Справа № 620/541/24
01 липня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі судді-доповідача Шведа Е.Ю., суддів Голяшкіна О.В., Заїки М.М., перевіривши матеріали апеляційної скарги Заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Сосницької селищної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сосницької селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення, -
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.02.2024 позов задоволено повністю - визнано протиправним та скасовано рішення Сосницької селищної ради Корюківського району Чернігівської області від 21.07.2023 року № 19-2810-VIII в частині відмови в продовженні терміну дії договорів оренди землі від 07.07.2016 року, на земельні ділянки з кадастровими номерами 7424985000:07:000:1122 площа 26,6391 га, 7424985000:04:000:1023 площа 56,1695 га, 7424985000:03:000:0716 площа 15,8423 га, 7424985000:03:000:0715 площею 40,9286 га, 7424983500:05:000:0202 площею 19,3939 га, 7424983500:04:000:1233 площею 22,3228 га, 7424983500:04:000:1234 площею 39,5806 га, які знаходяться на території Сосницької селищної ради Корюківського району Чернігівської області.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, Заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури (далі - Апелянт, Заступник прокурора) подав в інтересах держави в особі Сосницької селищної ради (далі - Відповідач) апеляційну скаргу, в якій просив скасувати його та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Перевіривши апеляційну скаргу, Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12.06.2024 залишив її без руху, оскільки вона не відповідала вимогам ст. ст. 53, 296 КАС України. При цьому невідповідність наведеним положенням КАС України виявилася в тому, що Апелянтом всупереч вимог ч. ч. 3, 4 ст. 53 КАС України та ч. ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» не наведено обґрунтувань необхідності подання цієї апеляційної скарги
Апелянту було надано строк для усунення недоліків - десять днів з моменту отримання копії вказаної ухвали, яку отримано останнім в електронному кабінеті 12.06.2024 о 21:45, тобто у розумінні ч. 6 ст. 251 КАС України 13.06.2024.
На виконання вимог ухвали про залишення апеляційної скарги без руху Заступником прокурора направлено до суду лист від 19.06.2024 №15/3/1-1502-24, в якому просив відкрити апеляційне провадження у справі та задовольнити апеляційну скаргу. В обґрунтування наявності підстав подання цієї апеляційної скарги зазначає, що оскаржуваним рішенням суду порушено інтереси держави в особі Сосницької територіальної громади, представницьким органом якої є Сосницька селищна рада, оскільки за результатами розгляду справи №620/541/24 Чернігівським окружним адміністративним судом прийнято рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 з підстав, що орган місцевого самоврядування передчасно прийняв рішення про передачу в оренду земельних ділянок на конкурентних засадах, не пройшовши процедуру поновлення договорів оренди землі відповідно до ст. 33 Закону України «Про оренду землі», чим порушив гарантовані права позивача на поновлення договорів. Викладене, на думку Апелянта, свідчить, що відмова Сосницької селищної ради подавати апеляційну скаргу суперечить інтересам територіальної громади, що відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18. Крім того, звертає увагу, що судом першої інстанції вирішувалося питання щодо наявності або відсутності у ОСОБА_1 права на земельні ділянки, а відтак фактично розглянуто приватно-правовий спір.
Разом з тим, на переконання суду, відповідні доводи Заступника прокурора не свідчать про виконання вимог ухвали про залишення апеляційної скарги без руху з огляду на таке.
Як було підкреслено в ухвалі від 12.06.2024 про залишення апеляційної скарги без руху відповідно до ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За правилами ч. ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Верховний Суд у постанові від 11.09.2023 у справі № 160/6207/21 підкреслив, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Указана позиція висловлена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Із змісту апеляційної скарги вбачається, що підставою для її подання Заступником прокурора визначено нездійснення Сосницькою селищною радою захисту інтересів територіальної громади у спірних правовідносинах, які полягають у неподання апеляційної скарги на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.02.2024, внаслідок чого поза межами юрисдикції вирішено приватно-правовий спір та фактично позбавлено орган місцевого самоврядування права вільно розпоряджатися земельними ділянками комунальної власності, у тому числі шляхом їх передачі в оренду.
Як було встановлено в ухвалі від 12.06.2024 про залишення апеляційної скарги без руху, у відповідь на запит Чернігівської обласної прокуратури Сосницька селищна рада листом від 30.05.2024 №04-20/631 повідомила, що не подавала апеляційну скаргу на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.02.2024 у справі №620/541/24 з підстав, що у цьому рішенні суду встановлено, що позивач втратив переважне право на продовження договорів оренди (відповідно до Закону України «Про оренду землі») в зв'язку з використанням орендованих земельних ділянок не за цільовим призначенням. Водночас, Сосницька селищна рада не висловила заперечень проти подання апеляційної скарги Чернігівською обласною прокуратурою.
У площині наведеного суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зауважити, що подання апеляційної скарги є правом, а не обов'язком учасника справи. У спірному випадку орган місцевого самоврядування надав Заступнику прокурора пояснення щодо недоцільності, на його переконання, оскарження рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.02.2024 у цій справі.
Посилання Апелянта на те, що підстави незастосування Сосницькою селищною радою права на оскарження судового рішення є необґрунтованими, такими, що суперечать інтересам територіальної громади, та, з урахуванням позиції Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18, органом місцевого самоврядування не надано аргументів щодо відсутності порушень інтересів держави, колегія суддів вважає помилковим.
Як вже було підкреслено вище, відсутність необхідності оскарження в апеляційному порядку рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.02.2024 Сосницька селищна рада пояснила тим, що у мотивувальній частині судового рішення встановлені обставини втрати ОСОБА_1 переважного права на продовження договорів оренди. Викладене, з огляду на те, що подання апеляційної скарги є правом, а не обов'язком особи, свідчить про помилковість доводів Заступника прокурора про те, що з урахуванням згаданих вище висновків Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 орган місцевого самоврядування не надав аргументованої відповіді про недоцільність апеляційного оскарження судового рішення.
Крім того, аналіз змісту рішення суду першої інстанції свідчить, що, всупереч доводів Апелянта, ним не вирішувалося питання володіння, користування чи розпорядження земельними ділянками комунальної форми власності, адже спірне рішення Сосницької селищної ради визнано протиправним та скасовано з підстав, що орган місцевого самоврядування передчасно прийняв рішення про передачу в оренду земельних ділянок на конкурентних засадах, не пройшовши процедуру поновлення договорів оренди землі відповідно до ст. 33 Закону України «Про оренду землі», чим порушив гарантовані права ОСОБА_1 на поновлення договорів.
Викладене, на переконання судової колегії, свідчить, що фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави.
На користь такого висновку свідчить й те, що на виконання рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.02.2024 у справі №620/541/24 Сосницька селищна рада прийняла рішення від 15.05.2024 № 25-3070-VIIІ, яким відмовила ОСОБА_1 в продовженні терміну дії договорів оренди землі від 07.07.2016, які знаходяться на території Сосницької селищної ради Корюківського району Чернігівської області , у зв'язку з використанням земельних ділянок не за цільовим призначенням та передачі в суборенду без згоди її власника (https://sosnitsa-rada.gov.ua/storage/documents/documents/b3b3c5b9bf19eb964945a93e1a25d15d.pdf).
Таким чином, звертаючись до суду з цією апеляційною скаргою, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів за відсутності на це визначених законодавчих підстав.
Аналогічний за своїм змістом висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №810/3161/18 та від 22.09.2020 у справі №824/897/17-а.
У пункті 4 мотивувальної частини рішення від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України наголосив, що з урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Як убачається з матеріалів справи, порушення інтересів держави на стадії апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі прокурор обґрунтував тим, що прийняття Чернігівським окружним адміністративним судом рішення зумовило безпідставне та з порушенням правил юрисдикції спорів втручання у володіння, користування та розпорядження землями Сосницької територіальної громади.
Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що спірні правовідносини у цій справі виникли з приводу оскарження незаконного, на думку позивача, рішення органу місцевого самоврядування. Тобто, указаний спір ініційований саме фізичною особою з метою захисту від порушень з боку органу державної влади (місцевого самоврядування), а не навпаки.
Натомість порушення інтересів держави Заступник прокурора фактично вбачає не в діях ОСОБА_1 , а з боку суду першої інстанції, який своїм рішенням задовольнив позовні вимоги до Сосницької селищної ради та скасував рішення органу місцевого самоврядування порушення процедури прийняття такого акту.
Наведене свідчить про фактичну незгоду прокурора з рішенням суду, що водночас не вказує на порушення або загрозу порушення інтересів держави у спірних правовідносинах, які би підлягали захисту компетентним органом, а в разі його відсутності чи нездійснення (здійснення неналежним чином) ним своїх функцій - прокурором.
Викладене, на переконання судової колегії, свідчить, що фактично підставою звернення до суду стала незгода Заступника прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави.
Таким чином, звертаючись до суду з цією апеляційною скаргою, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів за відсутності на це визначених законодавчих підстав.
Аналогічний за своїм змістом висновок міститься у постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №810/3161/18, від 22.09.2020 у справі №824/897/17-а та від 17.01.2023 у справі №280/6681/21.
За таких обставин, оскільки викладені у листі Заступника прокурора доводи щодо необхідності прийняття до провадження його апеляційної скарги зводяться до того, що останній має право виконувати процесуальну роль заміни відповідного органу, суд приходить до висновку, що вимоги ухвали від 12.06.2024 щодо обґрунтування необхідності подання апеляційної скарги прокурором на рішення суду першої інстанції Заступником прокурора виконані не були.
Згідно ч. 2 ст. 228 КАС України до апеляційної скарги, яка оформлена з порушенням вимог, встановлених статтею 296 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу.
Пунктом 1 частини 4 статті 169 КАС України передбачено, позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Відповідно до ч. 5 ст. 298 КАС України питання про повернення апеляційної скарги суд апеляційної інстанції вирішує протягом п'яти днів з дня надходження апеляційної скарги або з дня закінчення строку на усунення недоліків.
Підсумовуючи наведене та керуючись приписами Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне повернути Апелянту апеляційну скаргу та додані до неї матеріали.
Керуючись ст. ст. 169, 248, 298, 321, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Сосницької селищної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сосницької селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення - повернути особі, яка її подала.
Ухвала набирає законної сили з моменту підписання та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст. ст. 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач Е.Ю. Швед
Судді О.В. Голяшкін
М.М. Заїка