12 червня 2024 року м. Дніпросправа № 160/25352/23
(суддя Букіна Л.Є., м. Дніпро)
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чередниченка В.Є. (доповідач),
суддів: Шальєвої В.А., Іванова С.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою первинної професійної спілки «Правозахисники України» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 січня 2024 року у справі №160/25352/23 за позовом первинної професійної спілки «Правозахисники України» до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-
Первинна професійна спілка «Правозахисники України» 29 вересня 2023 року звернулася до суду з позовом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - відповідач-1), Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини (далі - відповідач-2) згідно з яким просить:
- визнати протиправними дії відповідачів щодо відмови в складанні протоколу про вчинення адміністративного правопорушення у відношенні посадових осіб Національної поліції України, винних у не наданні інформації на запит Профспілки від 13.04.2023 року за вих. 498 за ст. 212-3 КУпАП за скаргою Профспілки від 29.05.2023 року за вих. 692;
- зобов'язання відповідачів скласти протокол про вчинення адміністративного правопорушення у відношенні посадових осіб Національної поліції України, винних у не наданні інформації на запит Профспілки від 13.04.2023 року за вих. 498 за ст. 212-3 КУпАП за скаргою Профспілки від 29.05.2023 року за вих. 692.
Позовна заява фактично обґрунтована тим, що протиправними діями відповідачів, які не вжили заходів реагування, порушених у скарзі позивача від 29.05.2023 року за вих. 692 із приводу притягнення до відповідальності винних осіб Національної поліції України, внаслідок не надання інформації на запит позивача від 13.04.2023 року за вих. 498, що в свою чергу перешкоджає діяльності професійній спілці, позаяк за відсутності запитуваної інформації не вбачається можливим захистити порушенні інтереси її членів.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 січня 2024 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Рішення суду мотивовано тим, що завданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України, натомість предметом скарги Профспілки в першу чергу було встановлення винних осіб та притягнення їх до відповідальності. Відтак, у суду відсутні підстави для визнання протиправних дій відповідачів щодо не притягнення окремих осіб до відповідальності, оскільки такі повноваження є дискреційними повноваженнями відповідача та доцільність їх реалізації визначається у кожному окремому випадку у разі недосягнення мети відновлення права людини іншими проведеними заходами. Судом враховано і те, що з інших питань, порушених у скарзі, відповідачем-1 вживалися відповідні заходи реагування шляхом відкриття провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина та це мало наслідком того, що на адресу Профспілки надіслані відповідні відповіді із порушених в запиті від 13.04.2023 року питань.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач, зазначаючи про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, оскаржив його в апеляційному порядку. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Апеляційна скарга фактично обґрунтована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права, що вплинуло на правильність вирішення цієї справи.
Згідно з відзивом на апеляційну скаргу відповідач просить у її задоволені відмовити, рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції з'ясовано та знайшло підтвердження під час апеляційного розгляду справи, що 29.05.2023 року за вих. 692 на адресу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини скерована скарги позивача щодо не надання Національною поліцією України інформації на запит Профспілки від 13.04.2023 року за вих. 498, із проханням скласти протокол про вчинення адміністративного правопорушення у відношенні посадових осіб Національної поліції України, передбаченого статтею 213-2 КУпАП та поновити право Профспілки на отримання запитуваної інформації запитом від 13.04.2023 року №498 (а.с.13-15).
Листом від 29.08.2023 року відповідачем-2 повідомлено про вжиття заходів реагування на запит Профспілки від 13.04.2023 року, а також роз'яснено, що питання щодо накладення на поліцейських стягнень вирішуються в порядку дисциплінарних провадження (а.с. 16).
Правомірність дій відповідачів щодо відмови в складанні протоколу про вчинення адміністративного правопорушення у відношенні посадових осіб Національної поліції України за ст. 212-3 КУпАП є предметом спору переданого на вирішення суду.
Колегія суддів, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при ухвалені оскарженого рішення, виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Статтею 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон № 776) передбачено, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до статті 17 Закону № 776 Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян».
При розгляді звернення Уповноважений: 1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; 2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому; 3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення; 4) відмовляє в розгляді звернення (частина третя статті 17 вказаного Закону).
Статтею 188-40 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Таким чином, складення протоколу є механізмом, необхідність застосування якого визначають уповноважені особи Секретаріату Уповноваженого або представники Уповноваженого, враховуючи обставини справи в кожному конкретному випадку окремо.
Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за цих обставин.
Так, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким.
При вирішенні питання щодо застосування будь-яких заходів, рішення Уповноваженого в будь-якому разі має відповідати меті парламентського контролю та прийматись в межах компетенції, визначеної статтею другою Закону № 776-ВР.
При визначенні суті та змісту парламентського контролю Уповноваженого за дотриманням права на звернення насамперед необхідно виходити зі змісту мети такого контролю, яка відповідно до статті 3 Закону № 776 має полягати в наступному: 1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; 2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина суб'єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону; 3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; 4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі; 5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; 6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; 7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.
З аналізу вищезазначених норм випливає, що діяльність Уповноваженого перш за все пов'язана із забезпеченням культури поваги до прав та свобод людини та сприянням захисту та поновленню таких прав в цілому, а не притягненням до відповідальності окремих осіб, як того вимагає позивач в надісланій скарзі.
Як правильно зазначив суд першої інстанції, Уповноважений та його повноваження не можуть бути інструментом адміністративного тиску на інших учасників правовідносин, пов'язаних із застосуванням Закону № 776.
Статтею 13 Закону № 776 визначено, що Уповноважений має право, зокрема: направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів; перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, здійснюють виконання судових рішень, вносити в установленому порядку пропозиції щодо поліпшення діяльності таких органів у цій сфері; здійснювати інші повноваження, визначені законом.
Відповідно до статті 14 цього ж Закону, Уповноважений здійснює парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації.
Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством регламентовано повноваження Уповноваженого ВР України з прав людини здійснювати контроль за дотриманням прав людини на доступ до публічної інформації, для реалізації якого зазначеному суб'єкту влади надано право звертатися, зокрема, до органів державної влади із запитами про надання інформації, вживати дії для забезпечення усунення порушення відповідного права особи та притягати до адміністративної відповідальності за невиконання його законних вимог.
При цьому, вирішення питання щодо порушення процедури притягнення особи до адміністративної відповідальності, зокрема складання відповідного протоколу, належить до дискреційних повноважень Уповноваженого ВРУ з прав людини.
Повноваження з розгляду справ про адміністративне правопорушення за статтею 212-3 КУпАП, відповідно до положень статті 221 КУпАП, віднесено до компетенції суддів районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.
В той же час, відповідно до п. 81 ч.1 статті 255 КУпАП, уповноважені особи Секретаріату Уповноваженого або представники Уповноваженого мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 212-3 КУпАП.
Механізм складання уповноваженими особами Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини протоколів про адміністративні правопорушення врегульовано Порядком оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення (далі - Порядок) від 16.02.2015 № 3/02-15 (зі змінами згідно з наказом Уповноваженого 14.02.2018 № 3/02-18).
Пунктом 3.1. Порядку визначено, що складений протокол та інші матеріали, що підтверджують факт вчинення адміністративного правопорушення, формуються уповноваженою особою у справу про адміністративне правопорушення.
Оригінал справи про адміністративне правопорушення разом із супровідним листом у триденний строк з моменту його складення, відповідно до пункту 3.2 Порядку, надсилається до районного, районного у місті (міського, міськрайонного) суду за місцем вчинення адміністративного правопорушення.
З аналізу наведених вище положень випливає, що при вирішенні питання про притягнення особи до адміністративної відповідальності, уповноважені особи Секретаріату Уповноваженого та представники Уповноваженого обмежені, зокрема, правом на складання протоколів, тобто формуванням справ про адміністративні правопорушення з подальшим їх направленням до суду.
При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що скарга первинної професійної спілки «Правозахисники України» від 29.05.2023 року за вих. 692 не є безумовною підставою для складання відповідачем протоколу про адміністративні правопорушення, оскільки підставою для складення такого протоколу може бути виключно склад адміністративного правопорушення.
Так, предметом скарги позивач в першу чергу було встановлення винних осіб та притягнення їх до відповідальності, а не захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України, захист яких є завданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав
Як правильно зазначив суд першої інстанції, застосування конкретного методу впливу на порушника прав людини є правом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яке має бути спрямовано на досягнення мети відновлення прав людини, відтак, у суду відсутні підстави для визнання протиправних дій відповідачів щодо не притягнення окремих осіб до відповідальності, оскільки такі повноваження є дискреційними повноваженнями відповідача та доцільність їх реалізації визначається у кожному окремому випадку у разі недосягнення мети відновлення права людини іншими проведеними заходами.
На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду цієї справи об'єктивно, повно та всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, дав їм правильну юридичну оцінку і ухвалив законне, обґрунтоване рішення без порушень норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому рішення суду першої інстанції необхідно залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
Керуючись: пунктом 1 частини 1 статті 315, статтями 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -
Апеляційну скаргу первинної професійної спілки «Правозахисники України» - залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 січня 2024 року у справі №160/25352/23 - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повне судове рішення складено 12 червня 2024 року.
Головуючий - суддя В.Є. Чередниченко
суддя В.А. Шальєва
суддя С.М. Іванов