Справа № 560/17499/23
Головуючий у 1-й інстанції: Польовий О.Л.
Суддя-доповідач: Залімський І. Г.
13 червня 2024 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Залімського І. Г.
суддів: Мацького Є.М. Сушка О.О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Теофіпольської селищної ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 січня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , третя особа Коров'єнська гімназія Теофіпольської селищної ради, до Теофіпольської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення,
ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до Хмельницького окружного адміністративного суду із позовом до Теофіпольської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення від 16.06.2023 №6-32/2023 "Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради".
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22.01.2024 позов задоволено.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22.01.2024 скасувати, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з'ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованого рішення.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що проєкт спірного рішення був опублікований на офіційному вебсайті Теофіпольської селищної ради. Обговорення цього проєкту проводилось не у публічному форматі проведення масових зібрань, а у форматі обмежених зібрань між вчителями, учнями та батьками. Пропозиції та зауваження селищна рада приймала у письмовій формі. Також відповідач зазначив, що публічне обговорення проводилось через публікації в соціальних мережах. Повідомив, що причиною прийняття спірного рішення про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради слугувала та обставина, що навчальний заклад був збитковий для селищного бюджету протягом останніх двох років.
Позивачі та третя особа не подали відзиву або письмових пояснень на апеляційну скаргу.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024, з урахуванням п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Встановлено, що рішенням Теофіпольської селищної ради від 16.06.2023 №6-32/2023 "Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради" припинена діяльність шляхом ліквідації юридичної особи Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради.
Позивачі як мешканці громади, вважаючи вказане рішення протиправним, звернулись до суду.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що прийняттю спірного рішення передувало лише опублікування його проєкту для обговорення на офіційному вебсайті Теофіпольської селищної ради та публікація 01.03.2021 в Незалежному громадському порталі статті з назвою "У Теофіпольській ОТГ вирішили оптимізувати шкільну мережу: батьки та учні проти". При цьому, доказів проведення передбаченого законодавством громадського обговорення проєкту рішення (публічне громадське обговорення, електронні консультації, організація конференцій, форумів, зустрічей, проведення зустрічей з батьками тощо) відповідач суду не надав. В порядку підготовки проєкту рішення про ліквідацію навчального закладу, відповідач не проводив інформаційно-роз'яснювальну роботу серед громадськості шляхом проведення загальних зборів громадян за місцем їх проживання, як формою їх безпосередньої участі у вирішенні питання діяльності навчального закладу і думка громадян органом місцевого самоврядування не була врахована.
Колегія суддів не погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує наступне.
Згідно з частинами першою, четвертою статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (Закон №280/97-ВР). сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
Відповідно до частини першої статті 17, абзацу 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 1 Закону України від 16.01.2020 №463-IX "Про повну загальну середню освіту" (Закон №463-IX) засновником закладу загальної середньої освіти є орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов'язків засновника.
Територіальну доступність повної загальної середньої освіти забезпечують у межах повноважень органи державної влади та органи місцевого самоврядування шляхом: формування та утримання мережі закладів освіти, у тому числі опорних, їхніх структурних підрозділів (філій) (частина перша статті 8 Закону №463-IX).
Згідно з частинами першою, другою статті 32 Закону №463-IX рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники). Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства. Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради. Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради. У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов'язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти. Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.
Абзацом 2 частини другої статті 32 Закону №463-IX передбачено, що реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.
За приписами пунктів 11-13 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 №996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" (Порядок №996), проведення консультацій з громадськістю щодо проєктів нормативно-правових актів, які стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проєкти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг; стосуються правового статусу громадських об'єднань, їх фінансування та діяльності; передбачають надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства; стосуються присвоєння юридичним особам та об'єктам права власності, які за ними закріплені, об'єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій; стосуються витрачання бюджетних коштів (звіти головних розпорядників бюджетних коштів за минулий рік), здійснюються у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю.
Публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій. Додатково у рамках публічного громадського обговорення можуть проводитися засідання громадських рад, інших допоміжних органів, утворених при органах виконавчої влади.
Відповідно до пункту 16 Порядку №996 електронні консультації з громадськістю проводяться у підрубриці "Електронні консультації з громадськістю" рубрики "Консультації з громадськістю" офіційного веб-сайту органу виконавчої влади.
Згідно із пунктом 17 Порядку №996 під час проведення електронних консультацій з громадськістю орган виконавчої влади оприлюднює на своєму офіційному вебсайті та на урядовому вебсайті "Громадянське суспільство і влада" інформаційне повідомлення про проведення електронних консультацій, текст проєкту акта, винесеного на обговорення. В інформаційному повідомленні про проведення електронних консультацій з громадськістю зазначаються: найменування органу виконавчої влади, який проводить електронні консультації з громадськістю; назва проєкту акта або стислий зміст пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя, винесеної на обговорення; соціальні групи населення та заінтересовані сторони, на які поширюватиметься дія рішення, яке планується прийняти за результатами електронних консультацій з громадськістю; можливі наслідки проведення в життя рішення для різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін; електронна адреса, строк і форма подання пропозицій та зауважень; номер телефону, за яким надаються консультації з питання, що винесено на обговорення; прізвище, ім'я відповідальної особи органу виконавчої влади; строк і спосіб оприлюднення результатів обговорення.
Як обґрунтовано зауважив суд першої інстанції, суспільство є окремим суб'єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов'язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами владних повноважень (суб'єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню).
Таким чином, оскільки консультації з громадськістю проводяться в обов'язковому порядку з приводу конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту, питання щодо ліквідації навчального закладу є питанням, що становить суспільний інтерес, а оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право мешканців територіальної громади, як право на освіту.
Отже, обов'язковим є врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення від 16.06.2023 №6-32/2023 про припинення діяльності шляхом ліквідації юридичної особи Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради, з метою врахування інтересів територіальної громади.
Аналогічні висновки висловлені у постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, від 13.05.2020 у справі №324/1296/16-а, від 30.12.2020 у справі №2140/1580/18, від 02.02.2021 у справі №620/3135/19.
При цьому, за змістом Постанови № 996 консультації з громадськістю можуть проводитися у різних формах, зокрема у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій або вивчення громадської думки; проведення громадського обговорення може здійснюватися шляхом організації конференцій, форумів, зустрічей, проведення інформаційно-роз'яснювальної роботи тощо.
У постановах Верховного Суду від 25.03.2020 у справі №387/168/17(2-а/387/8/17), від 30.11.2021 у справі №290/791/16-а та від 27.01.2023 у справі №300/5730/21 висловлено висновок про те, що опублікування проєкту відповідного рішення, пояснювальної записки до нього, проведення інформаційну-роз'яснювальної роботи з педагогічним колективом та батьківською громадськістю, розгляд та надання відповідей на звернення окремих батьків, а також проведення зустрічей з батьками є допустимою формою консультації з громадськістю.
Встановлено, що публічне громадське обговорення проекту оскаржуваного рішення проходило обговорення не у форматі проведення масових зібрань, а у форматі обмежених зібрань між вчителями, учнями та батьками так як в період проведення громадського обговорення, причиною чого було встановлення обмеження щодо заборони масових зібрань у зв'язку із продовженням дії постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 №1236 "Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19" та забороною масових зібрань.
Пропозиції та зауваження приймалися селищною радою у письмовій формі із зазначенням особи та контактної інформації заявника за адресою: Україна, 430601, Хмельницька область, Хмельницький (раніше Теофіпольський) район, смт Теофіполь, вул. Небесної Сотні, 19 та на офіційну електронну адресу Теофіпольської селищної ради е-mail: teof@teofipol-gromada.gov.ua.
Крім того, публічне обговорення проводилось через публікації в соціальних мережах, яке розпочалось з 2021 року. Однією із таких публікацій є стаття в Незалежному громадському порталі «У Теофіпольській ОТГ вирішили оптимізувати шкільну мережу: батьки та учні проти», на яку Теофіпольська селищна рада намагалася реагувати з врахуванням інтересів учнів та вчителів.
Відповідно, відділом освіти Теофіпольської селищної ради, депутатами селищної ради проводились відповідні переговори в т.ч. і з депутатами.
За результатами таких переговорів була врахована думка як педагогічного колективу так і батьків, щодо продовження навчального процесу на 2021/2022 та 2022/2023 навчальні роки для того щоб керівництво закладу провело відповідні зміни як в навчальному так і учбовому процесі.
Впродовж цих років проводилось обговорення із громадськістю як села Коров'є так і з інших ближчих сіл та педагогічним колективом Коров'єнської гімназії щодо оптимізації цього закладу, приймались звернення як усні так і письмові.
У зв'язку із тим, що заклад освіти працював протягом 2022-2023 навчального року, а ліквідація закладу планувалася із 01 вересня 2023 року, тому виникла необхідність внесення змін, а саме: рішення про ліквідацію викласти у новій редакції.
Проект рішення «Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради» оприлюднено на офіційному вебсайті Теофіпольської селищної ради із зазначенням, що рішення селищної ради від 26 серпня 2022 року № 45-25/2022 «Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради» видано у новій редакції.
Тобто, Теофіпольською селищною радою було опубліковано на офіційному вебсайті розділі «Проекти на громадське обговорення» проекти рішень: «Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради», 5 чергова сесія VIII скликання від 18.03.2021; «Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради», 25 чергова сесія VIII скликання від 11.08.2022; «Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради», 25 чергова сесія VIII скликання №45-25/2022 від 26.08.2022; «Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради», 32 чергова сесія VIII скликання від 23.05.2023; «Про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради», 32 чергова сесія VIII скликання №6-32/2023 від 23.05.2023.
Також суд враховує, що причиною ліквідації Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради і доцільність прийняття рішення про її ліквідацію послугувало те, що функціонування Коров'єнського ліцею Теофіпольської селищної ради останні роки було збитковим для селищного бюджету. Витрати на її утримання не покривалися освітньою субвенцією, через що потерпали інші заклади загальної середньої освіти, оскільки їхня субвенція покривала потреби Коров'єнського ліцею Теофіпольської селищної ради.
За таких умов утримання малокомплектного закладу освіти є недоцільним, адже громада повинна забезпечити право кожного учня отримувати якісну освіту від кваліфікованого вчителя та у відповідно створених умовах навчально-виховного середовища.
Відповідно до мережі 2022-2023 навчального року у Коров'єнській гімназії нараховувався 61 учень, станом на 01.05.2023 мережа складала 51 учень. Станом на 25.08.2023 - 33 учні.
У зв'язку із низькою наповнюваністю учнями класів, неможливо забезпечувати впровадження варіативної складової навчальних планів, що обмежує доступ до якісних освітніх послуг.
Розрахункова наповнюваність класів, відповідно до формульного розрахунку освітньої субвенції закладів освіти Теофіпольської селищної ради на 2023 рік складає 14,5 учнів, а фактична наповнюваність класів у Коров'єнській гімназії складає 5,67 учнів, кількість педагогічних ставок по формулі 8,38, а фактична - 15,89 (перевищення ставок на 7,51).
Фінансові витрати на одного учня у 2022 році становили 55,2 тис. грн, у 2023 році становлять 80,1 тис. грн, що обумовлює великий дефіцит освітньої субвенції, а саме дефіцит заробітної плати - 1 121 660 грн.
Для врегулювання конфліктної ситуації в результаті проведення довготривалого обговорення Теофіпольська селищна рада звернулась до Міністерства освіти та науки України з листом №1147/02-39 від 30.06.2023 про виділення додаткового обсягу освітньої субвенції з державного бюджету для бюджету Теофіпольської селищної територіальної громади на 2023 рік.
У відповіді №1/11703 від 08.08.2023 Міністерства освіти та науки України повідомило, що розподіл освітньої субвенції спрямований на підвищення якості надання освіти шляхом стимулювання ОМС до здійснення заходів щодо оптимізації неефективної мережі шкіл. У даному листі Міністерство звернуло увагу окрім інших ліцеїв і на Коров'єнський ліцей, де вказав, що для 51 учня відкрито 9 класів (у 2022 році з 66 було відкрито 6 класів), що значно вплинуло на фінансове навантаження класів та призвело до перевищення фактичної кількості ставок педагогічних працівників над розрахунковою.
Враховуючи наведене, більшістю голосів депутатів Теофіпольської селищної ради було прийнято рішення про ліквідацію Коров'єнської гімназії Теофіпольської селищної ради.
Рішення засновника прийнято шляхом голосування на відкритому пленарному засіданні 32 сесії Теофіпольської селищної ради восьмого скликання, що відповідає нормам закону щодо повноважень органу місцевого самоврядування у сфері освіти та підтверджується витягом із поіменного голосування. Відповідач зазначає, що при прийнятті такого рішення були присутні як вчителі так і батьки, однак депутати приймаючи таке рішення керувались першочергово інтересами дітей, яким необхідно забезпечити якісну освіту.
Таким чином, розробником проекту рішення про ліквідацію навчального закладу - виконавчим органом ради оприлюднено наміри засновника про закриття Коров'єнського ліцею Теофіпольської селищної ради ще 18.03.2021 року і увесь період до 16.06.2023 проводились зустрічі, консультації з громадськістю, обговорення, що обговорення не проводились, є такими, що спростовує висновки суду першої інстанції про не проведення громадського обговорення питання про закриття Коров'єнського ліцею Теофіпольської селищної ради та врахування громадської думки при вирішенні такого питання.
У відповідності із ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п.2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Зважаючи на те, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим, що призвело до неправильного вирішення справи, рішення суду першої інстанції належить скасувати і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Відповідно до ч.6 ст.139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
За приписами ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд, керуючись вказаними положеннями статті 139 КАС України, виходить з того, що судове рішення ухвалено на користь суб'єкта владних повноважень, яким не понесено витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертизи, у зв'язку із чим судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Теофіпольської селищної ради задовольнити.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 січня 2024 року скасувати.
Ухвалити нове рішення.
У задоволенні позову відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Залімський І. Г.
Судді Мацький Є.М. Сушко О.О.