрів України.
Водночас, оскільки проєкт Постанови № 929 не стосувався реалізації державної політики, конституційних прав, свобод та обов'язків громадян, не відносився до регуляторних актів в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а стосувався тарифів на житлово-комунальні послуги (крім того не для всіх громадян України, а лише для населення міст обласного значення та м. Києва), тому не підлягав в обов'язковому порядку публічному громадському обговоренню.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та ограни місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов; Закон № 794-VII), та іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Частиною першою статті 113, частиною першою статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Кабінет Міністрів України забезпечує проведення цінової політики (пункт 3 частини першої статті 116 Конституції України); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 першої статті 116 Конституції України).
Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон № 794-VII.
Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 1 Закону № 794-VII).
Відповідно до приписів статті 2 Закону № 794-VII до основних завдань Кабінету Міністрів України, зокрема, належать: забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.
Положеннями статті 49 Закону № 794-VII визначено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Згідно зі статтею 13 Закону України «Про ціни і ціноутворення» державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом установлення обов'язкових для застосування суб'єктами господарювання, зокрема, граничних цін.
Судами попередніх інстанцій установлено, що з метою захисту прав споживачів житлово-комунальних послуг та відповідно до статті 13 Закону України «Про ціни і ціноутворення» 26.06.2019 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 560 «Деякі питання захисту прав споживачів житлово-комунальних послуг», якою установив на опалювальний сезон 2019/2020 року для населення міст обласного значення та м. Києва граничні ціни/тарифи на послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води.
Водночас 15.11.2019 Уряд прийняв постанову № 929 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 р. №560».
Суди зазначили, що після прийняття Постанови № 929 правове регулювання розмірів цін/тарифів на послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води здійснюються з урахуванням частини другої статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення», згідно з якою державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації); частини першої статті 10 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», згідно з якою ціни (тарифи) на житлово-комунальні послуги встановлюються за домовленістю сторін, крім випадків, коли відповідно до закону ціни (тарифи) є регульованими. У такому разі ціни (тарифи) встановлюються уповноваженими законом державними органами або органами місцевого самоврядування відповідно до закону; частини п'ятої статті 21 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», згідно із якою ціною послуги постачання теплової енергії є тариф на теплову енергію для споживача, який визначається як сума тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії; частини п'ятої статті 22 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», згідно із якою тарифи на комунальну послугу з постачання гарячої води, що виробляється за допомогою систем автономного опалення та/або індивідуального теплового пункту, формуються та встановлюються окремо для кожного багатоквартирного будинку з урахуванням собівартості виробництва надання такої послуги, а також рентабельності суб'єкта господарювання, що провадить таку діяльність.
Позивач вважає, що Кабінет Міністрів України при прийнятті оскаржуваної Постанови № 929 допустив ряд порушень щодо процедури її прийняття.
Надаючи правову оцінку цим доводам, колегія суддів зазначає таке.
Частиною третьою статті 4 Закону № 794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
На виконання цієї норми постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України (далі - Кабінет Міністрів), підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності.
Відповідно до параграфу 29 розділу 4 глави 1 Регламенту акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.
Постанови Кабінету Міністрів видаються з питань: затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.
Пунктами 1, 3 параграфу 32 розділу 4 глави 2 Регламенту встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту. Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308.
Приписами параграфів 33, 34 глави 2 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономіки (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).
Під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник вивчає стан справ у відповідній сфері, визначає проблему, яка потребує розв'язання, аналізує причини її виникнення, визначає цілі та обирає шляхи їх досягнення, визначає перелік заінтересованих сторін та прогнозує вплив реалізації акта на їх ключові інтереси, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання (зокрема із застосуванням інформаційно-комунікаційних технологій), що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.
Главою 3 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України «Погодження та консультації» визначено, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, до якої у випадках, визначених пунктом 4 § 34 цього Регламенту, додається прогноз впливу реалізації акта на ключові інтереси заінтересованих сторін, висновками про проведення антидискримінаційної та гендерно-правової експертизи, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів). Заінтересований орган зобов'язаний у строк, встановлений розробником відповідно до § 38 цього Регламенту, взяти участь в опрацюванні проекту акта Кабінету Міністрів та матеріалів до нього у частині, що стосується його компетенції. Заінтересований орган аналізує вплив реалізації акта, проект якого надіслано на погодження, на ключові інтереси заінтересованих сторін у сферах, віднесених до його компетенції, та в разі виявлення потенційного негативного впливу готує власний прогноз за формою згідно з додатком 41 і надсилає його розробникові. Розробник визначає строк погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами з урахуванням складності та обсягу проекту, характеру його терміновості, пріоритетності та строків виконання завдань, установлених актами законодавства, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів, дорученнями Прем'єр-міністра. У разі коли заінтересований орган, а також Мінфін та Мінекономіки в установлений відповідно до § 38 строк не висловив свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, проект вважається погодженим без зауважень.
Приписами параграфів 45, 46 Регламенту визначено, що Мін'юст під час проведення правової експертизи перевіряє проект акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза).
За результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін'юст оформляє висновок за встановленою ним формою, невід'ємною частиною якого є висновок за результатами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. У висновку Мін'юсту обов'язково зазначаються правові підстави прийняття акта з посиланням на норми законодавчих актів, згідно з якими предмет правового регулювання проекту акта належить до повноважень Кабінету Міністрів. Висновок підписує Міністр, а у разі його відсутності - перший заступник Міністра.
Своєю чергою, внесення проектів актів Кабінету Міністрів регламентовано главою 5 розділу 4 Регламенту КМУ, відповідно до параграфів 49, 50 якого проект акта Кабінету Міністрів разом з додатками до нього, підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту, візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує, та вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом (додаток 3).
До проекту акта Кабінету Міністрів додаються: 1) пояснювальна записка (додаток 4), до якої додаються: фінансово-економічні розрахунки, проведені відповідно до пунктів 2 і 3 § 34 цього Регламенту; прогноз впливу реалізації акта на ключові інтереси заінтересованих сторін, оформлений згідно з додатком 41 (у випадках, передбачених пунктом 4 § 34 цього Регламенту); пропозиції за результатами громадської антикорупційної та/або громадської антидискримінаційної експертизи проекту акта (у разі її проведення); звіт про стратегічну екологічну оцінку, довідки про консультації з органами виконавчої влади та про громадське обговорення, підготовлені відповідно до статей 11 - 13 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» (у разі здійснення стратегічної екологічної оцінки); довідкові та інші інформаційно-аналітичні матеріали, що обґрунтовують необхідність прийняття акта (у разі потреби);
2) довідка про погодження проекту акта (додаток 5);
3) протокол узгодження позицій згідно з додатком 6 (у разі потреби);
31) висновки Мінфіну та Мінекономіки (крім випадків, передбачених § 39 цього Регламенту);
4) висновок Мін'юсту (крім випадків, коли вноситься проект розпорядження Кабінету Міністрів з кадрових питань, щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, про затвердження фінансового плану суб'єкта господарювання державного сектора економіки, а також проекти актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств);
41) довідка, зазначена у пункті 3 § 35 цього Регламенту (до проектів актів, зазначених у пункті 1 § 35 цього Регламенту);
5) порівняльна таблиця, оформлена згідно з додатком 7 (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів);
6) проект акта та матеріали до нього в електронній формі (у разі внесення проекту акта у формі електронної копії оригіналу паперового документа), які готуються у форматі RTF, шрифт Times New Roman чотирнадцятого розміру. При цьому таблиці та діаграми готуються у форматі XLS.
Розглянутий на засіданні урядового комітету проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. Акт Кабінету Міністрів приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень (параграф 55-1 глави 7 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України).
З пояснень Міністерства енергетики та захисту довкілля України вбачається, що на підставі моніторингу ринкових механізмів, для забезпечення сталого проходження опалювального сезону, з метою усунення загрози відключення міст від газу через економічно необґрунтовані ставки тарифів був розроблений проєкт Постанови від 15.11.2019 № 929.
Із встановлених судами обставин вбачається, що відповідачем дотримано порядок та процедуру прийняття оскаржуваної постанови, що підтверджується наданими до матеріалів справи, зокрема, пояснювальною запискою, висновками та довідками щодо погодження її змісту на виконання вимог Регламенту Кабінету Міністрів України.
Також, суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржувана постанова опублікована вперше в газеті «Урядовий кур'єр» - 21.11.2019, відповідна така, згідно із приписами статті 52 Закону № 794-VII та частиною другою статті 6 Указу Президента України від 10.06.1997 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», набрала чинності з дня її опублікування, тобто з 21.11.2019.
Оцінюючи доводи скаржника щодо необхідності додержання при прийнятті оскаржуваного акту процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», колегія суддів зазначає таке.
Так, правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV).
У розумінні норм статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
Регуляторним органом за визначенням цієї ж норми права визнається, у тому числі, й Кабінет Міністрів України.
У справі, що розглядається, предметом судового оскарження є постанова Уряду, якою скасовані граничні ціни/тарифи на послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води на опалювальний сезон 2019/20 року для населення міст обласного значення та м. Києва, встановлені постановою Кабінету Міністрів України № 560.
Відповідно статті 2 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», предметом регулювання цього Закону є відносини, що виникають у процесі надання споживачам послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води.
Згідно із пунктом 4 частини першої статті 4 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» до повноважень Кабінету Міністрів України належать затвердження порядків формування тарифів на комунальні послуги, що встановлюються органами місцевого самоврядування.
Сторони визнають, що оскаржувана постанова є регуляторним актом.
Водночас, у абзаці 13 частини другої статті 3 Закону № 1160-IV передбачено, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.
Отже, згідно із цією нормою дія Закону № 1160-IV, на який покликається позивач, не поширюється на акти якими, встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.
Колегія суддів враховує, що оскаржувана Постанова № 929 не визначає безпосередньо розмір ціни/тарифу на житлово-комунальні послуги, проте має регуляторний характер та вплив на формування тарифу, коригуючи його розмір та скасовуючи граничну ціну для встановлення такого тарифу на послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води на опалювальний сезон 2019/20 року для населення міст обласного значення та м. Києва.
За такого правового регулювання, колегія суддів погоджується із позицією відповідача, що виходячи з предметного регулювання спірних правовідносин, в силу абзацу 13 частини другої статті 3 Закону № 1160-IV відсутні правові підстави для застосування при прийнятті оскаржуваного акту процедури, встановленої для прийняття регуляторних актів.
Своєю чергою, у приведеній скаржником судовій практиці, предмет спору не стосувався нормативно-правових актів щодо коригування граничних цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.
Відтак колегія суддів виключає можливість застосування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 826/2507/18, від 25.09.2018 у справі № 428/7176/14-а, від 18.06.2020 у справі № 826/17866/18, на які посилається скаржник, до справи, що розглядається, оскільки правовідносини у цих справах не є подібними, ухвалені за інших фактичних обставин справи та правового регулювання, що у своїй сукупності не дозволяє аналогічно застосувати ті ж самі положення законодавства та, відповідно, правову позицію у справі, що розглядається.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанцій, що прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваної постанови узгоджується з обсягом встановлених Конституцією і законами України повноважень, а вирішені нею питання належать до компетенції Уряду.
Щодо обраного позивачем способу захисту порушених прав, колегія суддів зазначає таке.
Колегія суддів зазначає, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право.
Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.
Фактично позивач просить суд визнати незаконною та скасувати Постанову № 929 маючи на меті те, що скасування зазначеного нормативно-правового акту, яким в свою чергу визнано інший акт таким, що втратив чинність, «автоматично» призведе до поновлення дії попереднього акту, а саме: Постанови Кабінету Міністрів України №560.
У пункті 2 рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Відповідно до пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом.
Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що скасування оскаржуваної постанови не призведе до поновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 06.06.2019 № 560, а відтак не відбудеться і змін в правовому регулюванні (поновленні дії граничних цін/тарифів на опалювальний сезон 2019/20 року) послуг з постачання теплової енергії та гарячої води для населення міст обласного значення та м. Києва, з чим позивач пов'язує відновлення своїх прав.
Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивача.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020 у справі №640/1768/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В. М. Бевзенко
В. М. Шарапа