27 червня 2024 року
м. Київ
справа № 380/1427/20
провадження № К/990/33961/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27.06.2022 (суддя Сасевич О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023 (головуючий суддя Довгополов О.М., судді Гудим Л.Я., Коваль Р.Й.)
у справі №380/1427/20
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Львівської міської ради, міського голови Львова Садового Андрія Івановича, Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові,
треті особи: Громадська організація "Народна дія Львів", Міністерство культури та інформаційної політики України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Мега-Тех", Товариство з обмеженою відповідальністю "Галпроектмонтаж",
про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, міського голови Львова Садового А.І., Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, треті особи: Громадська організація "Народна дія Львів", Міністерство культури та інформаційної політики України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Мега-Тех", Товариство з обмеженою відповідальністю "Галпроектмонтаж", у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:
- визнати протиправною та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 16.08.2019 №783 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на будівництво ПП "Мега-Тех" та ТзОВ "Галпроектмонтаж" торгово-фінансового центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_2 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель";
- визнати протиправними дії Львівського міського голови Садового Андрія Івановича щодо незабезпечення та недотримання Виконавчим комітетом права на охорону культурної спадщини, права на безпеку, права на правову визначеність та інтересів територіальної громади, а також чіткий прояв дискримінації позивача як інваліда та члена територіальної громади міста Львова при підготовці і прийнятті Виконавчим комітетом Львівської міської ради рішення №783 від 16.08.2019 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на будівництво ПП "Мега-Тех" та ТзОВ "Галпроектмонтаж" торгово-фінансового центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_2 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель";
- визнати протиправним та скасувати дозвіл Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю від 19.05.2020 №ЛВ112201401041 на будівельні роботи на будівництво ПП "Мега-Тех" та ТОВ "Галпроектмонтаж" торгово-фінансового центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_2 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель;
- визнати протиправним та скасувати повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, яке зареєстроване Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю за №010200591212 для будівництва ПП "Мега-Тех" та ТОВ "Галпроектмонтаж" торгово-фінансового центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_2 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель.
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 27.06.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023, у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати судові рішення і прийняти нове, яким задовольнити позов.
4. Відзивів на касаційну скаргу не надійшло. Копія ухвали Верховного Суду від 18.10.2023 про відкриття касаційного провадження направлена усім учасникам справи засобами поштового зв'язку та через підсистему «Електронний Суд».
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ТОВ «Мега-Тех» (раніше ПП «Мега-Тех»), ТОВ «Галпроектмонтаж» є власниками та користувачами земельних ділянок на АДРЕСА_3, 1, АДРЕСА_3-А, АДРЕСА_2 у м. Львові, а саме: площею 0,2182 га (кадастровий номер 4610136600:07:005:0047, вид цільового призначення - для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов'язаної з отриманням прибутку), категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - для будівництва та обслуговування торгово-офісного комплексу з підземним паркінгом); площею 0,0420 га (кадастровий номер 4610136600:07:005:0025, вид цільового призначення - для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов'язаної з отриманням прибутку), категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - для будівництва та обслуговування торгово-офісного комплексу з підземним паркінгом); площею 0,0044 га (кадастровий номер 4610136600:07:005:0040, вид цільового призначення - для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов'язаної з отриманням прибутку), категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов'язаної з отриманням прибутку), площею 0,1909 га (кадастровий номер 4610136600:07:005:0041, вид цільового призначення - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - для обслуговування існуючої будівлі).
6. Маючи намір забудови зазначених вище земельних ділянок, треті особи звернулися до Львівської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень. Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 16.08.2019 №783 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-фінансового центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_3, 1, 1-А, АДРЕСА_2 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель» заявникам було надано відповідні містобудівні умови та обмеження.
7. Згодом органом державного архітектурно-будівельного контролю було зареєстровано відповідне повідомлення №010200591212 про початок виконання підготовчих робіт і видано дозвіл від 19.05.2020 №ЛВ112201401041 на будівельні роботи на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-фінансового центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_3, АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель.
8. Не погоджуючись з такими рішеннями та діями, вважаючи їх такими, що порушують його права й інтереси, стверджуючи про те, що плановане будівництво суперечить вимогам містобудівної документації, порушуватиме архітектурно-просторову організацію історичного ареалу м. Львова та негативно на нього впливатиме, оцінюючи їх як такі, що вчинені з порушенням вимог законодавства та всупереч їх приписам, позивач оскаржив відповідні рішення, дозвіл, повідомлення та дії відповідачів до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивачем не доведено того, що заявниками не було подано всі документи, необхідні для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, або що відповідні правовстановлюючі документи на землю та нерухомість містять які-небудь недостовірні відомості. Намір щодо забудови, з яким звернулися до органу місцевого самоврядування треті особи, не суперечить вимогам містобудівній документації, яка дозволяє відповідне будівництво у такій функціональній зоні.
10. Суди першої та апеляційної інстанції вважали, що на території м. Львова, яке занесене до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), межі історичного ареалу можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вище вимог частини 2 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», п. 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318.
Проте, у матеріалах справи відсутні належні й допустимі докази того, що межі історичного ареалу в м. Львові на час прийняття оспорюваного рішення виконавчого комітету про затвердження містобудівних умов та обмежень були в установленому порядку затверджені, тобто, згідно з відповідною редакцією положень Закону України «Про охорону культурної спадщини» та постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318.
11. Суди попередніх інстанцій вважали безпідставними доводи позивача про те, що на час надання оспорюваних містобудівних умов та обмежень були порушені вимоги, які пов'язані з історичним ареалом міста, також вважали безпідставними доводи позивача про протиправність дозволу на виконання будівельних робіт. Видача дозволу на виконання будівельних робіт (про який зазначено вище) спричинила втрату чинності відповідного повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, що унеможливлює його оскарження.
12. На думку суду першої інстанції, абстрактний і неконкретизований характер носить вимога позивача, звернена до Львівського міського голови Садового А.І. , щодо незабезпечення та недотримання права на охорону культурної спадщини, права на безпеку, права на правову визначеність та інтересів територіальної громади, прояв дискримінації позивача як інваліда та члена територіальної громади міста Львова.
Фактично ОСОБА_1 ставить вимогу не про вирішення певного публічно-правового спору, який у нього виник з суб?єктом владних повноважень чи щодо його певних рішень, дій або бездіяльності, а порушує питання про врегулювання діяльності органу місцевого самоврядування (його посадових осіб), яку позивач оцінює як неналежну, що за своєю природою не відноситься до компетенцію жодного суду.
13. Суди першої та апеляційної інстанції відхилили посилання позивача про його дискримінацію як інваліда та як члена територіальної громади міста Львова, що начебто мало місце при прийнятті оспорюваних рішень і вчиненні оспорюваних дій, оскільки таким не зазначено за яким саме критерієм він зазнав дискримінації (тобто обмеженні в правах), у яких правах його було обмежено, по відношенню до якої групи осіб він зазнав дискримінації тощо.
14. Львівський окружний адміністративний суд також акцентував на відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача у задоволенні цього позову, з огляду на недоведення факту порушення оскаржуваними рішеннями та діями його прав, свобод чи інтересів і неможливості їх ефективного поновлення за судовим рішенням у цій справі, що вважав самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що судом апеляційної інстанції проігноровані висновки Верховного Суду викладені у постановах від 24.07.2019 у справі №813/6602/13-а, від 21.08.2019 у справі №826/12524/18, від 22.10.2020 у справі №813/840/18, від 19.03.2021 у справі №813/716/16, від 26.03.2021 у справі №813/2581/17, від 24.05.2021 у справі №640/4482/20, від 07.12.2021 у справі №380/142/20, від 11.07.2022 у справі №1.380.2019.006107 та від 31.01.2023 у справі №640/8728/21.
16. Скаржник наполягає на тому, що проектна документація на будівництво торгово-офісного центру на АДРЕСА_3 мала бути розроблена в установленому законодавством порядку, тобто з урахуванням вимог не тільки Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» але й з урахуванням Закону «Про охорону культурної спадщини».
17. Позивач стверджує про очевидну дискримінацію його судом, адже у Детальному плані території його права та інтереси не враховано, і суд вважає такий не погоджений Міністерством культури документ чинним, а документ, який встановлює обмеження для забудовників - аналогічно не погоджений Міністерством культури - суд вважає нечинним. Таким чином Львівський окружний адміністративний суд порушив пункти 1 та 2 частини 3 статті 2 КАС України, демонструючи подвійні стандарти в оцінці схожих факторів.
18. У касаційній скарзі зазначено, що суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили та не надали правової оцінки факту, що в пункті 2.5 містобудівних умов та обмежень не тільки не вказана відстань до пам'яток архітектури місцевого значення, будинків за адресою АДРЕСА_4, але і приховано саме їх існування. Невказання місць розташування наявних інженерних мереж, приховування цієї інформації від жителів Львова з боку відповідачів, не забезпечення доступу до публічної інформації формує загрозу техногенних небезпек, порушує екологічні права позивача, чітко суперечить вимогам Орхуської конвенції, зумовлює загрозу техногенний аварій або й катастроф.
19. Позивач вважає, що розгляд справи був здійснений судом, який не встановлений законом, оскільки при проведенні автоматизованого розподілу справ між суддями було порушено принцип об'єктивності, неодноразово відмовлялося у відводі суддів апеляційного адміністративного суду. Також посилається на протиправний розгляд справи судом апеляційної інстанції у порядку письмового провадження без виклику сторін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
21. Частиною 3 статті 341 КАС України передбачено, що Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
22. У цій справі ОСОБА_1 обґрунтовував позовні вимоги, зокрема, тим, що оскаржене рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень суперечить положенням Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318. Відповідачем було видано третій особі містобудівні умови та обмеження з порушенням вимог містобудівного законодавства й законодавства у сфері охорони культурної спадщини
23. Суди попередніх інстанцій у цій справі керувалися тим, що у матеріалах справи відсутні належні й допустимі докази того, що межі історичного ареалу в м. Львові на час прийняття оспорюваного рішення виконавчого комітету про затвердження містобудівних умов та обмежень були в установленому порядку затверджені.
24. У пункті 111 постанови Верховного Суду від 12.12.2023 у справі № 380/13557/21 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулювала правовий підхід щодо необхідності отримання суб'єктом містобудування дозволу МКІП України на проведення будівельних робіт в історичній частині міста Львова, який ґрунтується на тому, що:
- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання від 30.09.2010 № 3924, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25.09.1997 № 164;
- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради № 1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;
- із огляду на обов'язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 05.12.1998 на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, «Ансамбль історичного центру Львова» (об'єкт № 865), суб'єкти містобудування зобов'язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;
- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м.Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);
- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об'єкта культурної спадщини пов'язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.
25. Застосовуючи вказані висновки Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду до обставин цієї справи, слід зазначити, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норму статті Закону України «Про охорону культурної спадщини» і положення Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318.
26. Суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи не дослідили містобудівні умови та обмеження для проєктування об'єкта будівництва торгово-фінансового центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_3, АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 щодо наявності обмежень, пов'язаних з історичним ареалом міста; не надали правової оцінки історико-містобудівному опорному плану міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання від 30.09.2010 , № 3924 та не перевірили занесення АДРЕСА_3 1-А та АДРЕСА_2 до території історичного ареалу міста Львова, та/або територій, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО.
27. Недослідження судами попередніх інстанцій зібраних у справі доказів унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення цієї справи.
28. Отже, доводи касаційної скарги частково знайшли своє підтвердження.
29. При цьому Суд вважає необґрунтованими і непідтвердженими матеріалами справи доводи касаційної скарги про наявність процесуальних порушень у вигляді втручання в автоматизовану систему авторозподілу справи між суддями.
30. За правилами частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
31. З урахуванням викладеного, касаційну скаргу слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, які прийняті без повного дослідження всіх обставин справи, скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
32. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
33. Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27.06.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023 у справі №380/1427/20 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб