28 червня 2024 рокуЛьвівСправа № 460/48016/22 пров. № А/857/25147/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача: Гінди О.М.,
суддів: Кузьмича С.М., Ніколіна В.В.,
розглянувши в письмовому провадженні апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року (головуючий суддя: Дудар О.М., місце ухвалення - м. Рівне) у справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, ВІДКРИТЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «ДОРОЖНЬО-БУДІВЕЛЬНИЙ ТРЕСТ № 4 М. БРЕСТ» про визнання протиправною та скасування вимоги, -
встановив:
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області, 21.11.2022, звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправною та скасувати вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області № 131716-14/2080/22 від 08.09.2022 «Про усунення виявлених порушень законодавства» в частині пунктів 1, 2 вимоги.
Обґрунтовує позов тим, що порушення, зазначені в п. п. 1, 2 вимоги «Про усунення виявлених порушень законодавства» № 131716-14/2080/22 від 08.09.2022 не ґрунтуються на фактах та нормах чинного законодавства у сфері закупівель.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
Із цим рішенням суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив в апеляційному порядку. Вважає його таким, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати та прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
Обґрунтовуючи апеляційні вимоги апелянт покликається на аналогічні підстави викладені в позовній заяві.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.
Судом першої інстанції встановлено, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено перевірку закупівлі UA2018-05-18-002517-а «Капітальний ремонт автомобільної дороги Устилуг - Луцьк - Рівне на ділянці км 150-500 - км 156+7002.
За результатами проведеної перевірки 25.07.2022 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області складено акт перевірки процедури закупівлі UA-2018-05-18-002517-а в Службі автомобільних доріг у Рівненській області № 13-17-16-08/4-п (далі - акт перевірки, а. с.15-48).
За результатами перевірки встановлено завищення вартості виконаних будівельних робіт на суму 944584,31 грн та завищення вартості послуги з утримання служби замовника на 19654,98 грн, що призвело до нанесення державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 964239,29 грн.
Листом від 08.09.2022 № 131716-14/2079-22 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області повідомило Службі автомобільних доріг у Рівненській області про наявність описки в акті перевірки, а саме: правильний номер акта перевірки процедури закупівлі UA-2018-05-18-002517-а від 25.07.2022 - № 13-17-16-06/4-п (а.с.4 9).
Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області 08.09.2022 направило Службі автомобільних доріг у Рівненській області лист - вимогу «Про усунення виявлених порушень законодавства» за № 131716-14/2080-2022 (а. с. 50-52).
Зі змісту листа - вимоги вбачається, що Службу автомобільних доріг у Рівненській області зобов'язано усунути виявлені порушення законодавства, а саме:
1. Службою автомобільних доріг у Рівненській області порушено вимоги п. 6.4.3 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 05.07.2013 № 29, зі змінами, п. 4.4.1 ДСТУ - Н Б Д.1.1-2:2013 «Настанова щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 28.07.2013 № 405, зі змінами, вимоги п. 3.2 та п. 5.13 договору від 16.08.2018 № 25. Завищено вартість прийнятих будівельних робіт виконаних ВАТ «Дорожньо - будівельний трест № 4 Брест» по об'єкту «Капітальний ремонт автомобільної дороги Устилуг - Луцьк - Рівне на ділянці км 150-500 - км 156+500» на суму 944584,31 грн через застосування норм витрат матеріалів більших ніж передбачено РЕКН ДН 2 - 11 - 8 та ДН 2 -11- 10 СОУ 42.1-37641918-035:2018 «Автомобільні дороги. Ресурсні елементні кошторисні норми (РЕКН) на ремонтно - будівельні роботи», затверджені наказом Державного агентства автомобільних доріг від 07.02.2018 № 25.
Оплата завищеної вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на суму 944584,31 грн та як наслідок завищення вартості утримання служби замовника (в т.ч. здійснення технічного нагляду) на суму 19654,98 грн призвела до втрат фінансових ресурсів державного бюджету на загальну суму 964239,29 грн.
Відповідно до норм ст. ст. 216-226 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-IV, ст. ст. 22, 610-625 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV провести претензійно-позовну роботу щодо відшкодування підрядною організацією зайво отриманих коштів в результаті завищення обсягів виконаних будівельно-монтажних робіт на суму 944584,31 грн шляхом їх стягнення до державного бюджету.
Також, забезпечити повернення до державного бюджету вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на суму 19654,98грн.
2. Службою автомобільних доріг у Рівненській області порушено вимоги п. 19 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764, що призвело до неефективних управлінських рішень та безпідставного перерахування бюджетних коштів на суму 1925674,62грн.
При здійсненні платежів за виконані роботи дотримуватись вимог Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764.
Керуючись п. 50 Порядку № 550 вимагаємо забезпечити притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних посадових осіб у допущених порушеннях під час ревізії.
Вважаючи п. п. 1, 2 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області № 131716-14/2080/22 від 08.09.2022 «Про усунення виявлених порушень законодавства» протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем вимога про скасування п. 1 оскаржуваної вимоги є передчасною.
Крім цього, суд першої інстанції дійшов висновку, що п. 2 оскаржуваної вимоги, яким Управління вимагає від Служби автомобільних доріг у Рівненській області дотримуватись вимог Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764, то цей пункт жодним чином не порушує прав позивача, оскільки спрямований на спонукання останнього дотримуватися у своїй діяльності, як державної організації та розпорядника бюджетних коштів, принципів законності, що встановлені відповідними нормами права.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Відповідно до статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право:пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення № 43).
Пунктом 1 Положення № 43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно з пунктом 6 Положення 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).
Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII.
У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов'язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Відтак, пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 справа № 0740/1005/18, від 28.02.2020 справа № 1340/5972/18, від 06.06.2024 справа № 560/4308/22.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з оскарженням позивачем окремих положень вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області № 131716-14/2080/22 від 08.09.2022 «Про усунення виявлених порушень законодавства», зокрема, в частині пунктів 1, 2 вимоги.
Так, пункт 1 оскаржуваної вимоги стосується відшкодування підрядною організацією зайво отриманих коштів в результаті завищення обсягів виконаних будівельно-монтажних робіт на суму 944584,31 грн шляхом їх стягнення до державного бюджету, також вимога стосується забезпечення повернення до державного бюджету вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на суму 19654,98грн.
Отже, у вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов'язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.
Враховуючи, що збитки, у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування, стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, відтак, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що заявлена позивачем вимога про скасування п. 1 оскаржуваної вимоги є передчасною.
Крім цього, оскільки перевірка обґрунтованості/необґрунтованості висновків органу державного фінансового контролю, фактичної наявності та розміру заподіяної шкоди має перевірятися судом, який розглядатиме позов, у випадку його пред'явлення, про стягнення виявлених збитків, то суд апеляційної інстанції вважає, що у цій справі відсутні підстави надавати правову оцінку доводам позивача, щодо порушення процедури проведення ревізії та форми, змісту оскаржуваної вимоги.
Щодо п. 2 оскаржуваної вимоги, яким відповідач вимагає від Служби автомобільних доріг у Рівненській області дотримуватись вимог Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764, то на думку суду апеляційної інстанції цей пункт не порушує прав позивача, оскільки спрямований на спонукання Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області дотримуватися у своїй діяльності законодавства у сфері фінансування капітального будівництва за рахунок коштів державного бюджету з метою забезпечення цільового та ефективного використання державних коштів.
Таким чином, апеляційна скарга Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області не спростовує правильність доводів, якими мотивоване судове рішення, звидяться по суті до переоцінки проаналізованих судом доказів та не дає підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального права, тому відповідно до ст. 316 КАС України, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, рішення суду без змін.
Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. ст. 311, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд -
постановив:
апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року у справі № 460/48016/22 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України.
Головуючий суддя О. М. Гінда
судді С. М. Кузьмич
В. В. Ніколін